Tostines vende mais porque é fresquinho e é fresquinho porque vende mais: Doações influenciam resultado das eleições, mas resultado das eleições também afeta doações

Contribuições para determinados candidatos podem aumentar ou diminuir conforme suas chances de vitória se alteram durante a campanha eleitoral.

Eleição presidencial de 2014 dá vários indícios desse fenômeno.

Na última postagem (aqui) realizei um exercício, sugerido por Marcos Lisboa, comparando as doações de campanha recebidas pelos candidatos que ficaram “na tampa da beirada”, e não conseguiram se eleger por pouco, com as contribuições para aqueles que foram eleitos “raspando” nas eleições para o Senado e a Câmara dos Deputados entre 2002 a 2014. Ao isolar a comparação somente entre os candidatos que ficaram na margem entre serem eleitos ou não, conseguimos ter uma ideia mais clara de como o financiamento de campanha pode afetar o resultado da eleição.

Poucos minutos depois de ter publicado o texto, o colega de pós Rodrigo Badaró me enviou um email me alertando sobre uma falha no meu raciocínio: eu estaria sempre partindo da premissa de que as empresas aplicam seus recursos neste ou naquele candidato independentemente de suas expectativas quanto ao resultado da eleição. Na sua visão, os doadores calculam as chances de vitória dos candidatos e, a partir daí, decidem o quanto contribuirão para cada um. O problema que se coloca, nas palavras do próprio Badaró, é o seguinte: “Afinal de contas, o mercado tem o poder decisivo de eleger este ou aquele candidato? Ou haverá (também?) o sentido inverso: o mercado verifica os candidatos com maior potencial de vitória e investe neles (e, obviamente, cobra essa conta mais tarde)?

Em termos técnicos, a questão colocada é chamada de endogeneidade. Para exemplificar, seria como se, ao realizarmos um teste para solucionar o dilema de Tostines, investigássemos o efeito do frescor dos biscoitos sobre as vendas (testando a hipótese de que Tostines vende mais porque é fresquinho), sem levar em conta que um maior volume de vendas torna os produtos à venda mais frescos e crocantes (afinal, Tostines pode ser mais fresquinho justamente porque vende mais). Em outras palavras, Badaró questiona se o financiamento privado influencia as eleições ou se a expectativa do resultado das eleições influencia no financiamento privado para este ou aquele candidato.

Com relação ao teste realizado na última postagem, acredito que a chance de estar contaminado pela endogeneidade é bastante baixo. Como concentramos o foco apenas nos candidatos que ficaram na zona cinzenta entre ser eleito ou não, é muito pouco provável que as empresas tivessem a percepção das chances de cada um vencer a disputa. Além disso, não temos pesquisas sistemáticas para o Senado e principalmente para a Câmara, assim como o resultado final, no caso da eleição para deputado, depender dos votos angariados pelos partidos e coligações, além do desempenho individual de cada candidato. Sendo assim, acredito que os resultados apresentados no último texto não estão comprometidos pelo problema da endogeneidade.

Mas o legal dessa construção colaborativa da tese, com a publicação dos resultados preliminares neste blog, é que as questões colocadas me instigam a avançar a pesquisa na direção apontada pelos colegas. E então eu resolvi verificar se há indícios dessa endogeneidade numa situação extrema: as eleições presidenciais de 2014. A escolha por essa disputa baseia-se no fato de ter sido a eleição mais concorrida da história, com diversas mudanças de cenário desde o seu início. Além disso, as eleições presidenciais contam com um grande número de pesquisas de intenção de voto, que orientam o mercado para fazer suas escolhas sobre quem financiar nas eleições.

O gráfico abaixo apresenta a evolução das contribuições de campanha recebidos de pessoas jurídicas pelos três principais concorrentes à Presidência no ano passado: Dilma Rousseff (PT), Aécio Neves (PSDB) e Eduardo Campos, substituído por Marina Silva (PSB) após seu falecimento no meio da corrida presidencial.

Endogeneidade 1O gráfico apresenta diversas características que merecem uma discussão mais profunda, mas não me deterei nelas agora: (i) os três principais candidatos receberam, juntos, mais de R$ 830 milhões de empresas na eleição de 2014; (ii) pela primeira vez desde 2002 o Presidente eleito não recebeu mais doações do que o segundo colocado (Aécio arrecadou mais que Dilma); e (iii) os dados do TSE revelam um aumento não desprezível nas doações no mês seguinte às eleições (dívidas de campanha? Informações incorretas prestadas pelos partidos?).

Analisando o gráfico acima, notamos algumas tendências que permitem acreditar no ponto levantado pelo Badaró: a evolução das doações para os três candidatos parece refletir a expectativa que os doadores tiveram sobre quem tinha mais chances de vencer a eleição.

No próximo gráfico isso fica mais claro, na medida em que plotamos a dinâmica das doações de campanha (expressas nas linhas referentes a cada candidato, com magnitude definida no eixo vertical da esquerda) e os resultados das pesquisas eleitorais do Datafolha ao longo do primeiro turno (expressas nas colunas, em que cada cor representa um candidato, com os respectivos percentuais de intenção de voto).

Endogeneidade 2

Analisando o gráfico acima percebemos três momentos bastante distintos no desenrolar da disputa eleitoral, que tiveram reflexo direto no volume de recursos aportado pelas empresas em cada candidato.

O primeiro grande divisor de águas desta eleição foi o trágico acidente que resultou na morte de Eduardo Campos em 10/08/2014. A partir daquele momento, o volume de recursos doados para Dilma Rousseff (em vermelho) e Aécio Neves (azul) se intensifica, aparentemente indicando que a disputa seria polarizada nesses dois concorrentes. Nota-se, inclusive, um crescimento expressivo de Dilma no final de agosto, talvez refletindo uma maior chance de que a eleição fosse resolvida em seu favor ainda no primeiro turno. Nesta fase, as doações para Marina Silva (em cinza), embora também crescentes, apresentam um comportamento bem mais suave.

Essa tendência se altera à medida em que as pesquisas eleitorais revelam um crescimento surpreendente nas intenções de voto para Marina Silva a partir do final de agosto e início de setembro, quando a candidata do PSB chegou a ficar apenas um ponto percentual abaixo de Dilma Rousseff. Neste ponto as doações para Marina Silva começam a crescer num ritmo bem mais intenso, assim como as destinadas a Aécio Neves – refletindo a grande perspectiva de ocorrência de um segundo turno, em que os dois oponentes poderiam eventualmente se unir para tentar derrotar Dilma Rousseff, a candidata da situação.

Em fins de setembro, às vésperas do primeiro turno, temos então o terceiro grande momento da eleição: as pesquisas começam a indicar que Marina Silva perdia força, porém sem um crescimento proporcional de Aécio Neves. Neste cenário incerto da reta final, as doações para todos os candidatos subiram nas duas semanas que antecederam o primeiro turno. Porém, como as perspectivas de existência de um segundo turno começaram a ficar sombrias, as doações para Dilma Rousseff ganharam grande impulso, ultrapassando até mesmo as contribuições privadas para Aécio Neves.

A história em três atos descrita acima reforça a impressão de que o raciocínio do Rodrigo Badaró faz todo o sentido – pelo menos nas eleições presidenciais de 2014. O financiamento das campanhas de Dilma Rousseff, Aécio Neves e Marina Silva parece ser bastante responsivo às perspectivas de vitória e de realização de um segundo turno à medida em que as pesquisas de opinião repercutiam as mudanças de humor do eleitorado durante a disputa eleitoral.

Essa evidência de que não apenas o financiamento privado pode influenciar as eleições, mas o resultado das eleições pode fazer com que o dinheiro das empresas seja direcionado deste para aquele candidato de acordo com suas chances de vitória, revela outro lado negro de nosso sistema “democrático”. Afinal de contas, é de se duvidar que a maioria dessas empresas, ao investirem mais de R$ 830 milhões em três candidatos, o faça apenas por ideologia. As variações no fluxo de doações para os candidatos ao sabor das pesquisas eleitorais indicam que possa haver um interesse concreto em estar do lado do time vencedor – seja ele qual for.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral. Dado o caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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Ser o primeiro entre os últimos ou o último entre os primeiros? Novas evidências sobre a relação entre contribuições de campanha e o resultado das eleições

Comparação entre os eleitos com menos votos e os derrotados com mais votos revela que na maioria dos casos as doações de campanha podem ser determinantes no resultado da eleição.

Tendência foi observada nas eleições para a Câmara e o Senado de 2002 a 2014.

O objetivo principal de divulgar neste blog os resultados preliminares da minha tese é colher críticas e sugestões que podem aprimorar a pesquisa antes de submetê-la à banca de examinadores. Esta postagem é um exemplo de como já estou colhendo os frutos dessa ideia.

Há seis meses, publiquei um texto comparando as médias dos valores arrecadados pelos candidatos vencedores e derrotados nas eleições de 2002 a 2014 (aqui). À época, recebi duas sugestões preciosas: o colega Angelo Duarte comentou que comparar as médias de doações não seria o ideal devido ao grande número de candidatos pouco competitivos. Além disso, a comparação nos cargos de deputado federal e estadual poderia estar comprometida pelas votações das legendas.

Na mesma linha de raciocínio, meu ex-chefe Marcos Lisboa me sugeriu comparar as doações de campanha somente entre aqueles candidatos que ficaram na margem entre ser eleitos e não eleitos. Nas suas palavras: “Pode ser que a doação seja função da possiblidade de vitória. Francos favoritos ou perdedores óbvios recebem proporcionalmente às suas chances ex ante. Seria interessante saber o que acontece no meio do caminho. O grupo em princípio embolado. Será que nesse grupo as doações fazem diferença?

A proposta do Marcos de pesquisar a diferença de doações recebidas entre aqueles que se elegeram com o menor número de votos (os “últimos dos primeiros”) e aqueles que ficaram como primeiros excedentes (os “primeiros dos últimos”) seria a solução para resolver os problemas colocados pelo Ângelo. Dessa forma, seria mais fácil captar a influência do montante arrecadado nas eleições, uma vez que levam-se em conta apenas os candidatos que ficaram na margem entre ser eleitos ou não.

Tomando em consideração os objetivos da pesquisa, concentrei a análise nas eleições para os cargos de senador e deputado federal nas eleições de 2002 a 2014. Em ambas, é necessário levar em conta algumas peculiaridades, tendo em vista se tratar de eleições completamente distintas.

No caso da eleição para senador, trata-se de um pleito majoritário, em que é eleito o candidato mais votado em termos absolutos em cada unidade da federação brasileira. Neste caso bastaria comparar as doações do candidato eleito com o recebido pelo candidato derrotado que obteve mais votos. No entanto, é preciso ter em mente que, de acordo com o art. 46 da Constituição brasileira, os três postos de senadores de cada Estado (incluindo o Distrito Federal) são substituídos de maneira alternada: numa eleição elege-se um senador, e quatro anos depois são eleitos outros dois. Logo, o teste para verificar a influência das doações de campanha na margem comparou o primeiro colocado (eleito) e o segundo (não eleito) nas eleições de 2006 e 2014 e o segundo (eleito com menos votos) e o terceiro (não eleito) nos pleitos de 2002 e 2010.

No gráfico abaixo computei o percentual de situações em que o senador eleito em primeiro lugar (nas eleições de 2006 e 2014) ou em segundo lugar (em 2002 e 2010) recebeu mais doações do que o candidato derrotado com maior doação.

Marcos 1

Percentual de situações em que o senador eleito recebeu mais doações de campanha do que o candidato derrotado com mais votos nas eleições de 2002, 2006, 2010 e 2014.

Fonte: Elaboração própria a partir de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE.

Na primeira série de quatro colunas do gráfico anterior, o teste é realizado levando em conta as doações totais recebidas pelos dois candidatos em questão. Nela, vê-se que o percentual em que o candidato eleito é também o candidato que mais arrecadou recursos na campanha passa de 55,6% em 2002 para 70,4% em 2014. Essa dinâmica também se verifica quando levamos em conta apenas as doações provenientes de pessoas jurídicas. Como pode ser visto na segunda série de colunas, se em 2002 apenas 40,7% dos vencedores receberam mais contribuições privadas do que os vencidos, em 2014 esse percentual chegou a 59,3%.Em ambos os casos, portanto, na maioria dos casos aquele que arrecadou mais recursos (no geral ou apenas de empresas) consegue ser eleito – e a frequência com que isto acontece aumenta a cada eleição.

Para realizar esse mesmo teste com os deputados federais, temos que considerar que se trata de uma eleição proporcional, realizada no âmbito de cada unidade da federação. Pelas regras estabelecidas nos arts. 105 a 112 da Lei nº 4.737/1965 (Código Eleitoral), a escolha dos ocupantes das cadeiras de deputados em cada Estado depende do total de votos obtidos por cada partido ou coligação (“quociente partidário”) e da votação individual dos candidatos em cada partido ou coligação. Sendo assim, temos duas disputas distintas sendo realizadas ao mesmo tempo: uma entre os partidos/coligações – que determina a quantas cadeiras cada agremiação terá direito – e outra entre os candidatos de cada partido/coligação – para estabelecer quem terá assento nessas cadeiras. Para captar a influência das doações no resultado da eleição, portanto, considerei que dentro de cada coligação (ou do partido, quando ele decidiu não se coligar) há uma eleição diferente, em que são eleitos os candidatos mais votados de acordo com o número das cadeiras assegurado no quociente partidário.

Partindo desse princípio, comparei as doações recebidas pelo deputado eleito com menos votos (o “último dos primeiros”) com aquelas auferidas pelo primeiro suplente (o “primeiro dos últimos”) em cada coligação/partido de todos os Estados e do Distrito Federal. Os dados estão consolidados no gráfico abaixo.

Marcos 2

Percentual de situações em que o deputado federal eleito com menos votos recebeu mais doações de campanha do que o primeiro suplente da sua coligação/partido nas eleições de 2002, 2006, 2010 e 2014.

Fonte: Elaboração própria a partir de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE.

Embora os resultados com os deputados sejam um pouco menos expressivos do que o verificado com os senadores, observamos que as doações totais recebidas pelos vencedores são maiores do que as dos perdedores (primeiros suplentes) em torno de 60% dos casos nas eleições para a Câmara dos Deputados. E no que tange às doações recebidas de pessoas jurídicas, percebemos que nos dois últimos pleitos os recursos privados passaram a ser mais expressivos para os candidatos que se elegeram em relação aos que ficaram na suplência – em torno de 55% dos casos.

Esses resultados corroboram, portanto, as evidências apresentadas anteriormente de que o dinheiro das campanhas passa a ter importância crescente no resultado das eleições.

Na próxima postagem espero trazer novas evidências sobre essa dinâmica, seguindo a trilha indicada por Ângelo Duarte e Marcos Lisboa, a quem agradeço publicamente pelas críticas construtivas.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral. Dado o caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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Artimanhas de Jafar: medidas provisórias, tributos, benefícios fiscais, emendas parlamentares e privilégios

O Poder Executivo usa predominantemente de medidas provisórias quando quer legislar sobre tributação e benefícios fiscais.

MPs tributárias recebem, em média, mais emendas parlamentares e têm uma tramitação mais longa do que as demais, o que pode ser um indício de que a negociação no Congresso é mais pesada: espaço propício para grupos de interesses, barganhas e privilégios.

“Situações urgentes exigem medidas urgentes”, disse Jafar, o grão-vizir, ao tentar hipnotizar o Sultão para, assim, obter dele a assinatura de um decreto que lhe concederia a mão da princesa Jasmine. Ao assistir com meu filho a essa passagem do clássico Aladdin da Disney (1992), lembrei-me imediatamente da discussão sobre medidas provisórias que retomei na postagem anterior.

Jafar pretendia obter do sultão a edição de uma lei que o concederia um direito muito especial – no caso, o direito de se casar com a filha do sultão e, assim, assumir o trono no caso de falecimento do seu titular. O sultão argumentava que a assinatura do decreto não seria urgente; afinal, eram tantos príncipes pretendentes que, mais cedo ou mais tarde, a princesa acabaria escolhendo algum para se casar. Acontece que, como disse no post anterior, “urgência” é um conceito jurídico indeterminado. E Jafar utilizou de todos os recursos a seu dispor para tentar obter do sultão a legislação que lhe interessava.

Na realidade brasileira acontece mais ou menos a mesma coisa com as medidas provisórias – embora sem a magia, a música e o final feliz dos desenhos da Disney. A percepção de que há um abuso do Poder Executivo na edição de MPs e que essas geram um ambiente propício para a atuação de grupos de interesse é reforçada quando investigamos quais são os assuntos mais regulados por meio desse instrumento na produção legislativa brasileira entre 1995 e 2014.

Levando em consideração somente as leis ordinárias decorrentes de iniciativa do Poder Executivo aprovadas no período, e as classificando segundo os assuntos tratados em seu texto, chegamos a números bastante interessantes:

Jafar 1

Utilização de medidas provisórias e projetos de lei nas leis federais de autoria do Poder Executivo por assuntos (1995 a 2014)

Analisando os dados agregados (última linha), verificamos que 28,3% das 2.794 de leis ordinárias que nasceram de propostas do Poder Executivo entre 1995 e 2014, 28,3% nasceram de medidas provisórias. Esse resultado, no entanto, é bastante díspar conforme o assunto tratado pela lei em questão. Quando o interesse da Presidência da República é alterar a legislação tributária ou criar ou modificar algum benefício fiscal, em 84,6% das vezes o Poder Executivo decide valer-se de uma medida provisória, e não de um projeto de lei comum. E mais: essa preferência pelas medidas provisórias para regular assuntos tributários e envolvendo benefícios fiscais é praticamente uma constante ao longo dos anos e dos sucessivos mandatos presidenciais.

Jafar 2

Participação das medidas provisórias no total de leis ordinárias tratando de legislação tributária e benefícios fiscais de autoria do Poder Executivo (1995/2014)

É importante notar que a opção do Presidente da República em editar majoritariamente medidas provisórias para disciplinar matérias envolvendo tramitação e benefícios fiscais pode efetivamente decorrer da urgência que o caso requer – como perdas de arrecadação ou a necessidade de dar pronta resposta a crises em determinado setor econômico. O ponto central aqui, porém, é que essa decisão em privilegiar as MPs em detrimento da via comum dos projetos de lei tem repercussões sobre a qualidade do debate quanto ao mérito da proposta – uma vez que a tramitação das MPs é bem mais rápida do que a dos PLs – e também sobre a possibilidade de atuação dos grupos de interesse.

Como discutimos no texto anterior, uma das estratégias de grupos de pressão em introduzir dispositivos do seu interesse no ordenamento jurídico brasileiro é a tentativa de emplacá-los por meio de alguma emenda parlamentar durante a tramitação de uma medida provisória. Como a aprovação de matérias que envolvam a legislação tributária (seja por meio de aumento da carga tributária ou pela concessão de benefícios fiscais) tem em geral grande importância para o Poder Executivo, este torna-se refém dos parlamentares, que tentam inserir emendas ao texto original em troca de seu apoio para a conversão da MP em lei.

Seguindo esse raciocínio, é de se esperar que o número de emendas propostas pelos parlamentares na tramitação das MPs que tratem de assuntos tributários e de benefícios fiscais seja em média superior ao das demais medidas provisórias editadas. E foi exatamente este exercício que realizei, tomando o conjunto das MPs editadas entre setembro de 2001 (após a data de promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, que alterou o trâmite das MPs) e o final de 2014. Os números do teste de hipótese encontram-se na tabela abaixo:

Jafar 3

Teste-z de hipótese de igualdade da média de emendas propostas em medidas provisórias que tratam de tributação e benefícios tributários e a média de emendas das demais MPs editadas entre setembro/2001 e dezembro/2014 (grau de certeza: 90%).

O resultado do teste estatístico transcrito acima revela que, com um grau de certeza de 95%, a média das emendas propostas pelos parlamentares em MPs tributárias (69,75) é significativamente superior à média das emendas apresentadas às demais MPs (41,57). Tal resultado é um outro indicador de que as emendas parlamentares são uma moeda de troca utilizada por deputados e senadores para tentar emplacar dispositivos durante o processo de conversão da MP em lei. E entre esses dispositivos, é possível que sejam incluídos alguns relativos ao atendimento de demandas de seus doadores de campanha, como demonstramos na postagem anterior.

Outra evidência de que as medidas provisórias de cunho tributário podem ser veículos mais propensos à tentativa de inclusão de dispositivos afetos a parlamentares que defendem os interesses de seus doadores de campanha poderia ser obtida a partir do cômputo de seus prazos de tramitação. A hipótese base, neste caso, é que MPs sobre tributação e benefícios fiscais, por serem mais caras ao Poder Executivo, aumentam o poder de barganha dos parlamentares e, assim, diante de um processo de negociação mais intenso, o prazo de tramitação torna-se maior.

Após computar o prazo transcorrido entre a edição de todas as MPs e a publicação das leis nas quais elas foram convertidas no período entre setembro/2001 e dezembro/2014, realizamos o mesmo teste de hipótese. Note-se que, neste caso, foram descartadas as MPs que não tiveram sua conversão concluída, seja por rejeição do Congresso, transcurso do prazo, veto, revogação ou declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.

Jafar 4

Teste-z de hipótese de igualdade do prazo médio de tramitação de medidas provisórias que tratam de tributação e benefícios tributários e o prazo médio das demais MPs editadas entre setembro/2001 e dezembro/2014 (grau de certeza: 90%).

Os dados obtidos com esse exercício demonstram que a média de tramitação das MPs tributárias é realmente superior ao das medidas que tratam de outros assuntos – 135,21 dias no primeiro grupo e 123,95 dias para o segundo. No entanto, estaticamente esse resultado só é significativo com um grau de certeza de 90% (e não de 95%, como no caso anterior). Isso quer dizer que a robustez deste resultado é um pouco inferior ao anterior, mas o resultado também corrobora a hipótese central de que as MPs tributárias têm uma tramitação mais longa, o que pode estar associado a um processo de negociação mais complicado no âmbito do Poder Legislativo.

Muitas medidas provisórias, muitas delas tratando de tributos e benefícios tributários, mais emendas parlamentares: essa combinação de atropelos ao processo legislativo resulta em leis piores e que, na maioria das vezes, traz grandes benefícios para alguns em detrimentos de outros. Tal qual Jafar tentando arrancar do sultão uma lei que lhe garantiria privilégios sobre os demais.

“Privilégio”, aliás, é uma palavra bem interessante para os propósitos desta pesquisa de tese: etimologicamente, significada “lei privada”; ou seja, feita especialmente para alguns.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e da Presidência da República. Dado o caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com ).

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Para Além do Lobby do Filho do Lula na MP da Indústria Automobilística: Medidas Provisórias, Contribuições de Campanha e Comportamento dos Deputados

As Medidas Provisórias estimulam o lobby no Poder Executivo e no Congresso. Dados revelam que os deputados retribuem seus doadores de campanha na tramitação das MPs.

O jornal O Estado de São Paulo publicou com estardalhaço ontem a notícia de que montadoras de veículos teriam “comprado” a edição de uma medida provisória que prorrogou benefícios fiscais bilionários para elas em 2009 (aqui). Embora o caso tenha potencial para esquentar a temperatura nos meios políticos – pois o filho do ex-Presidente Lula é acusado de ter feito lobby e se beneficiado com o suposto esquema –, vou me afastar do clima de Fla-Flu das discussões políticas e procurar analisar as questões institucionais que propiciam a ocorrência de casos similares no Brasil.

Independentemente da veracidade das acusações, fico bastante animado que a imprensa e as autoridades competentes tragam à luz a associação entre lobby e medidas provisórias. Afinal de contas, as MPs – que se tornaram uma das espécies de normas mais comuns e importantes no nosso sistema político – são um campo bastante fértil para a atuação dos lobbies.

Pela forma como são disciplinadas, as MPs revelam a essência de como o jogo do poder é jogado no trânsito entre o Palácio do Planalto e o Congresso Nacional – e como ele está sujeito à interferência de grupos de interesses.

Simplificadamente, as medidas provisórias são um tipo muito especial de norma, que são criadas pelo Presidente da República em caso de “urgência e relevância” e entram em vigor imediatamente, antes de serem analisadas pelos deputados e senadores. Mas elas têm um prazo de vida curta: se não forem aprovadas no Congresso em no máximo 120 dias, elas morrem (“perdem a eficácia”, em juridiquês). Se forem aprovadas, viram uma lei como outra qualquer (“ordinária”).

Essa forma como as medidas provisórias são reguladas abre grande margem para todo tipo de negociação política entre os Poderes Executivo e Legislativo.

De um lado, o (a) Presidente da República se vale da imprecisão dos conceitos de relevância e urgência (“conceitos jurídicos indeterminados”) para editar MPs sobre assuntos que deveriam seguir o trâmite legislativo normal no Congresso.

De outro, como as MPs precisam ser aprovadas pela Câmara e pelo Senado em no máximo 120 dias (60 dias prorrogáveis por mais 60), o Poder Executivo é obrigado muitas vezes a ceder aos interesses dos parlamentares em troca da sua aprovação.

Essas características particulares tornam as medidas provisórias muito valiosas para quem quer que tenha interesse em pauta do Poder Executivo ou do Congresso – empresas, ONGs, sindicatos ou qualquer outro grupo social organizado.

O sonho de qualquer grupo que faz lobby nos Poderes Executivo e Legislativo é ter seus interesses incluídos em uma MP. Como os prazos de tramitação de um projeto de lei normal costuma ser muito longo (veja esta minha postagem antiga), as MPs são um grande atalho, pois entram em vigor imediatamente e, historicamente, têm grandes chances de serem referendadas pelo Congresso.

Mas para ter sua desejada alteração legal incluída numa MP, os grupos de interesse precisam realizar lobby em dois âmbitos.

Primeiramente, é preciso sensibilizar o Poder Executivo a incluir aquele assunto em uma MP. Nesse caso, a estratégia de convencimento se concentraria no âmbito dos Ministérios e da Casa Civil, pois o trâmite interno, grosso modo, é este: um Ministro propõe a edição da MP ao (à) Presidente da República, com análise do mérito e da oportunidade política feita na Casa Civil. Logo, para emplacar seu assunto em uma MP, é fundamental ter acesso à estrutura burocrática dos Ministérios, aos altos cargos comissionados e à cúpula dos partidos políticos no poder. E isso se dá não apenas pela importância do tema em discussão ou pela gravidade do problema a ser solucionado: o peso político e econômico do interessado e as contribuições de campanha contam muito também.

Suponha que o grupo de interesse consiga superar essa primeira etapa e a MP seja publicada. Embora o grupo já comece a desfrutar dos efeitos da MP imediatamente, é fundamental que ela seja referendada pelo Congresso para que eles se tornem perenes. Porém, como no Congresso qualquer deputado ou senador pode propor alterações à MP (são as chamadas “emendas”) é fundamental então que o lobby garanta que a MP não sofra alterações que a descaracterizem ou, se possível, amplie os benefícios concedidos pela MP por meio das emendas parlamentares.

Do ponto de vista do lobby, ajuda muito ter um bom contato com o relator da MP no Congresso, além de uma boa base de parlamentares sensíveis à sua causa. Nesse trabalho de ataque (forçar a sua aprovação) e defesa (evitar mudanças significativas), as doações de campanha e as chamadas frentes parlamentares, que discuti nas últimas postagens (aqui e acolá), são de imensa valia.

Resumindo, o trâmite processual das MPs tem ingredientes bastante apreciados por aqueles que vivem de lobby e para os que dependem do lobby para viver:

  • Os frouxos requisitos de “urgência e relevância” dão ampla margem para o (a) Presidente da República legislar sobre quase todos os assuntos;
  • A MP gera benefícios imediatos para os interessados, mesmo sem qualquer manifestação prévia do Congresso;
  • O prazo curto para aprovação deixa os deputados e senadores com a faca e o queijo na mão para barganhar com o Poder Executivo em troca de aprovação da MP – o que envolve, não raro, cargos e emendas orçamentárias;
  • A possibilidade que o Congresso tem de alterar a MP permite a criação de uma outra moeda de troca com o Executivo: a inserção de dispositivos que tratam de assuntos que nada têm a ver com a MP original – esses “contrabandos” ou “jabutis” frequentemente contêm benefícios grupos representados pelos parlamentares;
  • A possibilidade de veto dá uma última possibilidade ao Poder Executivo de ajustar a versão final da lei aos seus interesses, mas reabre a janela de negociações com o Congresso quando da sua votação final.

Esse conjunto de incentivos à negociação e ao lobby tornaram as MPs um jogo interessante para todas as partes envolvidas (Poder Executivo, parlamentares, grupos de interesse), ainda que a um custo social altíssimo. Não é à toa que as MPs assumiram uma relevância tão grande na produção legislativa brasileira.

E para demonstrar como as MPs são uma grande fonte de benefícios, realizei uma extensa pesquisa sobre o trâmite processual das MPs editadas no Brasil. Para verificar como os deputados e senadores comportam-se na tramitação das MPs, realizei um exercício que, apesar de muitíssimo trabalhoso, revelou-se bastante recompensador.

A lógica era a seguinte: na impossibilidade de obter dados sobre as atividades de lobby ou mesmo de corrupção pura e simples, utilizei as doações oficiais de campanha para verificar se os deputados, no exercício de suas atribuições, são fiéis àqueles que financiaram seus gastos eleitorais. Para isso, realizei dois exercícios: um relacionado à relatoria das MPs e outro referente à propositura de emendas destinadas a alterar o texto das medidas.

No primeiro exercício, o objetivo foi verificar se os deputados escolhidos para serem relatores da MP receberam doações de empresas afetadas pela MP. Para isso, identifiquei no texto das MPs e nas suas justificativas (“Exposições de Motivos”) os setores econômicos que foram afetados por elas. Em seguida, pesquisei na base de dados do Tribunal Superior Eleitoral se o deputado relator havia recebido doações daquele setor na eleição anterior. O resultado está na tabela abaixo.

 

 

Os dados acima revelam que, na média, quase 54% de todas as 180 medidas provisórias editadas entre 2003 e 2014 que tinham o objetivo de beneficiar explicitamente determinado setor foram relatadas por deputados que receberam doações do mesmo setor nas eleições anteriores. Nota-se que esse comportamento atingiu seu ápice no segundo mandato do Presidente Lula, mas manteve-se em patamares bem altos (acima de 60%) nos primeiros quatro anos sob a presidência de Dilma Rousseff.

Esses números indicam que a relatoria de MPs pode ser uma maneira que alguns deputados utilizam para “retribuir” as doações recebidas em suas campanhas. Afinal, do ponto de vista das empresas doadoras, ter um deputado financiado por elas na relatoria de uma MP é um acesso privilegiadíssimo para fazer com que a MP seja aprovada nas condições desejadas pelo setor.

Esse indício de que os deputados trabalham em retribuição aos seus doadores de campanha também pode ser observado quando analisamos as emendas propostas pelos parlamentares nas MPs em tramitação. Neste segundo exercício, durante várias semanas eu analisei individualmente as 30.675 emendas propostas pelos deputados e senadores às 666 medidas provisórias editadas entre setembro de 2001 e dezembro de 2014. Neste trabalho insano, eu coletei muitas informações relevantes, entre elas a identificação dos setores explicitamente mencionados pelos autores das emendas no texto de suas justificativas.

Para o presente teste, eu selecionei somente as emendas propostas por deputados nas MPs analisadas entre 2003 e 2014 (as anteriores a 2003 foram descartadas porque o TSE não disponibiliza os dados de contribuições de campanha nas eleições anteriores a 2002). Daí o procedimento foi o mesmo: verificar se o deputado autor da emenda recebeu doações do setor beneficiado pela emenda na eleição anterior. Seguem os resultados:

Painstaking Emendas

A tabela acima conta a mesma história da anterior: em torno de 55% das emendas que explicitamente beneficiam algum setor foram propostas por deputados que receberam dinheiro de empresas desse setor nas eleições anteriores – com um pico de quase 61% no segundo mandato de Lula e a manutenção desse patamar elevado, embora com um ligeiro decréscimo, no primeiro governo de Dilma.

Uma nota adicional sobre a tabela acima: a quantidade de emendas setoriais propostas no primeiro mandato de Dilma é mais do que o dobro da observada nos dois mandatos anteriores. Esse número pode estar relacionado com a estratégia do ex-Ministro da Fazenda Guido Mantega de conceder inúmeros benefícios tributários a setores específicos da economia – um dos pilares da sua política chamada de “nova matriz econômica”. Como muitas dessas medidas foram concebidas via MP, o acréscimo no número de emendas propostas pode estar relacionado ao interesse das empresas em estender esses benefícios mediante emendas aprovadas durante a sua tramitação no Congresso.

Para terminar, uma ressalva importante: muito provavelmente os dados acima subestimam o comportamento dos deputados em beneficiar seus doadores de campanha. Um dos motivos para esse sentimento está no fato de que meus testes só captam as doações diretas feitas pelas empresas aos deputados. Como no Brasil são permitidas as chamadas “doações ocultas” – em que a empresa doa para o partido e esse repassa posteriormente esse dinheiro a determinado candidato – pode ser que deputados identificados como não tendo recebido recursos do setor beneficiado pela MP ou pelas emendas tenha efetivamente recebido via doações ocultas ao partido.

Outra hipótese para desconfiar que os resultados apresentados são inferiores à realidade está no fato de que os testes tenham considerados apenas os setores expressamente indicados no texto da MP ou das emendas, sem levar em conta os encadeamentos dos setores na economia. Para ficar mais claro, pegue por exemplo uma MP que beneficie o setor agropecuário. Pode ser que o seu relator não tenha recebido doações de empresas agrícolas, mas sim de empresas do setor de alimentos (que se beneficiarão de uma eventual redução da carga tributária sobre os produtos agrícolas, que são insumos importantes da indústria alimentícia). Nesse caso, no meu teste constou que o deputado não agiu em retribuição aos doadores do setor diretamente beneficiados pela MP (o setor agropecuário), quando na realidade ele trabalhou em favor de doadores indiretamente contemplados pela medida (o setor alimentício).

No entanto, embora os dados apresentados acima subestimem a realidade, os resultados reforçam o senso comum de que os políticos, ao exercerem seus mandatos, atuam em retribuição àqueles que financiaram suas campanhas. Trabalhar para reduzir os efeitos de um arcabouço institucional que facilita a influência desproporcional de alguns setores econômicos em detrimento de toda a coletividade deveria ser um objetivo de um amplo programa de reforma do Estado brasileiro.

Melhor esperar sentado.

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com ).

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