With a Litte Help from my Friends – Governabilidade, PMDB e “Fraqueza” do Presidente da República

No final de 2014 faleceu o cantor Joe Cocker, aos 70 anos de idade. Entre os inúmeros feitos de sua longa carreira, na minha opinião o maior deles foi ter gravado uma canção dos Beatles muito melhor do que o próprio conjunto de Liverpool. A versão de Joe Cocker para With a Little Help from my Friends – tema do igualmente memorável seriado Anos Incríveis – para mim é definitiva, e supera em muito a original, do álbum Sgt. Pepper’s Lonely Hearts Club Band (é só conferir a apresentação ao vivo em Woodstock para comprovar).

Esta introdução serve para contextualizar dois aspectos que eu espero explorar aqui hoje. O primeiro é um agradecimento aos colegas que, após a última postagem, incentivaram a minha pesquisa de doutorado e apresentaram questões muito relevantes que merecem ser investigadas mais a fundo. Essa ideia de publicar e discutir paulatinamente os resultados da pesquisa, à medida em que eles são produzidos, certamente resultará numa tese melhor, mais embasada tecnicamente. “Com uma ajudinha de meus amigos”, espero fazer um trabalho mais útil para entender o processo de elaboração das leis no Brasil.

Dito isto, estive refletindo sobre a atual crise política por que passa o governo Dilma Rousseff e, a partir do ponto levantado pelo Wagner Artur Cabral na postagem anterior (aqui), resolvi abrir os dados da tabela publicada na última postagem para verificar o protagonismo dos sucessivos Presidentes da República em propor e aprovar leis de seu interesse.

Como bem apontou o Wagner, o padrão de dominância do Poder Executivo na aprovação das leis federais mudou ao longo dos últimos governos. Como demonstram os dados da tabela abaixo, nota-se uma clara tendência de queda no segundo mandato do presidente Lula e no primeiro mandato de Dilma, em comparação com as médias dos governos FHC I, FHC II e Lula I.

Tabela Leis

Essa perda de “poder” do Presidente na agenda legislativa do Congresso também pode ser comprovada analisando os números de edição das medidas provisórias. Esse tipo especial de norma – criada pelo Poder Executivo, com força de lei desde o primeiro dia de publicação, mas que pode ser derrubada pelo Congresso em 120 dias e perder os seus efeitos – tem sido utilizado com bastante frequência pelos Presidentes da República desde a Constituição de 1988. Em bom português, é uma espécie de atalho de que o Presidente dispõe para editar uma norma que ele considera “relevante e urgente” sem a aprovação prévia do Congresso.

Como as medidas provisórias têm requisitos muito frouxos (os conceitos de “relevância” e “urgência” se amoldam ao gosto do freguês), há quase um consenso de que o Poder Executivo abusa de sua utilização, apropriando-se assim de uma prerrogativa que é, por excelência, dos deputados e senadores: fazer leis.

Em função das críticas às medidas provisórias, o Congresso aprovou uma emenda à Constituição em 2001 (EC nº 32/2001), que alterou o seu rito de tramitação com o objetivo de conter esses abusos.

Para analisar o protagonismo legislativo dos Presidentes da República sob a dimensão das medidas provisórias, elaborei a tabela abaixo. Para tornar os dados comparáveis entre si, computei apenas as medidas provisórias editadas após a promulgação da EC nº 32/2001.

Tabela MPs

A partir da leitura da terceira coluna da tabela, observamos que a frequência de edição das MPs vem caindo ao longo do tempo. Enquanto FHC emitiu uma nova MP a cada 5 dias (!!!!), Dilma emite uma nova MP a cada 10 dias, em média [como existem assuntos urgentes neste país, não???].

Para medir como cada Presidente conseguiu fazer valer a sua vontade e ver as suas MPs serem ratificadas pelo Congresso, elaborei dois indicadores. O primeiro, na quinta coluna, mede a taxa de sucesso na aprovação de uma MP no Congresso. Para isso, apenas dividi o número de MPs aprovadas pelo número de MPs editadas ao longo do mandato presidencial. Podemos ver que essa taxa, no governo Dilma, é de quase 70% – um número alto, mas inferior a índices superiores a 80% nos governos FHC e Lula.

O segundo indicador é mais restritivo: mostra a taxa de sucesso relativo do Presidente ao editar MPs. Nesse item não estou apenas interessado no número de MPs aprovadas pelo Congresso, mas sim o de MPs aprovadas sem quaisquer mudanças (as famosas “emendas”) aprovadas pelos parlamentares. Sob esse prisma, novamente o governo Dilma mostra-se mais “fraco” que os demais. Enquanto FHC II conseguiu aprovar sem emendas mais de 70% de suas MPs, Dilma Rousseff alcançou um percentual de apenas 21,8%. Em outras palavras, para ver suas MPs aprovadas pelo Congresso, Dilma teve que ceder mais e acatar as mudanças propostas – ou exigidas – pelos deputados e senadores.

Esses dados ajudam a entender o atual momento político e serão muito importantes para o desenvolvimento da minha tese. É importante notar que a queda de protagonismo do Poder Executivo na agenda legislativa do Congresso coincide com o segundo mandato do presidente Lula e agrava-se no governo Dilma, justamente quando o PMDB torna-se declaradamente um “sócio” do PT no poder. Na minha leitura, é bastante emblemático perceber que, em nome da tão falada governabilidade, temos um governo que se mostra cada vez mais fraco, quando comparado com os anteriores (FHC e Lula I). Com a ajuda de amigos assim, quem precisa de inimigos?

Para a tese temos aí alguns pontos de pesquisa muito bem levantados pelo amigo Nilson Figueiredo Filho no post anterior. Dada a relevância das medidas provisórias e a crescente tendência do governo em ceder nas negociações para sua aprovação, a autoria e o teor das emendas parlamentares assume um papel central para checar de que forma os grupos de interesse influenciam a produção legislativa via MPs. Ou seja: há evidências de que grupos induzem parlamentares a não apenas elaborar projetos legislativos, mas também a propor emendas que atendam a seus interesses?

Como argumenta o Nilson, esse fenômeno da influência dos grupos torna-se ainda mais importante frente ao fortalecimento, observado nos últimos anos, das chamadas bancadas suprapartidárias (bancadas da bala, dos ruralistas, dos ambientalistas, dos evangélicos, etc.). A atuação dessas bancadas na tramitação dos projetos de lei e medidas provisórias passou a ser decisiva em muitos casos, e é preciso pesquisar quem financia esses parlamentares e como eles atuam no jogo legislativo para elucidar como as leis são feitas no Brasil.

Para responder a essas perguntas, tenho que mergulhar na coleta e análise de dados sobre as tramitações das MPs. Espero apresentar resultados em breve.



 

Nota: A análise acima é uma reflexão ainda preliminar sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html). Como dito acima, comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos! With a little help from my friends, espero melhorar o resultado final da minha tese.

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Publicado por

Bruno Carazza

Doutor em Direito (UFMG), Mestre em Economia (UnB) e Bacharel em Direito e Economia (UFMG). Tem interesse nas áreas de Estado, Governo, Instituições, Políticas Públicas e Política Econômica.

0 thoughts on “With a Litte Help from my Friends – Governabilidade, PMDB e “Fraqueza” do Presidente da República”

  1. Muito bom, Bruno!! E muito interessante sua iniciativa de compartilhar suas análises ainda quentes do forno…
    Essa não é muito minha praia… Mas tenho uma dúvida e talvez dela saia uma sugestão… A vida de pesquisador é dura… Ainda mais quando se abre pra pitacos de todos, até mesmo leigos como eu…
    Bom, lembro-me de ouvir/ler q as MP recentemente, nao sei se apenas após Lula, tem se caracterizado por tratar de diferentes temas, enquanto antes era monotemática… Isso ocorre apenas após o processo de proposição de emendas? Este fato, se fato for, não pode ter contribuído pra redução da quant de MP?
    Abraço e parabéns!

    1. Geraldo, essa prática é conhecida como “contrabando”. As leis inseridas são os “penduricalhos”.
      Parece que o Bruno vai avaliar a intensidade do uso dos penduricalhos pelos legisladores (congresso).
      Mas o Executivo tb pode “usar” o relator da MP pra inserir seus próprios penduricalhos. Enfim, pode ser um “angu”!

      1. Alexandre, vc foi direto ao ponto. Um dos objetivos da tese é verificar como as regras de tramitação das MPs influenciam o resultado final da norma, no sentido de facilitar um resultado favorável a determinado grupo.

        O “contrabando” e os “penduricalhos” normalmente interessam a grupos específicos, e na medida em que nossas instituições propiciam sua existência, as leis tendem a se afastar daquilo que seria desejável para a coletividade.

        Analisar quem propõe as emendas, qual o setor que se beneficia delas, se elas são aprovadas no Congresso ou vetadas pelo Presidente da República pode elucidar esse problema.

        Abs!
        Bruno

    2. Vc tem razão, Geraldo. Nos últimos tempos, tornou-se prática dos Presidentes embutir vários assuntos desconexos numa mesma MP, no intuito de facilitar a tramitação de assuntos espinhosos. Ou seja, a MP já deixa de ser monotemática antes de ser editada. E essa é uma explicação para a queda no número de MPs editadas.

      Um dos testes que eu vou fazer é verificar se essas MPs com vários assuntos estimulam a proposição e aprovação de emendas dos parlamentares. A hipótese é que o governo, ao editar uma MP com vários assuntos, já sinaliza para o Congresso que está disposto a ceder em outros pontos, pois tem muito interesse na aprovação da MP em especial. Em suma, a não exigência de unidade temática das MPs seria um incentivo ao toma-lá-dá-cá na relação Executivo-Legislativo.

      Abraço!
      Bruno

  2. Parabens, Bruno. Excelente iniciativa! Nao sei se foge muito ao seu tema, mas gostaria de saber se ha correlacao entre o momento economico vivido por cada governo (da ate pra quebrar por ano) e a edicao das MPs, tanto quantitativa quanto qualitativamente. Por exemplo, durante a crise de 2008, quantas MPs foram editadas, e qual percentual se refere propriamente a crise. Acho que esse dado pode dar alguma pista sobre a tal urgencia e relevancia das MPs. Abs!

    1. Não está fugindo do tema de jeito nenhum, Mário! Depois de classificar as MPs e as leis por assunto, vou tentar correlacionar sua edição com o momento político e econômico. A hipótese central da tese é que as leis tributárias no Brasil são elaboradas de forma a atender interesses de grupos específicos ou a objetivos relacionados aos ciclos econômicos ou eleitorais, e não para a persecução dos objetivos previstos na Constituição (redução da desigualdade e eliminação da pobreza, desenvolvimento econômico, etc.).

      Logo, verificar se a atividade legislativa está correlacionada com o crescimento econômico, por exemplo, dará pistas sobre essa hipótese.

      Abs!
      Bruno

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