Boletim Leis & Números 21/06/2016: Notícias sobre Legislação, Projetos em Tramitação e Jurisprudência

Bruno Carazza dos Santos

Retomando um antigo projeto, passo a publicar notícias sobre leis, projetos de lei e decisões da jurisprudência divulgadas nas newsletters da Câmara, Senado, STF e outros órgãos que considero relevantes para as discussões sobre Direito e Economia.

Nova Lei:

Com a nova Lei nº 13.298/2016, a União reincorpora trechos de rodovias federais que haviam sido transferidos aos Estados em 2002: Íntegra.

Na Câmara:

A Comissão de Desenvolvimento Urbano aprovou proposta que obriga a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) a disponibilizar informações, aos usuários de serviços de transporte coletivo urbano de passageiros, sobre os itens que compõem o preço total da passagem: Veja

  • Espero que a Comissão de Direito do Consumidor restitua a seção de penalidades pelo descumprimento da norma e inclua dispositivo para que a divulgação se dê não apenas pela ANTT, mas pela própria concessionária, de forma visível em seus veículos.

A Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 2451/15, que obriga o juiz a ouvir o réu (rede pública ou planos de saúde) antes de deferir liminar que envolva o fornecimento de remédios ou de dispositivos médicos (órteses e próteses) pelo Sistema Único de Saúde (SUS): Clique aqui

  • Projeto interessante para trazer mais elementos para fundamentar a decisão do juiz a respeito da concessão liminar de medicamentos e próteses pelo SUS e planos de saúde, questão espinhosa para o financiamento do serviço no Brasil.

A Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia da Câmara dos Deputados realiza audiência pública, na próxima quarta-feira (22), para debater sobre as regras do licenciamento ambiental. Duas iniciativas tramitam no Congresso Nacional a respeito do assunto: a PEC 65/12, que pretende impedir a paralisação de obras que tenham estudo de impacto ambiental aprovado, e a MP 727/16, que visa flexibilizar a liberação dos empreendimentos do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI): Aqui

  • Importante discussão sobre a melhor forma de controle das externalidades negativas dos projetos de infraestrutura.

No Supremo Tribunal Federal:

Plenário do STF julgará a forma de remuneração de concessionárias de serviço de coleta de lixo – se por taxa ou por tarifa. O caso foi admitido como tendo caráter de repercussão geral – ou seja, a decisão do STF será estendida a todos os casos similares em análise nas instâncias inferiores da Justiça brasileira: Veja



 

 

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Tema do Dia: Desonerações Tributárias e Avaliação de Políticas Públicas

Em tempos de crise fiscal, é fundamental criar mecanismos para avaliar resultados das isenções fiscais e dos programas governamentais
Bruno Carazza dos Santos
A tabela abaixo, elaborada pela Secretaria da Receita Federal, estimativa e, R$ 271 bilhões as renúncias fiscais apenas no ano de 2016 – o que corresponde a mais de 20% do total da arrecadação de tributos e 4% do PÌB:
2016-06-20 - Desonerações
Pela quantidade de regimes especiais e impacto sobre a arrecadação total e no PIB, fica evidente a necessidade de institucionalização, no Brasil, de mecanismos de avaliação das desonerações tributárias e dos demais projetos e programas governamentais.
Nas últimas décadas, países desenvolvidos e em desenvolvimento vêm condicionando a concessão de isenções fiscais e a criação de programas governamentais ao estabelecimento de prazos de duração, metas de resultados e metodologias para avaliar e priorizar o uso dos recursos públicos.
No Brasil, ainda que timidamente, o Tribunal de Contas da União começa a sinalizar para uma mudança no seu foco de atuação – do controle da legalidade para a avaliação da eficiência do gasto público. O Projeto de Lei do Senado nº 229/2009 prevê diretrizes para a instituição dessa etapa de avaliação no ciclo orçamentário  – espero em breve fazer uma análise mais profunda desse projeto, que pretende substituir a Lei nº 4.320/1964.
Trata-se de uma agenda urgente para o país.
Para saber mais:
  • Decisões do TCU que apontam para a necessidade de melhor gestão e governança nas renúncias fiscais:



 

 

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O que o Al Capone e os Velhos Computadores MSX têm a ver com Financiamento Eleitoral? Oferta e Demanda Aplicada à Proibição de Doações Empresariais para Campanhas Eleitorais no Brasil

Bruno Carazza dos Santos

Com a proibição das doações de campanhas feitas por pessoas jurídicas, é provável que o caixa dois e a influência econômica vão aumentar nas eleições brasileiras

Em 1920, com o objetivo de diminuir a violência e a vadiagem, os Estados Unidos aprovaram a 18ª emenda à Constituição, proibindo a fabricação, o comércio e o transporte de bebidas alcóolicas. Após um curto período de apoio popular à medida, logo os americanos passaram a conviver com o crescimento da criminalidade e da corrupção das máfias que controlavam o fornecimento clandestino de bebidas para o consumo ilegal. A medida foi revogada por Roosevelt em 1933.

Em 1984, a Lei nº 7.232 instituiu a reserva de mercado de informática, limitando severamente a importação de equipamentos e programas desenvolvidos no exterior, com o fim de estimular a produção nacional. O tiro saiu pela culatra, e quem precisava de um computador naquela época tinha que pagar caro por um produto nacional defasado (alguém aí se lembra do MSX ou dos computadores Cobra?) ou recorrer ao contrabando ou à pirataria.

Toda vez que um ato do governo provoca uma restrição artificial na oferta de determinado produto (de bebidas alcóolicas a computadores), sem qualquer medida para reduzir a demanda, são três os resultados mais prováveis: i) o aumento do preço do produto; ii) o florescimento de um mercado paralelo para continuar ofertando o bem ilegalmente; iii) a busca do consumidor por produtos substitutos, muitas vezes inferiores.

Em novembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal decidiu proibir as doações de empresas para campanhas eleitorais e partidos políticos. Trata-se de uma decisão que seca a fonte de 75% do dinheiro movimentado nas últimas eleições. Uma severa restrição à oferta de financiamento eleitoral, portanto.

As eleições são um mercado em alta no Brasil. No gráfico abaixo é possível ver que as arrecadações de campanha praticamente triplicaram sua participação no PIB brasileiro desde 1994, considerando apenas as eleições gerais (para Presidente, Senadores, Deputados Federais, Governadores e Deputados Estaduais/Distritais).

Participação das doações eleitorais de pessoas físicas e jurídicas no PIB brasileiro nas eleições de 1994 a 2014

Sem título

Fonte: Elaboração própria a partir do banco de dados do pesquisador David Samuels (1994 e 1998) e de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE (2002 em diante).

Esse crescimento exponencial no dinheiro envolvido nas eleições deve-se a características estruturais que pressionam a demanda por financiamento. Pelas características do sistema eleitoral brasileiro, as disputas pelo voto são realizadas em distritos eleitorais muito vastos geograficamente ou muito populosos. Para os cargos majoritários (Presidente, Governador e Senador), isso tem exigido gastos crescentes com programas de TV e rádio, conteúdo para internet, telemarketing e pesquisas de opinião – que são serviços muito caros. Para os cargos proporcionais (Deputados Estaduais e Federais), a eleição é cara porque é personalista, pois nossos partidos têm pouca identificação ideológica e a disputa é feita com lista aberta, em que candidatos disputam com os rivais de outras legendas e do seu próprio partido. Logo, para ganhar votos é preciso fazer corpo a corpo para fixar seu nome junto ao eleitorado – e tome santinhos, cavaletes, comícios, carros de som e balançadores de bandeiras nos sinais. O resultado disso é que a demanda por financiamento de campanha é crescente, pois o “preço” do voto eleva-se a cada eleição:

Valores médios arrecadados por voto obtido pelos candidatos vencedores nas eleições de 2002 a 2014

crescimento

Nota: Valores deflacionados pelo IPCA até janeiro de 2016.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE.

Ora, se o STF proibiu as doações de empresas e não houve nenhuma mudança significativa para aplacar a demanda por dinheiro para cobrir os gastos de campanhas (a Lei nº 13.165/2015, destinada a esse fim, não faz nem cócegas nos problemas estruturais apontados acima), espera-se que ocorra um cenário bem parecido com o observado na Lei Seca americana ou na reserva de mercado de informática no Brasil dos anos 1980.

Quando se reduz a oferta, mas a demanda é mantida constante, o primeiro efeito é a elevação do preço do produto. No caso do financiamento eleitoral, partidos e candidatos vão aumentar a procura por recursos vindos das fontes legais: Fundo Partidário, doações de pessoas físicas e recursos dos próprios candidatos. No primeiro caso, a dotação orçamentária para distribuição aos partidos vem crescendo em ritmo forte a cada ano (foi de R$ 313,5 milhões em 2014 e estão previstos R$ 819 milhões na Lei Orçamentária deste ano), mas mesmo assim os candidatos terão que beijar a mão dos caciques partidários regionais para ter direito a uma parcela dessa bolada – agravando ainda mais a grande oligarquização que caracteriza os partidos brasileiros.

Quanto às doações de pessoas físicas e aos recursos próprios dos candidatos, já escrevi aqui que a tendência é de uma influência do dinheiro ainda maior nas próximas eleições – pois sendo ele escasso, mais “caro” os doadores e os candidatos milionários vão cobrar pelo seu “apoio”, e isso poderá se refletir em mais corrupção e tráfico de influências.

Além do aumento de preços, uma restrição brusca na oferta de financiamento eleitoral certamente fomentará o caixa dois nas campanhas eleitorais – o equivalente à máfia de Al Capone ou ao contrabando de computados nas décadas de 1980 e 1990. Se até a impoluta senadora Marina Silva está sendo acusada de negociar doações ilegais em sua campanha de 2010 por empreiteiros envolvidos na Lava Jato, o que esperar dos milhares de candidatos e dezenas de partidos que não poderão mais recorrer a doações oficiais de empresas?

É preciso destacar que a decisão do STF de proibir o financiamento empresarial de campanhas não veio acompanhada de qualquer reforço para a investigação e a condenação dos praticantes de caixa dois. No primeiro caso, o Ministério Público Eleitoral não dispõe sequer de estrutura própria – funciona com membros dos Ministérios Público Federal e Estadual designados provisoriamente para exercer a função de intervir no processo eleitoral. A Justiça Eleitoral, por sua vez, tem mais de 50% de sua mão-de-obra composta por servidores requisitados de outros órgãos ou Poderes, terceirizados e estagiários, segundo a última edição do anuário Justiça em Números do Conselho Nacional de Justiça. Diante desse cenário, não é de se admirar que apenas 3.004 ações que tramitaram em 2014 na Justiça Eleitoral tenham versado sobre crimes eleitorais, o que representa meros 0,64% do total desse ramo da Justiça.

Por fim, a restrição na oferta de financiamento eleitoral pode levar os partidos a procurarem substitutos mais baratos – no caso, candidatos que podem trazer grande volume de votos sem necessitar de grandes investimentos em campanha. Assim, outro efeito esperado da proibição de doações empresariais é um protagonismo ainda maior de candidatos com grande exposição midiática, como celebridades, radialistas, apresentadores de TV e líderes religiosos.

As eleições de 2016 serão um grande teste para verificar como o “mercado eleitoral” brasileiro se comportará diante da proibição das contribuições de campanhas feitas por pessoas jurídicas. Porém, sem reformas significativas no sistema eleitoral e no combate ao caixa dois, estou bastante pessimista com o resultado. Ao contrário do que previa o Deputado Federal Tiririca (ele mesmo um subproduto desse sistema), vai ficar pior do que já está.

 

Para saber mais:



 

Nota: Parte das ideias desta postagem estão expostas na minha tese de doutorado, que será defendida no dia 08/07/2016, às 9hs, na Sala da Congregação da Faculdade de Direito da UFMG (Av. João Pinheiro, 100, Centro, BH/MG).

Convido a todos os interessados a participarem, principalmente porque a Banca Examinadora é excepcional, combinando professores de relevo do Direito, da Economia e da Ciência Política:

Profa. Dra. Amanda Flávio de Oliveira (Faculdade de Direito da UFMG – Orientadora);
Prof. Dr. Onofre Alves Batista Júnior (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Leandro Novais e Silva (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Bruno Pinheiro Wanderley Reis (Departamento de Ciência Política / Fafich / UFMG);
Prof. Dr. Marcos de Barros Lisboa (Insper); e
Prof. Dr. César Costa Alves de Mattos (Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados).

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Dados sobre financiamento de campanhas eleitorais, produção legislativa e comportamento parlamentar

Bruno Carazza dos Santos

Como contribuição para as pesquisas futuras sobre a influência econômica na representação política e produção legislativa no Brasil, apresento os dados coletados e processados para minha tese de doutorado

Durante décadas, possuir um banco de dados significa poder no meio acadêmico e no setor público. O “dono” dos dados, mesmo que os tenha obtido no exercício de suas funções ou mediante financiamento público, torna-se um pequeno senhor feudal, que cobra taxas de acesso – diversos tipos de favores profissionais ou pessoais – ou impõe relações de suserania e vassalagem – na forma de co-autoria de trabalhos acadêmicos – para disponibilizar aquelas informações a terceiros.

Em tempos de internet, Lei de Acesso à Informação e dados abertos, essa postura, ainda arraigada no Brasil, certamente cairá em desuso. E por entender que mais importante que possuir os dados é saber o que fazer com eles, decidi publicar na internet o imenso conjunto de dados que coletei e organizei para elaborar a minha tese de doutorado. Entendo que essa atitude constitui uma daquelas “contribuições à Ciência” que os regulamentos de pós-graduação exigem dos doutorandos, servindo para que outros pesquisadores levem adiante a pesquisa sobre as relações entre dinheiro, eleições e produção legislativa.

Os dados apresentados nos arquivos abaixo foram coletados por mim em fontes dispersas e não consolidadas nos sítios eletrônicos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, da Presidência da República e da Receita Federal do Brasil, tendo sido necessário, em diversas ocasiões, utilizar a Lei de Acesso à Informação – Lei nº 12.527/2011 – para a obtenção de dados incompletos ou divulgados em formato não amigável.

Como regra geral, todos os dados trabalhados por mim encontram-se destacados em amarelo. Abaixo são indicadas as fontes originais dos dados e a forma de coleta.

Dados sobre doações eleitorais e candidaturas

A fonte original de dados é o Repositório de Dados Eleitorais do TSE (aqui), que apresenta informações sobre os candidatos a partir das eleições de 1945 e sobre as doações de campanhas a partir de 2002. Como o foco da tese eram as eleições gerais a partir de 1994, os dados anteriores foram descartados.

Os dados abaixo contêm as extrações mais recentes até a presente data, mas é importante notar que o TSE tem atualizado frequentemente essas informações. Por esse motivo, destaquei em todas as planilhas a data e a hora em que o dado foi gerado pelo TSE. Os dados estão dispostos em centenas de planilhas, que foram consolidadas por mim. Para torná-las compatíveis, criei uma coluna contendo um código (Ano-Cargo-UF-Nome do Candidato) que torna possível consolidar informações sobre os candidatos e seus doadores de campanha.

Sobre os dados de candidaturas, é preciso alertar que até o momento não estão disponíveis as informações para algumas Unidades da Federação nas eleições de 1994. Os dados das outras eleições encontram-se abaixo:

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 1998

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2002

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2006

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2010

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2014

Com relação às doações de campanha, o TSE disponibiliza em formato digital os dados a partir das eleições de 2002. Por meio do cruzamento de informações do CPF e do CNPJ dos doadores com as atividades econômicas presentes no cadastro da Receita Federal (que podem ser extraídos aqui), foi possível classificar os setores de atuação segundo a tabela CNAE do IBGE. As planilhas completas encontram-se aqui:

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2002

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (1a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (2a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (1ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (2ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (1a Parte – Comitês e Partidos)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (2a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (3a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – PA a RS)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (4a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – SC a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (5a Parte – Deputados Federais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (6a Parte – Deputados Federais – PA a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (7a Parte – Presidente, Governadores e Senadores)

Para os dados de contribuições de campanha das eleições de 1994 e 1998 – quando não havia o sistema eletrônico de prestação de contas do TSE – os dados foram gentilmente cedidos pelo pesquisador David Samuels (University of Minnesota), que durante a década de 1990 realizou pessoalmente o levantamento dos dados a partir dos registros existentes em papel arquivados no TSE.

Ao trabalhar os dados de Samuels na minha pesquisa de tese, identifiquei alguns problemas, para as quais oferecei as seguintes soluções:

1 – Existência de doações com valor zero (157 ocorrências): deletadas.

2 – Inconsistências nos cargos disputados, estados e números dos candidatos: correções feitas a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

3 – Nomes dos candidatos, nomes de urna, CPF (infelizmente, só disponíveis para 1998) e partido: dados ausentes foram incorporados a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

4 – Valores doados entre 01/01/1994 e 07/01/1994 estavam em cruzeiros reais: valores foram convertidos para R$ de 07/01/1994 (início de vigência do Plano Real).

5 – Classificação dos doadores: foram revistos todos os nomes dos doadores e classificados em cinco categorias – pessoa física, pessoa jurídica, recursos próprios, partido e não identificado.

6 – Classificação da atividade econômica do doador: como foram identificadas milhares de inconsistências na classificação original, foram revistas todas as classificações dos doadores que doaram mais de R$ 40 mil nas eleições. Na ausência de dados sobre a identidade fiscal dos doadores (CNPJ e CPF), a classificação seguiu a proposta original (pelo nome do doador), sendo acrescentada de pesquisa no Google quando havia dúvida.

Depois de dar ciência ao prof. David Samuels destes procedimentos, obtive dele o aval para publicar o arquivo abaixo, que contém os dados originais e, quando marcadas em amarelo, as alterações realizadas, acompanhadas das respectivas justificativas (na última coluna). Aproveito a oportunidade para declarar que a atitude do prof. Samuels de me disponibilizar os “seus” dados prontamente, sem quaisquer restrições, constituiu uma grande inspiração para que eu também fizesse o mesmo com os outros dados que coletei para a tese.

Bruno Carazza – Dados de Doações Eleitorais de 1994 e 1998 por David Samuels ajustados por Bruno Carazza

Dados sobre produção legislativa e comportamento parlamentar:

Os dados sobre as leis ordinárias brasileiras aprovadas entre 1995 e 2014 foram obtidos em consultas individualizadas feitas na página do Sistema de Informações do Congresso Nacional – Sicon e estão neste arquivo:

Bruno Carazza – Legislação Ordinária Aprovada 1995-2014

A partir da consulta individual nas páginas específicas da Câmara, do Senado e do Portal de Legislação da Presidência da República foi possível obter o seguinte arquivo com a tramitação das medidas provisórias editadas após a Emenda Constitucional nº 32/2001 e até o final de 2014:

Bruno Carazza – Tramitação de Medidas Provisórias após EC 32-2001

Da mesma forma foram coletados manualmente os resultados das votações nominais ocorridas durante a tramitação das referidas medidas provisórias, consolidados no seguinte arquivo:

Bruno Carazza – Votações Nominais de MPs após EC 32-2001

A análise da pertinência temática, dos setores beneficiados e do parecer do Relator das emendas parlamentares propostas às medidas provisórias editadas após a EC nº 32/2001 foram realizadas pessoalmente por mim, com base na leitura das justificativas e dos pareceres emitidos. O resultado desta extensa pesquisa encontra-se no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Emendas Propostas a MPs pós EC 32-2001

Os dados sobre os deputados federais que exerceram mandatos no período de análise da tese foram fornecidos após consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados e estão aqui:

Bruno Carazza – Deputados Federais – Dados Pessoais – 50a a 55a Legislaturas

As informações sobre a composição das Comissões Permanentes e Especiais da Câmara dos Deputados foram obtidas da mesma forma e estão no arquivo seguinte:

Bruno Carazza – Composição das Comissões da Câmara dos Deputados – 1995-2015

Também por meio de consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados foram obtidos os dados sobre os líderes partidários e a composição da Mesa Diretora no período de análise:

Bruno Carazza – Mesa Diretora e Líderes Partidários – 50a a 54a Legislaturas

Os dados sobre a composição de algumas Frentes Parlamentares analisadas na tese foram coletadas manualmente da página específica da Câmara dos Deputados e estão compilados no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Composição de Frentes Parlamentares Selecionadas – Só Deputados – 54a e 55a Legislaturas

Caso aqueles que se dispuserem a utilizar os dados apresentados aqui encontrem quaisquer falhas ou inconsistências, solicito que me informem (bruno.carazza@gmail). Também estou à disposição para prestar quaisquer esclarecimentos sobre a forma de coleta e processamento dos dados referidos acima.

Por fim, alerto que não assumirei o encargo de checar periodicamente se os dados apresentados aqui foram atualizados ou revistos pelos seus respectivos produtores. Sendo assim, recomendo aos pesquisadores que recorram às fontes originais de informações, indicadas acima.

Desejo boa sorte àqueles que se dispuserem a pesquisar sobre as relações entre financiamento eleitoral, resultado de eleições, comportamento parlamentar e produção legislativa no Brasil – as possibilidades de pesquisa neste tema são imensas, e têm um grande potencial para interpretar e propor mudanças para o aprimoramento de nossas instituições. Contem comigo para o que precisarem.

Envie um email para bruno.carazza@leisenumeros.com.br para se cadastrar e receber as atualizações do blog Leis e Números!

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“Farinha pouca, meu pirão primeiro”: Aumento do funcionalismo, rent seeking e presidencialismo de coalizão no Brasil

Aprovação do aumento para diversas carreiras do funcionalismo na Câmara dos Deputados revela como o presidencialismo de coalizão brasileiro torna-se refém dos grupos de interesses

“Esse aumento já está precificado no Orçamento, então, optamos por dar logo e tirar esse assunto da frente. Quanto mais demora, mais chance o governo estará dando para os servidores se mobilizarem por novo reajuste — disse um interlocutor palaciano”.

 

Na noite de quarta para quinta-feira a Câmara dos Deputados aprovou 14 (sim, você leu bem: QUATORZE) projetos de lei reajustando as remunerações de diversas carreiras do funcionalismo federal dos três Poderes e mais o Ministério Público (“o quarto poder”) – a íntegra deles pode ser consultada aqui. Além do impacto bilionário num contexto em que o país enfrenta grave crise fiscal – seriam R$ 64 bilhões até 2019 –, essa medida expõe a forma pela qual o sistema político brasileiro torna-se refém de grupos de interesses – como algumas carreiras de servidores públicos.

A literatura especializada sobre o presidencialismo de coalizão brasileiro considera que nosso país encontrou uma maneira razoavelmente estável de funcionar politicamente: atribuindo grandes poderes ao Poder Executivo (medidas provisórias, controle sobre o orçamento, milhares de cargos em comissão, centenas de estatais) e aos líderes partidários no Congresso, a maioria dos Presidentes conseguiu aprovar seus projetos de maneira previsível e com alta disciplina partidária (a referência básica de leitura aqui são os textos de Fernando Limongi e Argelina Cheibub). Quando esse sistema não funcionou, os Presidentes (Collor e Dilma) sucumbiram ao jogo político e caíram via impeachment. Embora esse modelo seja muito convincente para analisar a governabilidade no Brasil, meu argumento é que o presidencialismo de coalizão brasileiro facilita a ação dos grupos de interesses, e o futuro aumento dos rendimentos dessas carreiras ilustra bem como isso funciona.

Nos idos de 1965, o cientista político e economista Mancur Olson publicou um clássico que revolucionou a análise dos grupos sociais enquanto atores políticos. Simplificando radicalmente as várias conclusões d’A Lógica da Ação Coletiva, grupos com interesses econômicos bem definidos, com grande capacidade de organização e relativamente poucos membros têm mais chances de garantir vantagens do Estado à custa daqueles que não conseguem se organizar para evitá-las (e a razão para isso vem do famoso problema do carona: “se eu não vou ganhar quase nada diretamente com isso, vou me envolver pra quê?”).

No caso do reajuste do funcionalismo, temos claramente essa situação: sindicatos de algumas carreiras com maior poder de mobilização e membros de Poderes com grande poder de pressão (em tempos de Lava Jato, não é recomendável desagradar juízes e procuradores) estão em vias de conseguir reajustes que vão deteriorar ainda mais a situação fiscal do país. E essas benesses serão custeadas por toda a sociedade, por meio de cortes em outros programas governamentais, aumento de impostos, inflação, aumento de juros (quando o lado fiscal não ajuda, a dose do remédio monetário tem que ser mais forte e mais amarga) ou “tudo isto ao mesmo tempo agora”.

Olson não chegou a viver em tempos de popularização da internet e das redes sociais (ele faleceu em 1998), mas sua prescrição continua atual: o máximo de reação que essa injustiça terá da coletividade dos brasileiros será algumas reportagens na imprensa e alguns posts indignados no facebook e no twitter, e o reajuste será sacramentado pelo Senado nos próximos dias e sancionado pelo novo Presidente da República.

A ação de grupos de interesses no Brasil – de servidores públicos a grandes empresas, de ruralistas a igrejas evangélicas – é facilitada pela forma como nosso presidencialismo de coalizão funciona. Num sistema político em que o Presidente depende de uma base muito ampla e heterogênea de partidos com fraquíssima identidade ideológica e parlamentares escolhidos em eleições em que se depende sobremaneira de doações de campanha e/ou exposição na mídia ou a grupos específicos (sindicatos, igrejas, movimentos sociais, etc.), as medidas de interesse do governo são geralmente aprovadas, como preveem os modelos da Ciência Política brasileira, mas a um custo muito alto. E neste preço são incluídos os privilégios a quem consegue ter acesso aos canais certos – ao próprio Presidente da República ou a seus Ministros, aos líderes partidários, aos presidentes de comissões, aos relatores dos projetos, etc.

A frase que abre esta postagem ilustra bem como esses assuntos são tratados. O aumento dos servidores é visto pelas autoridades simplesmente como um empecilho a ser retirado da pauta para o Presidente da República aprovar as principais medidas de seu programa de governo: mesmo que esse reajuste custe bilhões aos contribuintes, mesmo que ele afete a vida de milhões que sofrerão com cortes em programas ou projetos sociais, mesmo que ele sinalize para o mercado que o governo não se preocupa com a sustentabilidade fiscal.

As carreiras a serem beneficiadas pelos aumentos valem-se de seu acesso privilegiado ao Poder para pressionar por benefícios mesmo sem, muitas vezes, fazer por merecê-los. [A partir desta parte eu estou correndo o sério risco de me indispor com vários amigos e a jogar contra o meu próprio interesse particular, uma vez que faço parte de uma das carreiras a serem beneficiadas pelo aumento].

Os Ministros do Supremo Tribunal Federal argumentam que o aumento de seus subsídios para R$ 39.293,32 a partir de 01/01/2017 não cobrem a inflação dos últimos anos. Eles têm razão: desde 01/01/2005 a inflação foi de 93%, enquanto seus rendimentos subirão “apenas” 82,75%. Mas é preciso tratar a questão com um pouco mais de cuidado.

É claro que os onze Ministros do STF, por serem a cúpula do sistema judiciário brasileiro, têm uma elevadíssima responsabilidade, e devem receber muito bem. Por isso, não questiono que recebam quase R$ 40 mil mensais. O problema é que o estabelecimento dessa remuneração como teto para o funcionalismo instigou diversas carreiras a pressionar para serem incluídas nesse sistema e, assim, conseguir reajustes automáticos a reboque.

Atualmente, o reajuste dos subsídios dos ministros do STF se espraia para todos os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública – além de outros agentes públicos eleitos. Mas todo sindicado de carreiras tem como uma de suas plataformas políticas principais incluir suas atividades no rol daquelas “funções essenciais” da Constituição e, assim, cristalizar seus ganhos como uma percentagem (90,25% é o número mágico!) dos pagamentos feitos aos Ministros do STF.

Nesse cenário, mesmo que essas carreiras do funcionalismo com maior poder de organização e pressão sobre os postos-chave de nosso presidencialismo de coalizão ainda não tenham alcançado sucesso nessa campanha, os ganhos da cúpula do Judiciário tornaram-se o parâmetro para as negociações salariais – e eles vêm obtendo reajustes significativos nas duas últimas décadas. Os gráficos abaixo apresentam dados extraídos do Boletim Estatístico de Pessoal do Ministério do Planejamento com os salários iniciais e máximos de algumas dessas carreiras “típicas de Estado” e sua evolução em relação à inflação.

início

topo

inflação

 

Como se vê pelos gráficos, a questão de fundo colocada pelo reajuste dos servidores não é de variação (ou seja, recomposição de inflação), mas sim de nível. Com o sistema posto no Brasil, os salários médios de uma parcela não desprezível dos funcionários públicos federais, com grande poder de organização e pressão, alcançaram patamares fora da realidade – ainda mais uma realidade marcada por grave crise fiscal, desemprego e recessão que assolam a população brasileira.

Esse quadro torna-se ainda mais grave quando se verifica que servidores com salários médios em torno de R$ 20 mil, ou juízes, procuradores e defensores públicos ganhando R$ 30 mil mensais (fora os 60 dias de férias anuais, auxílio moradia e outros privilégios) são amparados por estabilidade no emprego – não é formal, mas acaba sendo de fato – e não estão sujeitos a sistemas efetivos de avaliação de resultados.

Corrigir essa distorção é tarefa hercúlea: seriam necessários pelo menos rever o sistema de remuneração e avaliação de pessoal, criar instituições para avaliar os resultados do gasto público e reformar o sistema orçamentário (afinal, simplesmente aumentar a meta do déficit não deve ser a solução). O problema é que governos fracos são especialmente vulneráveis a comportamentos oportunistas de grupos de interesses bem organizados. Como a responsabilidade fiscal ainda não se tornou um valor inquestionável na sociedade brasileira, o mais provável que ela continue refém dos grupos de interesses – e os servidores públicos são apenas um deles.

 



 

 

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A nova casta ou passar uma borracha? Palpites sobre uma reforma contra Jucás, Renans, Sarneys e outros tipos de políticos

Recentes áudios vazados da cúpula do PMDB com Sérgio Machado revelam que é mais do que urgente reformar o sistema político brasileiro. Temos que discutir como.

As conversas de Romero Jucá (aqui), Renan Calheiros (aqui) e José Sarney (aqui) com Sérgio Machado, ex-presidente da Transpetro, revelam o que dilmistas, legalistas e os pró-impeachment-mas-com-um-mínimo-de-senso-crítico sempre souberam: o velho sistema político patrimonialista brasileiro se move para manter-se a salvo da Operação Lava Jato.

As conversas, acontecidas antes da votação para abertura do processo de impeachment na Câmara, demonstram como o poder estabelecido considerava todos os movimentos possíveis neste xadrez político: as possibilidades de impeachment, renúncia e licença da Presidente Dilma Rousseff; a adoção de um parlamentarismo branco com Lula na figura de primeiro ministro; a adoção de uma reforma política para implementar um semi-presidencialismo/parlamentarismo; mudanças legais para esvaziar o instituto da delação premiada, etc. Nas conversas, referências a negociações com todas as figuras-chave da República brasileira: Dilma, Lula, Temer, Aécio, ministros do STF, João Roberto Marinho (Rede Globo), Otávio Frias Filho (Folha de São Paulo)…

Muitas opções, muita incerteza, muitos personagens, mas apenas um objetivo: manter a elite política brasileira livre da cadeia, por meio de “um grande acordo nacional”, “com o Supremo, com tudo”, em que “protege o Lula, protege todo mundo”, “um acordo que a turma topa”, para “passar uma borracha no Brasil”, “como foi feito na Anistia, com os militares, um processo que diz assim: ‘Vamos passar o Brasil a limpo, daqui para frente é assim, pra trás…’ [bate palmas]”, “uma solução a la Brasil, como a gente sempre conseguiu”…

Todos esses fatos – dos quais todos desconfiavam, mas agora estão escancarados – tornam urgente discutir uma reforma política abrangente no Brasil. Não se trata de gritar contra o golpe, de pedir o impeachment de Temer ou a renúncia de Renan. Trata-se de pensar a sério em medidas que possam fazer emergir uma “nova casta política”, tão temida por Romero Jucá na sua fala grampeada.

Faz tempo que a confiança da população brasileira nas instituições políticas está em queda, antes mesmo das manifestações de Junho de 2013 e das passeatas pró-impeachment. O gráfico abaixo mostra como todos os Poderes da República, assim como os partidos políticos e até mesmo o Ministério Público, vêm caindo em descrédito da população, conforme pesquisa conduzida pela Direito GV de São Paulo:

Confiança

Para discutir aqui algumas medidas que possam melhorar a seleção de políticos brasileiros, tomo aqui emprestado a tipologia de políticos criada pelo cientista político Bruno Pinheiro Wanderley Reis (DCP/UFMG) – cuja presença na minha banca de defesa de doutorado já é motivo de grande honra. Num texto recente publicado no facebook, Bruno P. W. Reis divide os políticos brasileiros em 5 grupos:

1) os incorruptíveis, que desprezam clientelismos e fisiologismos;

2) os “atores politicamente engajados, partidários, estrategicamente atuantes em favor de seu partido ou sua causa”, que jogam o jogo fisiológico, mas nos limites estritos da lei;

3) o político médio, que lança mão do que for preciso para vencer a luta pelo poder, compactuando com atos ilícitos e eventualmente incorrendo neles para manter sua posição no sistema político, se possível por toda a vida;

4) o típico corrupto, que quer ficar rico e utiliza o poder para isso;

5) o testa de ferro do crime organizado, que candidatou-se exclusivamente para promover os interesses da atividade criminosa.

Na visão de Bruno P. W. Reis, a Operação Lava Jato estaria fazendo um ataque aos grupos 3 e 4, mas pode favorecer em breve o fortalecimento do grupo 5, e não do 2. Concordo com a sua opinião, ainda mais diante dos problemas trazidos pela proibição das doações empresariais para campanhas eleitorais que eu discuti na última postagem.

No entanto, essa classificação de políticos do Bruno Reis me inspirou a adaptar algumas das sugestões de medidas que constam no último capítulo da minha tese para pensar numa reforma política que vá além da Lava Jato (pegando aqui o mote da entrevista do cientista político Marcus Melo, da UFPE).

Por mais que a Operação Lava Jato coloque na cadeia os principais caciques da política brasileira, o combate aos tipos 3 e 4 não pode ficar à mercê apenas da ação conjunta de alguns membros da Polícia Federal, do Ministério Público e do Poder Judiciário. As gravações de Sérgio Machado – inclusive a mais recente delas, envolvendo o agora ex Ministro da Transparência, Fiscalização e Controle  – revelam que as instituições e mesmo as normas estão à mercê da influência dos grupos e econômicos. Fortalecer as instituições de investigação e aumentar os mecanismos legais para a efetiva punição da corrupção, do “caixa dois” e de outros crimes contra o patrimônio público são fundamentais. A esse respeito, a campanha “10 Medidas contra a Corrupção”, capitaneada pelo Ministério Público Federal com amplo apoio popular resultou no Projeto de Lei nº 4.850/2016, que “estabelece medidas contra a corrupção e demais crimes contra o patrimônio público e combate o enriquecimento ilícito de agentes públicos”. Pressionar pela sua aprovação é um primeiro passo para evitar que a Operação Lava Jato se torne um evento apenas esporádico na história política brasileira.

Para evitar que o grupo 5 (os testas de ferro de organizações criminosas) dominem a política brasileira nas próximas décadas, é fundamental diminuir a influência econômica nas eleições brasileiras – o tema central da minha tese. Diminuir o peso do dinheiro no resultado das eleições demanda limites – tanto de gastos nas campanhas, quanto de doações individuais. Podemos pensar também em propagandas eleitorais mais baratas (com menos poder aos marqueteiros), mas o fundamental é que cada doador só possa doar um valor X (tantos salários mínimos, por exemplo) total e por candidato. Nesse aspecto, o novo modelo brasileiro é muito ruim, pois estimula o uso de laranjas e o caixa dois. O ideal seria que o financiamento de campanhas envolvesse apenas pequenas doações de empresas, indivíduos e partidos, de forma a facilitar a fiscalização pelos órgãos de controle.

Mas para que proliferem os políticos do tipo 1 e 2 – aqueles mais comprometidos com seus eleitores e menos propensos à corrupção e ao crime – é fundamental reformar a forma de escolha dos membros do Poder Legislativo. E isso passa, necessariamente, pelo fortalecimento dos partidos políticos (para incentivar os políticos tipo 2) e da responsabilização dos candidatos eleitos a seus eleitores (a tal da accountability, que estimularia os políticos tipo 1).

Embora em descrédito junto à população, a democracia ainda não conseguiu prescindir dos partidos políticos. Eles são fundamentais para organizar as bases das disputas eleitorais, tornando a política mais compreensível para os cidadãos. Com 35 partidos políticos registrados no TSE e 25 com representação no Congresso Nacional, é inviável discernir o conteúdo ideológico nessa sopa de letrinhas. Para ter mais políticos tipo 2 (aqueles comprometidos com seus partidos e engajados politicamente, sem incorrer em ilegalidades) é preciso implementar cláusulas de barreiras ou de desempenho, assim como coibir as coligações oportunistas – que são o alimento das legendas de aluguel e, inclusive, de muitos políticos do tipo 5 descritos acima. Essas medidas forçariam uma reacomodação das forças políticas no Brasil, incentivando “fusões e aquisições” de partidos nanicos ou nem tão nanicos assim. Um número menor de partidos tornaria o sistema político mais claro para os eleitores, além de ter como bônus melhores condições de governabilidade para os próximos governos – que poderão negociar apoios no atacado, e não no varejo. Há quem advogue a adoção de um sistema proporcional de listas fechadas, mas eu temo que ele dará muito poder aos caciques dos partidos, que na prática definirão a ordem dos candidatos em cada legenda – e isso favorecerá os políticos do tipo 3 (aqueles que buscam o poder pelo poder). Aliás, faltou dizer que um limite de reeleições também para o Legislativo poderia aumentar a oxigenação no Parlamento e reduzir a influência desses políticos tipo 3.

Medidas voltadas para fortalecer os vínculos entre deputados e senadores com seus eleitores – incentivando o surgimento de (novos) políticos do tipo 1 (os incorruptíveis) – envolvem, por exemplo, o fim dos suplentes de senadores, um sistema de financiamento eleitoral que estimule as doações de indivíduos e não transferências do Fundo Partidário (candidatos e partidos devem buscar recursos junto às suas bases, e não no Orçamento federal), instrumentos mais claros de recall (e não esse arremedo que o impeachment assumiu), distritos eleitorais menores (fazer campanha em estados muito extensos ou populosos afasta os candidatos de seus eleitores e favorece celebridades ou líderes religiosos, por exemplo) e um inevitável afastamento do sistema proporcional de lista aberta em direção a escolhas majoritárias (será o caso do sistema distrital misto?).

Não tenho opinião formada sobre todas essas medidas, e tenho total consciência de qualquer reforma política traz consigo o risco de piorar o que já é ruim, porém acho que devemos começar a discutir mais seriamente essas questões – porque pedir a volta da Dilma, o impeachment do Temer ou novas eleições não resolve o nosso problema principal: um sistema político que não mais atende aos anseios da população.



 

Nota: Parte das ideias desta postagem estão expostas na minha tese de doutorado, que será defendida no dia 08/07/2016, às 9hs, no Auditório Francisco Luís, 16º Andar do Prédio da Pós-Graduação da Faculdade de Direito da UFMG (Av. João Pinheiro, 100, Centro, BH/MG).
Convido a todos os interessados a participarem, principalmente porque a Banca Examinadora é excepcional, combinando professores de relevo do Direito, da Economia e da Ciência Política:

Profa. Dra. Amanda Flávio de Oliveira (Faculdade de Direito da UFMG – Orientadora);
Prof. Dr. Onofre Alves Batista Júnior (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Leandro Novais e Silva (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Bruno Pinheiro Wanderley Reis (Departamento de Ciência Política / Fafich / UFMG);
Prof. Dr. Marcos de Barros Lisboa (Insper); e
Prof. Dr. César Costa Alves de Mattos (Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados).

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O STF decidiu mal ao proibir as doações de empresas (não, você não leu errado!)

Declaração de inconstitucionalidade de doações de empresas pode, na verdade, beneficiar os candidatos ricos e dar mais poder aos doadores mi(bi)lionários, além de incentivar o “caixa dois”.

O cidadão bem informado, que acompanha as emoções do noticiário brasileiro nos últimos meses, poderia mostrar-se esperançoso com o futuro político do Brasil se seguir o seguinte raciocínio:

Fato 1: A Operação Lava Jato deixou claro que o financiamento privado de campanhas alimentou um esquema de corrupção de grandes proporções, atingindo políticos dos princípios partidos brasileiros. Correto!

Fato 2: O Supremo Tribunal Federal – STF decidiu em setembro/2015 que as doações de empresas são inconstitucionais, e estão proibidas a partir das eleições municipais deste ano. Correto!

Conclusão: Com a vedação às doações de empresas, o STF fechou a principal torneira que irriga os esquemas de corrupção de políticos brasileiros. Errado!!!

A principal razão para que a lógica não impere na ligação dos fatos 1 e 2 à conclusão reside na timidez do STF em regular o financiamento de campanhas no Brasil. Ao contrário do que pediu o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.650 (veja), o STF limitou-se a declarar a inconstitucionalidade das contribuições eleitorais de empresas, não tratando das questões das doações de pessoas físicas e da utilização de recursos dos candidatos no financiamento das suas próprias campanhas.

De acordo com a decisão do STF, as eleições a partir de 2016 serão financiadas, de maneira simplificada, com recursos provenientes de três fontes legais:

1 – Fundo Partidário, alimentado com recursos orçamentários provenientes de tributos pagos por toda a população;

2 – Doações de pessoas físicas, limitadas a 10% de seus rendimentos no ano anterior;

3 – Recursos próprios dos candidatos, independentemente de seus rendimentos, desde que não ultrapassem os limites de gastos a serem estabelecidos pelo Tribunal Superior Eleitoral.

A presente análise concentra-se nos itens 2 e 3 acima, que tratam das doações feitas pelas pessoas físicas, sejam elas candidatas ou não. A discussão sobre o fundo partidário ficará para outra oportunidade.

Analisando os dados, a primeira constatação a que chegamos é que o envolvimento do brasileiro com as eleições, sob a ótica das doações de campanha, é extremamente limitado. Nas últimas eleições, apenas 152.800 pessoas destinaram recursos a campanhas eleitorais, o que representa uma média pouco superior a um doador por 1.000 eleitores – índice que se observa em geral desde 2002 (dado mais antigo disponível no site do TSE).

 

Percentual pf

Essas 152.800 pessoas destinaram quase R$ 1,2 bilhões de reais a partidos e candidatos nas eleições de 2014. Esse montante, porém, esconde uma realidade a meu ver chocante: cerca de 40% desse valor foi doado pelos próprios candidatos para suas campanhas!

Trocando em miúdos: enquanto 142.426 pessoas doaram praticamente R$ 700 milhões para candidatos em 2014 (média de R$ 4.913 por pessoa), 10.374 candidatos aplicaram R$ 462 milhões em suas próprias campanhas (numa média de R$ 44.557 por candidato-doador)!

Essa relevância do autofinanciamento dos candidatos nas eleições brasileiras demonstra como a desigualdade econômica pode se metamorfosear em desigualdade política. Como o gráfico abaixo demonstra, a cada eleição a distribuição do montante aplicado pelos próprios candidatos nas campanhas desloca-se para as faixas de “investimento” mais elevado. O crescimento das colunas à direita a cada ano demonstra que os candidatos estão colocando cada vez mais “bala na agulha” na disputa por um cargo eleitoral.

Autofinanciamento

Ao lado da aplicação de cada vez mais recursos pelos próprios candidatos nas eleições, o binômio desigualdade de renda – desigualdade política também se observa pelo aumento da participação de doadores que aplicam grandes somas de dinheiro nas eleições. Em 2014, além de 51 candidatos-doadores, outras 53 pessoas físicas doaram mais de R$ 1 milhão aos candidatos a presidente, governador, senador e deputado federal e estadual.

Observando-se a lista dessas pessoas físicas, e após uma rápida pesquisa no Google, constata-se que a maioria está ligada a grandes grupos econômicos, como agronegócio (a família Maggi domina a relação), logística, construção civil, calçados, vestuário, etc. O Google também informa que parte considerável dessas doações vem sendo investigada em inúmeras operações do Ministério Público e da Polícia Federal, o que nos faz desconfiar do conteúdo ideológico de tais contribuições.

Milionários

Os dados apresentados acima, portanto, indicam que nas últimas eleições se observam três tendências bem nítidas sobre o financiamento de campanhas por pessoas físicas no Brasil: (i) o baixo envolvimento da população em geral; (ii) o crescente envolvimento de candidatos que aplicam grandes volumes de recursos pessoais nas suas próprias campanhas; e (iii) o crescimento de doações milionárias feitas por pessoas físicas ligadas a grandes grupos empresariais ou envolvidos em suspeitas de esquemas de corrupção.

Esses três movimentos apontam para o centro da discussão sobre a constitucionalidade do financiamento privado no STF: o sistema eleitoral brasileiro é antidemocrático porque favorece a desigualdade política, alimentada pelas doações eleitorais feitas pelos setores mais abastados da população.

Com a decisão do STF de proibir as doações de empresas, porém, é de se esperar que grande parte das doações empresariais migre, nas próximas eleições, não apenas para o caixa 2, mas para doações feitas pelos sócios das empresas e até mesmo para candidaturas próprias.

Embora bem intencionada e aceita pela opinião pública, a decisão do STF teria sido muito mais efetiva se tivesse imposto limites para os gastos da campanha e também para as doações de pessoas físicas e dos próprios candidatos – em termos de valor, e não em percentuais da renda –, tal como pleiteou a OAB.

Ao proibir totalmente as doações empresariais, o STF jogou para a obscuridade o principal indicador sobre as relações entre os setores econômicos e os detentores de cargos públicos no Brasil. Imprensa, movimentos sociais, acadêmicos e cidadãos engajados perderam uma fonte de informações essencial para o exercício do controle social no país – ao passo que certamente os recursos continuarão a ser transferidos das empresas para os políticos, mas agora às escuras, na clandestinidade, via caixa dois.

Tal qual definido pelo STF, é de se esperar que candidatos com maior renda ou com melhores relações com a elite econômica continuem tendo mais chances de serem eleitos por meio de autofinanciamento, doações milionárias de pessoas físicas ou caixa dois.

O combate à corrupção e à desigualdade política passa necessariamente por medidas que barateiem as campanhas, limitem a influência do poder econômico, aumentem o poder dos órgãos de controle e estimulem a participação da população na vida político-partidária. Infelizmente, o STF não teve a coragem suficiente para avançar nesta agenda e preferiu jogar para a torcida.



 

Nota 1: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral.

Nota 2: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

 

 

 

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A Sorte está Lançada: Quem São, Como Votam e Quem Financiou os Membros da Comissão do Impeachment da Presidente Dilma Rousseff

Decisão sobre abertura do processo de impeachment depende de uma série de variáveis partidárias, econômicas, judiciais e até religiosas que decidirão o futuro da Presidente

A Câmara dos Deputados decidiu ontem, 17/03/2016, a composição da Comissão Especial que analisará a denúncia de prática de crime de responsabilidade pela Presidente Dilma Rousseff. Nas próximas semanas, as atenções do governo, da oposição e da população em geral estarão concentradas nesse grupo de 65 deputados, provenientes de 24 partidos (veja a relação nominal aqui).

De acordo com o cronograma inicial, ao final de 15 sessões a Comissão apresentará um relatório propondo ao Plenário da Câmara a instauração ou o arquivamento do processo de impeachment. Pelo seu papel estratégico no processo, a composição da Comissão foi motivo de grandes negociações entre os grupos pró e contra a Presidente da República – e pairam grandes dúvidas sobre quem leva a vantagem nesse primeiro movimento desse xadrez político.

Com o propósito de trazer um pouco mais de informações sobre esse assunto, coletei uma série de informações sobre quem são, como votam e quem financiou as campanhas desses 65 parlamentares. A ideia foi levantar dados sobre diversos aspectos que podem influenciar os votos dos parlamentares para que os interessados possam fazer suas estimativas sobre as chances de sobrevivência da Presidente nesse julgamento político.

Dada a importância desse processo, o primeiro fato que resolvi pesquisar foi o grau de experiência dos membros escolhidos pelos partidos para participar dessa Comissão. Para tanto, coletei dados sobre o tempo de mandato e o desempenho de cargo de líder ou vice-líder partidário na Câmara dos Deputados entre 1994 e 2016. Os dados encontram-se compilados nos gráficos abaixo:

Mandatos

Líderes

Minha primeira percepção sobre a Comissão do impeachment foi o número elevado de deputados novatos – quase um terço dos 65 membros exerce seu primeiro mandato como deputado – e com pouca experiência em liderança partidária – em torno de 45% nunca exerceu postos de comandos em seus partidos. Partindo do pressuposto de quanto mais sênior maior a independência do parlamentar (o ditado popular diz que “antiguidade é posto”), arrisco a dizer que essa combinação de pouca experiência parlamentar com baixa ascensão sobre os quadros do partido indica que os membros da Comissão terão pouca liberdade para conduzir os trabalhos e votar o relatório sem o consentimento dos comandantes de seu partido.

E daí surge a questão do papel dos líderes e da disciplina partidária no Congresso brasileiro. Como discuti aqui, há algum tempo os cientistas políticos têm chamado a atenção para a realidade de que, ao contrário do que a imprensa e o senso comum afirmam, o sistema político brasileiro é marcado pela fidelidade partidária e pela estabilidade das relações entre partidos e o Poder Executivo desde a Constituição de 1988. E para demonstrar como isso pode refletir no processo de impeachment, coletei os resultados de todas as votações nominais relativas a medidas provisórias realizadas na atual legislatura (2015/2018) para ver como partidos e parlamentares se comportam diante da diretriz imaginada pela Presidente Dilma.

Reconheço que meu universo é limitado – uma vez que normalmente são foram realizadas inúmeras outras votações, de diferentes naturezas, na Câmara –, porém acredito que essa amostra é representativa, pois as MPs são a escolha preferencial do Presidente da República para votar assuntos relevantes e, ainda, oferecem a oportunidade de os parlamentares incluírem assuntos que beneficiem grupos de interesse que os apoiem (como esse é o meu tema de pesquisa de tese, venho escrevendo bastante sobre isso nos últimos tempos: um, dois, três, quatro, cinco).

No gráfico abaixo mostrei o número de assentos de cada partido na Comissão do impeachment, seu posicionamento em relação às propostas do governo (há coincidência partido-governo?) e o índice de disciplina partidária obtida nas 81 votações analisadas.

Disciplina

A classificação de cores da tabela acima simula a perspectiva do governo Dilma a respeito do posicionamento esperado dos partidos. Em verde temos a situação mais favorável – partidos com alto grau de sintonia com o governo e nível elevado de fidelidade partidária, em que o risco de defecção é praticamente inexistente (PT, PC do B e PT do B). Em amarelo temos os partidos que tradicionalmente se posicionam de acordo com os interesses do governo, porém sua taxa de fidelidade partidária é mais moderada – nesse grupo encontram-se principalmente PMDB, PP, PSD e PTB e algumas siglas menores. Neste grupo podem surgir algumas baixas para o governo.

Destacados em vermelho estão os partidos que dificilmente oferecerão votos a favor de Dilma, uma vez que sua orientação tem sido contrária ao governo, e combinada com índices mais altos de fidelidade entre seus correligionários. Nesse grupo encontram-se tanto os partidos de oposição declarada ao PT (PSDB, DEM, PPS, PSB e SD), quanto também os partidos que antes se alinhavam ao PT, mas se desiludiram com sua prática política, ou que surgiram de suas dissidências (PSOL, PV e Rede). Os demais partidos (em branco) têm posição indefinida, e deles pode-se esperar qualquer coisa, a partir dos incentivos que lhes forem colocados.

Para tornar o quadro mais completo, computei na tabela abaixo a média de votos de cada parlamentar indicado para a Comissão do impeachment em relação à orientação do líder do governo nas 81 votações de MPs entre 2015 e hoje (18/03/2016).

Posicionamento membros

Como a tabela mostra, cerca de metade dos membros da Comissão apresentam um índice de votação consonante com o governo em mais de 80% dos casos. No extremo oposto, 23 parlamentares têm índices de sintonia inferiores a 50%. No bloco intermediário, 9 deputados votam com o governo entre 50% e 80% dos casos.

Embora o governo leve vantagem segundo esse critério, é preciso dizer que a votação de impeachment tem um peso diferente de votações de medidas provisórias. Pela sua repercussão sobre a situação política atual do país, e os seus reflexos nos planos econômico e social, é necessário analisar a questão sob outros prismas.

No campo econômico, a projeção das cores verde e amarelo com a palavra impeachment em letras garrafais na sede da Fiesp (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) em plena Avenida Paulista indica a importância que esse processo tem para diversos grupos econômicos. E para mostrar como isso pode se refletir sobre os trabalhos da Comissão, mostrei nos gráficos abaixo que (i) as campanhas eleitorais em 2014 foram bastante caras e (ii) os membros da Comissão dependeram fortemente de doações de empresas para financiá-las. Vê-se, portanto, que a influência econômica terá um peso grande nesse processo.

Total Arrecadado

PJ

Outra dimensão importante a ser analisada são os movimentos sociais, que inegavelmente têm o poder de pressionar os parlamentares. Essa influência chegou ao ponto de, nos últimos anos, serem formalizadas associações supra-partidárias de parlamentares para defender determinados interesses de grupos sociais (ou econômicos). São as chamadas frentes parlamentares – também conhecidas como “bancadas” (evangélica, ambientalista, ruralista, “da bala”, etc.). No gráfico abaixo, apresento a vinculação dos membros da Comissão a diversas frentes parlamentares que têm grande representatividade na Câmara e/ou tratam de temáticas relacionadas ao atual quadro político do país. Pelo resultado, vislumbra-se um processo de negociações que vá além dos partidos tradicionais para angariar apoios a favor ou contra o afastamento da Presidente da República.

Frentes Sociais

Por fim, não podemos perder de vista que a Operação Lava Jato paira sobre a cabeça da maior parte dos deputados, inclusive dos membros da Comissão do impeachment. Nos gráficos abaixo, computo a distribuição dos membros da Comissão em relação aos valores recebidos pelas empresas investigadas pela Polícia Federal e pelo Ministério Público (levei em conta as empresas que constam nos sites das companhias como pertencentes ao mesmo grupo econômico) e ao peso dessas doações no total arrecadado nas suas campanhas em 2014. Embora boa parte dessas doações seja legal, é inegável que há uma relação estreita entre as empresas que estão no olho do furacão do maior escândalo de corrupção no país e grande parte dos membros que apreciarão a denúncia de crime de responsabilidade da presidente Dilma.

Lava jato 1

Lava jato

Como se vê dos dados apresentados acima, é muito difícil fazer qualquer prognóstico sobre o desenrolar do processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff, em função da complexidade de interesses políticos, econômicos, sociais e até judiciais em jogo. Como diriam os romanos, alea jacta est. A sorte está lançada para o futuro do país.

E por falar nisso, no arquivo abaixo apresento todos os dados utilizados nesta postagem, dissecados por parlamentar. Se quiser fazer seus próprios prognósticos, fique à vontade para baixar.

Comissão Impeachment



 

Nota 1: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral e da Câmara dos Deputados.

Nota 2: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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Lava Jato, Zelotes e Trensalão: por trás de cada investigação e delação, uma relação simbiótica entre grandes empresas e políticos

Setores envolvidos nas principais investigações em curso no país realizaram doações de campanha em montante incompatível com sua participação no PIB.

Distribuição de doações milionárias entre PT e PSDB parece refletir as chances de vitória de cada um e o conjunto de benefícios que suas políticas podem oferecer.

As revelações das Operações Lava Jato e Zelotes e as investigações do cartel dos trens e do metrô nos governos estaduais do PSDB desnudam a relação nefasta entre as elites política e econômica no país. A cada delação premiada ou apreensão de computadores e agendas, fica mais nítido como contribuições de campanha, caixa 2 e propinas compram resultados de licitações, benefícios tributários e regulação favorável. Para permanecer no poder, partidos e suas lideranças oferecem vantagens para grandes grupos empresariais. Para obter ganhos extraordinários sem ter que enfrentar a concorrência interna e externa, grandes empresas patrocinam campanhas eleitorais e corrompem políticos e burocratas. No país do rent seeking (Lisboa & Latif), as elites econômica e política criaram uma simbiose extrativista (Acemoglu & Robinson) que impede o desenvolvimento econômico brasileiro.

Ao longo do último ano venho publicando uma série de textos com inúmeras evidências sobre como a representação política e a produção legislativa brasileira estão impregnados por essa lógica. Hoje apresento alguns dados sobre como alguns setores econômicos elegeram o mercado eleitoral como uma de suas estratégias empresariais. A ideia é bastante simples: comparar o percentual de cada setor no total de doações a partidos e candidatos com a sua participação no PIB brasileiro.

Para isto, computei quanto cada setor doou nas últimas eleições (a partir dos dados do TSE e da sua atividade econômica principal extraída do CNPJ dos doadores) com a participação setorial no PIB (segundo o valor adicionado) divulgado pelo IBGE. Ambas as classificações se referem às “seções” (são 20 no total) da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE 2.0. Ou seja, são perfeitamente compatíveis. No gráfico abaixo, comparei o conjunto das doações feitas por empresas na eleição de 2014 com a participação setorial no PIB de cada setor em 2013 (último dado disponível).

 

PIB

O gráfico revela que alguns setores doam proporcionalmente muito mais do que a sua participação no PIB justificaria. São eles: indústria de transformação, construção, setor financeiro (atividades financeiras, de seguros e serviços relacionados), setor de entretenimento (artes, cultura, esporte e recreação) e saneamento básico e tratamento de resíduos (água, esgoto, atividades de gestão de resíduos e descontaminação). Os dados acima não comprovam nada, mas indicam que alguns setores “investem” mais no mercado eleitoral do que outros, e isto pode ter a ver com a política pública produzida, seja por meio de execução orçamentária, regulação ou benefícios tributários. Se analisarmos as operações Lava Jato, Zelotes e do trensalão tucano (para ficar apenas nas mais ruidosas), vemos que representantes desses setores são protagonistas nas investigações por obterem ou tentarem obter de representantes do Estado vantagens relacionadas a alguma dessas dimensões da atuação governamental.

Infelizmente a compatibilidade entre a classificação do CNPJ e do PIB está disponível apenas a partir de 2010, o que impede que façamos uma análise ao longo do tempo para verificar como essa discrepância entre doações eleitorais e participação no PIB ocorreu nas eleições anteriores. Para suprir essa carência, realizei outro experimento.

Em uma postagem antiga (aqui) destaquei como empresas e pessoas físicas têm aportado cada vez mais dinheiro nas campanhas eleitorais, a ponto de as doações acima de R$ 1 milhão por indivíduo ou empresa representarem mais de 70% do total arrecadado nas eleições de 2014. Para demonstrar como essas doações são movidas por interesse, e não por ideologia, calculei o percentual que cada superdoador (empresa que doou mais de R$ 1 milhão em valores atuais) aplicou nas campanhas do PSDB e do PT desde 1994. A ideia foi confrontar a preferência dos grandes doadores em relação aos dois partidos protagonistas no plano federal nas duas últimas décadas. Os dados incluem as doações efetuadas pelas empresas e indivíduos aos candidatos a todos os cargos (deputados estaduais e federais, senadores, governadores e presidentes), assim como as doações feitas diretamente aos partidos e aos comitês eleitorais.

A série de gráficos apresenta em cada ponto o percentual aplicado por cada (cacofonia insuportável, mas necessária) superdoador nas campanhas do PT (eixo horizontal) e do PSDB (eixo vertical) em cada eleição.

1994

1998

20022006

2010

2014

A primeira constatação que salta aos olhos é o aumento do número de pontos ao longo dos gráficos. Isso significa que a quantidade de empresas e pessoas que doam mais de R$ 1 milhão nas eleições (os dados foram deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016) vem crescendo exponencialmente a cada eleição.

Mas o ponto que eu quero destacar, e que exige um pouco de atenção do leitor combinado com uma simples reflexão sobre as chances de cada partido nas eleições das últimas décadas, é como a distribuição dos pontos desloca-se de um gráfico para outro.

Nas eleições de 1994 e 1998, com o sucesso do Plano Real e a postura radical adotada até então pelo PT, as grandes doações concentram-se na proximidade do eixo vertical, indicando uma clara preferência pelo PSDB – o que é totalmente racional, levando em conta que nas duas eleições FHC venceu no primeiro turno e o seu partido dominou os principais Estados e construiu uma bancada respeitável na Câmara e no Senado. Além disso, os tucanos apresentavam um discurso e realmente efetivaram um conjunto de reformas liberalizantes, pró-mercado, na economia brasileira.

Com a saturação do ciclo de reformas de FHC e as inúmeras crises externas e internas enfrentadas, Lula renasceu das cinzas (após três derrotas consecutivas) e despontou repaginado em 2002, com uma versão “paz e amor” e um discurso – materializado na Carta aos Brasileiros – propondo a manutenção dos pilares da política econômica de FHC e um programa ambicioso de redução das desigualdades sociais. A estratégia deu certo não apenas em termos de garantir sua vitória, mas de atrair recursos dos superdoadores. A partir daí, o PT se tornou uma máquina eleitoral, dominando as quatro eleições presidenciais posteriores, governos estaduais em todas as regiões do país e tornando-se uma das maiores forças no Congresso Nacional. Como consequência, desde 2002 as doações das grandes empresas passam a contemplar o PT, que passa a ter um perfil muito parecido com os demais grandes partidos brasileiros, como procurei demonstrar aqui.

O resultado é que a distribuição dos pontos nos gráficos de 2002 a 2014 passa a ficar esparsa entre os eixos vertical (PSDB) e horizontal (PT), com uma clara tendência rumo ao eixo horizontal à medida em que o PT se consolidava numa grande força política de dimensão nacional, avançando sobre territórios e camadas sociais que não constituíam sua base original. A política econômica do ministro Mantega, principalmente após a crise financeira de 2008, embora não possa ser considerada liberalizante, mostrou-se pró-mercado por vias tortas, com concessões indiscriminadas de benefícios fiscais e um impressionante protagonismo do BNDES na concessão de empréstimos subsidiados.

Combinando os períodos FHC e Lula/Dilma, constatamos que a distribuição de recursos dos superdoadores entre os polos tucano e petista demonstra que não há uma preferência ideológica entre os doadores, mas sim a aplicação de recursos conforme as chances de vitória nos planos federal e estadual, e nos Poderes Executivo e Legislativo e o conjunto de medidas econômicas adotadas.

Uma observação importante para finalizar: comparando com atenção a distribuição dos pontos no gráfico de 2010 com o gráfico de 2014, é perceptível um deslocamento da nuvem de pontos em direção ao eixo do PSDB. A explicação é óbvia: depois de muitos anos, o PSDB teve reais chances de assumir o Palácio do Planalto. O dinheiro, obviamente, seguiu para a campanha de Aécio Neves, embora não tenha abandonado o barco de Dilma. O capital, nesse caso, é avesso ao risco, e por via das dúvidas, é melhor fazer um seguro e ficar bem na fita com os dois candidatos. Pra mim, esse movimento elucida bastante como os grandes doadores atuam – e é um grande indício de como nosso sistema político depende dessa relação umbilical com as grandes empresas. A atual crise política tem sua gênese nessa simbiose entre as elites política e econômica.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Devido ao caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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“Siga o líder”: interesses econômicos e liderança partidária na Câmara dos Deputados

Por seu papel estratégico na tramitação de projetos, líderes partidários atraem mais doações de empresas, e isso pode não ser nada bom

Na última postagem, discuti como os líderes partidários exercem um papel fundamental no presidencialismo de coalizão brasileiro, garantindo um índice de fidelidade partidária alto o suficiente para o governo sair vencedor na imensa maioria das votações. Em se tratando de medidas provisórias, os números indicam que o governo vence em 90% dos casos em que há votações nominais. E isto acontece desde 2001!

Os autores costumam analisar esse fato de duas formas diferentes. Uma corrente mais otimista (derivada dos trabalhos iniciais de Limongi & Figueiredo), acredita que, a despeito da ruidosa relação midiática entre Executivo e Legislativo no Brasil, o presidencialismo de coalizão brasileiro funciona de modo suficiente para implementar reformas econômicas e sociais, como aconteceu nos governos FHC e Lula.

Por outro lado, estudiosos como os brasilianistas Scott Mainwaring e Barry Ames acreditam que nosso sistema é bastante suscetível a crises e apresenta um alto custo em termos de concessões feitas pelo Executivo (cargos políticos, emendas parlamentares e até corrupção) para garantir essa governabilidade. As crises vividas por Dilma Rousseff – como também enfrentaram Collor e, em certa medida, também Sarney – seria um exemplo.

Não considero que essas duas visões sejam antagônicas, mas sim complementares para se analisar o sistema político brasileiro. Realmente há grande preponderância do Poder Executivo na definição da agenda legislativa, assim como há um custo social bastante elevado para o governo superar as crises e ameaças de crise em sua base parlamentar.

Considero, porém, que essas análises perdem de vista um elemento muito importante: na minha visão esse arranjo institucional de um Poder Executivo com superpoderes legislativos e líderes partidários com grande ascendência sobre seus correligionários é muito permeável à influência de grandes grupos de interesses, sobretudo econômicos.

Partindo do pressuposto de que o Presidente da República define a agenda e acerta com os líderes dos vários partidos que constituem a base governista o que e quando será levado a votação, é de se esperar que surja daí um problema de ação coletiva. De um lado, reformas que possam beneficiar a maioria silenciosa, mas que trazem prejuízos a grupos organizados (reformas tributária, previdenciária, política, trabalhista, administrativa, etc.), têm baixa probabilidade de serem aprovadas, uma vez que encontrarão resistência de algum dos caciques da coalizão (este ponto foi levantado ainda em 1988 por Sérgio Abranches). Barry Ames, inclusive, questiona a importância creditada à elevada taxa de aprovação dos projetos do Executivo argumentando que esses números não levam em conta os casos em que o governo sequer consegue propor ao Congresso reformas que considera importantes, diante da reação negativa dos líderes partidários.

Por outro lado, grupos de interesses bem organizados conseguem ser ouvidos por ministros, assessores graduados do Presidente da República e pelos líderes partidários, aumentando a chance de ter seus pleitos inseridos na agenda legislativa governista – via MP, de preferência, ou algum projeto de lei com requerimento de urgência.

Se este raciocínio estiver correto, tendem a prosperar no Congresso as propostas que trazem consigo benefícios concentrados e custos diluídos perante a sociedade. Reformas com ganhos difusos e prejuízos concentrados têm poucas chances de ser aprovadas.

Analisando as contribuições de campanha, conseguimos apresentar algumas evidências para esse raciocínio. Afinal, elas são um meio utilizado pelos grupos de interesse para obter acesso privilegiado perante os líderes partidários e representantes do Executivo e, assim, barrar propostas que os prejudiquem e aprovar projetos que melhorem seu status quo. Para testar essa hipótese, calculei o volume médio de doações recebidas pelos líderes partidários provenientes de empresas e o comparei com o dos demais deputados que exerceram mandatos nas últimas legislaturas. O resultado consta no gráfico abaixo:

Líderes e Doações Anteriores

Como visto, com exceção da 52ª Legislatura (2003 a 2006), as doações recebidas pelos líderes são superiores às dos demais deputados. A diferença entre os dois grupos é estatisticamente relevante para a 53ª Legislatura (2007/2010, num nível de significância inferior a 5%) e para a 54ª Legislatura (2010/2014, com nível de significância inferior a 1%). Embora os líderes tenham recebido a mais que os demais deputados na eleição de 2014, a diferença entre os dois grupos não se mostrou estatisticamente relevante.

Alguém poderia argumentar, no entanto, que os doadores de campanha, no momento de decidir o quanto destinar a cada candidato, não têm como prever se aquele candidato vencerá as eleições ou, muito menos, tornar-se um líder partidário. Acontece que os líderes partidários geralmente são políticos mais experientes e “profissionais” do que os demais – a diferenciação entre alto e baixo clero, comum no ambiente parlamentar, não é apenas figura de retórica. Os dados demonstram que líderes partidários tendem a desenvolver carreiras mais longas no Legislativo, como atestam as taxas de reeleição observadas nos últimos anos:

 

Taxa de reeleição

Diante de um cenário em que líderes partidários têm grande ascendência sobre seus correligionários e alcançam visibilidade midiática suficiente para desfrutar de maiores chances de reeleição, é de se esperar, então, que eles atraiam mais doações privadas nas eleições seguintes. E é isso que o gráfico abaixo demonstra: líderes partidários que decidem buscar a reeleição na Câmara dos Deputados recebem mais contribuições de empresas do que seus pares. Nas três últimas eleições, a diferença entre as doações médias dos líderes e dos demais deputados mostrou-se estatisticamente relevante com níveis de significância de 10% (2006), 5% (2010) e 1% (2014).

Líderes e Doações Seguintes

Embora ainda sejam necessários outros dados para comprovar a tese de que o presidencialismo de coalizão brasileiro favorece grupos de interesse e, em última instância, a concentração de renda, os dados acima parecem indicar que a posição chave desempenhada pelos líderes partidários nesse arranjo institucional é explorada pelo setor privado via doações eleitorais. O dinheiro empresarial, nesse caso, “segue o líder” – e é bastante problemático se o comportamento desses líderes, no exercício de suas atribuições, seguir o dinheiro.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados e do Tribunal Superior Eleitoral. Devido ao caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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