Em carreira solo: quem ganha e quem perde com a vedação das coligações nas eleições para a Câmara dos Deputados

Texto de Bruno Carazza dos Santos

Substitutivo à PEC nº 36/2016 prevê o fim das coligações de partidos a partir das eleições de 2022

Enquanto uma boa parte da população debate se houve golpe ou não, se a Lava Jato persegue ou não o PT, o Senado Federal analisa em ritmo acelerado uma proposta de reforma política que merece ser analisada com mais atenção, pelos impactos que ela traz para as eleições nos próximos anos. Refiro-me às Propostas de Emenda à Constituição nº 36/2016 e 113A/2015. Se aprovadas, elas trarão alterações radicais sobre a forma como o jogo político é jogado no Brasil, como a imposição de cláusula de barreira, o fim das coligações em eleições proporcionais (deputados federais e estaduais e vereadores), fidelidade partidária, fim da reeleição para cargos majoritários (presidente, governador e prefeito) e o retorno das doações de campanhas por pessoas jurídicas, entre outras medidas.

Com o intuito de contribuir para o debate em bases mais sólidas, já escrevi sobre a proposta de cláusula de barreira, que impedirá a atuação parlamentar e o acesso ao Fundo Partidário e ao horário eleitoral gratuito no rádio e TV para partidos que não atinjam um limite de votos em âmbito nacional e regional (veja a análise aqui). Agora analiso as consequências da decretação do fim das coligações para eleições proporcionais.

A possibilidade de que dois ou mais partidos possam se unir numa coligação para disputar as eleições para deputado federal, deputado estadual e vereador foi criada pela Lei nº 7.454/1985, que alterou os artigos 105 e seguintes do Código Eleitoral. Com isso, os votos recebidos pelos candidatos e partidos coligados são somados para fins do cálculo do quociente partidário, definindo quantas cadeiras os “sócios” terão na legislatura seguinte. Como praticamente 10 em cada 10 cientistas políticos afirmam, essa regra torna pouco transparente a disputa eleitoral no Brasil, uma vez que essas coligações geralmente não têm conteúdo ideológico, não têm lógica nacional (são frequentes as associações em âmbito local ou regional de partidos rivais em nível federal) e ainda fomentam as chamadas “legendas de aluguel” – partidos que se mantêm apenas pelo comércio de tempo no horário eleitoral gratuito. Além disso, estimulam o descrédito nas eleições ao confundir o eleitor, que vota num candidato de um partido e acaba contribuindo para eleger o representante de outro.

De acordo com o substitutivo do Sen. Aloysio Nunes Ferreira (PSDB/SP) à PEC nº 36/2016, a partir das eleições de 2022 as coligações para eleições proporcionais estariam vedadas no Brasil. A imposição desse marco é interessante, pois dá um prazo para os partidos se prepararem para a mudança e afasta dúvidas sobre o oportunismo da alteração.

Com o objetivo de saber quem, a princípio, ganha com o fim das coligações nas eleições para a Câmara Federal, coletei os dados das votações em candidatos e na legenda na disputa de 2014 (os dados estão disponíveis no Repositório de Estatísticas Eleitorais do TSE) e comparei com o que teria ocorrido caso estivessem valendo (i) o limite mínimo de 10% do quociente eleitoral para um candidato ser eleito, instituído pela Lei nº 13.165/2015 e (ii) o fim das coligações.

No gráfico abaixo encontra-se a variação entre os candidatos eleitos por cada partido em 2014 e qual seria a sua bancada caso cada legenda tivesse disputado as eleições em carreira solo:

 


Como pode ser visto no gráfico acima, quem mais teria a ganhar seriam os três maiores partidos naquelas eleições: PT, PMDB e PSDB. Também teriam saldo positivo o PSB e, em menor medida, PSOL, PT do B, PRTB e PSL. Os demais partidos, em geral, teriam sua representação diminuída com o fim das coligações, em especial PR, PTB, PRB e Solidariedade (SD). E três partidos não teriam qualquer representação na Câmara: PMN, PRTB e PTC.

O que podemos concluir dos resultados acima é que o fim das coligações, para além dos seus efeitos positivos sobre a transparência e a coerência das disputas eleitorais, teria também significativo efeito sobre a governabilidade. Ao fortalecer os partidos grandes, reforçando sua bancada na Câmara dos Deputados, a proibição das associações de partidos nas eleições proporcionais ofereceria melhores condições de operação para o nosso presidencialismo de coalizão, diminuindo o custo de negociações políticas para a aprovação de projetos no Congresso.

A reforma proposta pela PEC 36/2016, na forma de seu substitutivo, teria o mérito de diminuir significativamente o número de partidos com representação no Congresso – via cláusula de desempenho – e de aumentar o peso dos grandes partidos (PT, PMDB, PSDB e PSB) ou de partidos com forte posição ideológica (PSOL) na Câmara dos Deputados, mediante o fim das coligações. Como resultado, espera-se que os próximos Presidentes da República passem a negociar com os partidos da sua base no atacado, e não no varejo. Com isso, teríamos um ambiente institucional muito mais estável e propício para as reformas.

 

Observação: Caso você se interesse em saber qual seriam as consequências do fim das coligações nas bancadas estaduais de cada partido, utilize os filtros no mapa abaixo:

Nota: Os gráficos acima são de elaboração própria, a partir de dados do TSE.

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Cresça e Apareça: quem sobreviveria à cláusula de desempenho nas eleições de 2014?

Texto de Bruno Carazza dos Santos

A PEC nº 36/2016 prevê a imposição de cláusula de desempenho para que partidos tenham representação na Câmara, acesso aos recursos do Fundo Partidário e direito a propaganda gratuita no rádio e TV

 

Dizem que Collor e Dilma caíram por causa dela. Segundo o MPF, Lula inventou o Mensalão e o Petrolão para lidar com ela. E FHC, em seus diários, não se cansa de dizer que tinha que contar “com a podridão, com a velharia, com o tradicionalismo” (leia-se PMDB, PFL/DEM e PTB, não necessariamente nessa ordem) para aprovar seus projetos no Congresso. Em nome dela se negocia, lícita ou ilicitamente. Para governar e para permanecer no poder. Alguns a chamam de governabilidade; na TV e nos jornais mencionam sempre a “base de sustentação” do governo – e os cientistas políticos preferem coalizão.

Em meio à nossa plantação de jabuticabas, o Brasil tem um sistema político também único: elegemos nossa Câmara dos Deputados em distritos eleitorais muito grandes e/ou populosos (os Estados), de maneira proporcional (ou seja, cada partido leva o número de cadeiras de acordo com sua votação total no Estado), em lista aberta (ocupam as cadeiras aqueles que foram mais votados no partido – e não necessariamente no Estado) e com a possibilidade de fazer coligações sem qualquer coerência ideológica. Além disso, temos regras frouxas para a criação de partidos, dinheiro público farto sendo distribuído pelo Fundo Partidário e ainda programas no rádio e TV de graça (para os partidos, mas não para os contribuintes) para fazer propaganda.

Esse conjunto de regras cria um sistema eleitoral caro – em que todos disputam contra todos em grandes áreas ou regiões muito populosas – e permeável à corrupção, ao mau uso do dinheiro público do Fundo Partidário e à criação de “partidos de aluguel” (que vivem de vender seu tempo de rádio e TV para as coligações). Além disso, o sistema incentiva a eleição de candidatos com pouca ligação com o eleitorado (“como assim, o mais votado não se elege?”) e, assim, nossos representantes não se sentem pressionados para prestar contas para a população.

Outra disfuncionalidade do sistema eleitoral brasileiro é que ele resulta numa Câmara composta por dezenas de partidos. Atualmente são 27. E obter maioria simples ou qualificada para aprovar projetos com deputados de dezenas de partidos é extremamente difícil. E dificuldade tem preço: muita promessa, muito “toma lá, dá cá”, muito cargo, muita emenda orçamentária, muito “jabuti” em medida provisória, muita corrupção. Nosso presidencialismo de coalizão funciona bem (as pesquisas de Fernando Limongi e Argelina Cheibub mostram isso há mais de 20 anos), mas a um custo orçamentário e político exorbitante ­– como disse antes, Dilma e Collor pagaram esse preço.

Para lidar com esse problema de governabilidade, os Senadores Ricardo Ferraço e Aécio Neves (PSDB do ES e de MG, respectivamente) apresentaram uma Proposta de Emenda à Constituição para diminuir o custo da governabilidade no Congresso brasileiro. De acordo com o texto da PEC nº 36/2016, a partir das eleições de 2019 só terão representação parlamentar, acesso ao Fundo Partidário e direito a propaganda gratuita no rádio e na TV os partidos que obtiverem um desempenho mínimo nas eleições anteriores. De acordo com a proposta em discussão, esse patamar mínimo seria o seguinte:

  • Para as eleições de 2018: o partido teria que obter pelo menos 2% dos votos válidos no Brasil todo, mais um percentual de 2% dos votos em pelo menos 14 Estados; e
  • Para as eleições de 2022: o partido teria que obter pelo menos 3% dos votos válidos no Brasil todo, mais um percentual de 2% dos votos em pelo menos 14 Estados.

Ao longo da tramitação, a proposta recebeu aprimoramentos do Sen. Aloysio Nunes Ferreira (PSDB/SP), relator da matéria na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. O substitutivo aprovado esclarece que o cálculo da cláusula de desempenho é sobre a votação para Deputado Federal, veda as coligações nas eleições proporcionais a partir de 2022 e exige fidelidade partidária a partir da promulgação da Emenda Constitucional.

Considerando que a matéria já está no Plenário do Senado para ser votada em primeiro turno, e eu não vi nenhuma simulação séria para verificar o seu impacto na composição da Câmara, resolvi coletar os dados da última eleição disponibilizados no site do TSE e aplicar as regras propostas na PEC nº 36/2016.

Embora não tenha a mesma habilidade para fazer powerpoints do MPF (#sqn! rsrsrs), fiz dois gráficos que expõem o desempenho de todos os partidos segundo as duas condições propostas na PEC.

No gráfico abaixo vê-se a performance de cada partido no total dos votos válidos para Deputado Federal nas eleições de 2014. Em verde estão os partidos que alcançaram o patamar mínimo de 2% na votação nacional (ao clicar em cada círculo, você vê o percentual individualizado).

No segundo gráfico você pode escolher o partido e verificar se ele alcançou a exigência de 2% dos votos válidos em cada Estado. Lembre-se que a PEC requer que esse patamar seja atingido em pelo menos 14 Estados.

Combinando as duas condições, podemos verificar que, se a cláusula de desempenho proposta na PEC nº 36/2016 estivesse em vigor nas últimas eleições, atualmente teríamos 13 partidos (ou seja, menos da metade!) com atuação no Congresso: DEM, PDT, PMDB, PP, PR, PRB, PSB, PSC, PSD, PSDB, PT, PTB e SD. Se o patamar for elevado para 3% da votação nacional, como se propõe para 2022, mais dois partidos dançariam: PSC e SD.

A meu ver, a proposta em debate tem algumas virtudes, como i) realizar a mudança gradualmente, dando tempo para os partidos e candidatos se ajustarem, ii) combinar a exigência de um desempenho nacional mínimo, assim como representatividade significativa em pelo menos metade dos Estados brasileiros; iii) manter a liberdade de criação de partidos, mas dificultar bastante o acesso ao Fundo Partidário e à propaganda eleitoral gratuita; e iv) incentivar a fusão de partidos, ou pelo menos a migração dos parlamentares eleitos por partidos que não cumpriram a meta para os partidos maiores.

Como revés, partidos com forte apelo ideológico, mas resultado ruim nas urnas, terão dificuldades para sobreviver. Isso vale não apenas para partidos de esquerda (PCO, PSTU, PSOL), mas também para de direita, como o Novo. Esses partidos terão que definir uma estratégia de sobrevivência – seja crescendo organicamente sem o adubo público do Fundo Partidário e do horário eleitoral gratuito, seja fundindo-se com outros partidos e defendendo suas bandeiras como facções do partido maior. Essa, aliás, é uma preocupação da literatura de ciência política e de organismos internacionais: como criar regras que ao mesmo tempo garantam racionalidade e não sufoquem a diversidade de ideias no sistema partidário? Tentarei escrever sobre isso no futuro.

De todo modo, entendo que a PEC nº 36/2016 representa um avanço para a reforma do sistema político brasileiro. Tomara que ela supere a resistência que certamente advirá dos Centrões da vida. E oxalá continuemos pressionando pela reforma política, até que ela comece a debater temas muito mais espinhosos, como listas fechadas, distritos eleitorais menores, eleições proporcionais ou majoritárias e financiamento partidário.

Para finalizar, um momento “Você Decide”: O Senado está fazendo uma enquete para saber se você é a favor ou contra a PEC 36/2016. Participe!

 

Nota: Os gráficos acima são de elaboração própria, a partir de dados do TSE.

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A Agenda Inicial de Temer – Boletim Leis & Números 02/09/2016

Boletim Leis & Números 02/09/2016: Notícias sobre Legislação, Projetos em Tramitação e Jurisprudência

Texto de Bruno Carazza dos Santos

No Senado:

Reajustes do funcionalismo: A Comissão de Assuntos Econômicos analisa o Projeto de Lei da Câmara nº 27/2016, que reajusta a remuneração dos ministros do Supremo Tribunal Federal. A proposta tem um efeito cascata sobre todos os juízes e repercussões em carreiras “equiparadas” de fato ou de direito, como membros do Ministério Público, ministros do TCU e conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais. Estimativas de seu efeito nas contas públicas chegam a mais de R$ 1,2 bilhão por ano. Clamando por responsabilidade fiscal, o relator, Ricardo Ferraço, apresentou parecer contrário. Um grande aliado de Temer, Valdir Raupp, ofereceu voto em separado defendendo o reajuste. A matéria vai a votação na Comissão, e é importante ficar de olho porque representa um importante teste a respeito do comprometimento de Temer com o ajuste fiscal versus a pressão do corporativismo das carreiras públicas.

MP das Parcerias de Investimentos:  O novo governo pretende conduzir um amplo programa de concessões e privatizações na área de infraestrutura, destinados a estimular o investimento privado e, assim, reanimar a economia. O marco legal para isso está na Medida Provisória nº 727/2016, que foi aprovada nesta semana na Câmara e agora tramita no Senado.

  • A íntegra do texto aprovado na Câmara encontra-se aqui.
  • Para acompanhar a tramitação da MP no Senado, clique aqui.

PL da Renegociação das Dívidas dos Estados: Assim como o Governo Federal, a maioria dos Estados abusou do descontrole fiscal e, para salvá-los, o Congresso debate o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 257/2016. O projeto inicial previa uma série de salvaguardas e contrapartidas dos Estados para compensar a ajuda da União, mas muitas delas foram aliviadas durante a tramitação na Câmara – o que sinaliza mais uma vez que o governo cede a pressões contra o ajuste fiscal.

  • Clique aqui para acompanhar a tramitação no Senado, onde o projeto tramita como PLC nº 54/2016.

Na Câmara:

10 Medidas de Combate à Corrupção: O Projeto de Lei nº 4.850/2016, capitaneado pelo Ministério Público Federal e que contou com a assinatura de milhões de pessoas em todo o Brasil, está sendo objeto de intenso debate entre políticos e advogados. A Comissão Especial encarregada de analisá-lo está convocando diversos especialistas que estão apresentando críticas e sugestões ao processo, e é muito importante acompanhar as discussões para que ele não seja esvaziado.

  • Veja Nota Técnica elaborada pela Consultoria Legislativa da Câmara sobre o assunto.
  • Uma síntese da discussão pode ser encontrada nas notícias publicadas pela Câmara até o momento: Confira!
  • Embora não faça parte do projeto, existe na Câmara uma série de projetos que tratam do foro privilegiado, e houve inclusive um debate sobre o assunto recentemente na CCJ.

PEC do Teto dos Gastos: A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 241/2016 foi uma das primeiras propostas do governo Temer e propõe o estabelecimento de um novo Regime Fiscal, de longo prazo, para conter a deterioração das contas públicas. A despeito de seus méritos em tornar realista o processo de elaboração orçamentária, explicitando um necessário debate que sempre foi jogado para debaixo do tapete de previsões superestimadas da receita e subestimada das despesas, a proposta tem repercussões importantes sobre o gasto público e pode afetar áreas vitais como educação e saúde.

  • Leia a Nota Técnica da Consultoria Legislativa da Câmara sobre a matéria.
  • A Comissão Especial encarregada de emitir parecer sobre a PEC tem feito uma série de debates com especialistas no assunto, como pode ser visto nas seguintes notícias publicadas no site da Câmara.

Marco Regulatório dos Jogos de Azar: Enquanto o Brasil discutia o impeachment, a Comissão Especial da Câmara aprovou substitutivo ao PL nº 442/1991, que regula o funcionamento dos jogos de azar (bingos e apostas on line) no Brasil. O PL será apreciado no Plenário, e pela polêmica que gera e pelas potenciais repercussões em termos de corrupção, crime organizado e lavagem de dinheiro, também deve ser acompanhado de perto.

  • A íntegra do PL que será submetido ao Plenário encontra-se aqui, bem como o parecer do Relator.

PL da Exclusividade do Pré-Sal: Um dos temas mais polêmicos durante a interinidade de Michel Temer, frequentemente lembrado pelos petistas, o PL nº 4567/2016 revê as regras que conferiam à Petrobrás a exclusividade na operação da exploração do Pré-Sal. A matéria está sendo debatida no Plenário da Câmara (veja) e você pode entender melhor se ela é uma medida necessária para retomar os investimentos ou é uma abdicação da soberania nacional sobre o setor acompanhando sua tramitação aqui.

No Supremo Tribunal Federal:

Condenação da Deputada Professora Dorinha (DEM-TO): Fato raro de se observar, o STF condenou a deputada pelos crimes de inexigibilidade indevida de licitação enquanto era Secretária de Educação de Tocantins. A parlamentar também foi condenada pelo crime de peculato, mas devido à demora no julgamento ocorreu a prescrição. Agora cabe à Câmara dos Deputados decidir se a deputada perderá ou não o seu mandato. Veja.

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Pastores, Bispos, Padres, Presbíteros e Irmãos: A Religião na Política Brasileira Recente – Rezar ou Reformar?

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

O crescente envolvimento de religiosos nas eleições brasileiras

Relegere, religare, religere. A Wikipedia apresenta diversas origens etimológicas para a palavra “religião”. Reler, religar ou reeleger. Se esses três verbos serviram para definir as relações entre os crentes e seu Deus, eles também me inspiraram para realizar um estudo exploratório sobre uma questão mais mundana, embora revestida de religiosidade.

Muito tem sido dito sobre o crescimento da importância de religiosos na política brasileira. A questão esteve presente na última eleição presidencial, em que não apenas tivemos uma candidata assumidamente ligada a uma religião (Marina Silva e a Assembleia de Deus), quanto os outros dois (Dilma Rousseff e Aécio Neves) cortejaram e foram cortejados por líderes de outras representações religiosas. Também temos uma atuante “Bancada da Bíblia” no Congresso Nacional, unindo parlamentares ligados a diferentes profissões de fé. E nas próximas eleições municipais é provável que cresça o número de candidatos religiosos – não apenas pelo envolvimento crescente de líderes religiosos na política, como pelas novas regras que vedaram as doações de campanhas feitas por empresas.

Para verificar melhor como esse movimento tem ocorrido, decidi fazer uma análise dos dados eleitorais relativos aos candidatos religiosos nas eleições a partir de 1998 (primeiro ano em que o Tribunal Superior Eleitoral disponibiliza as informações completas sobre candidatos e votações).

Antes de partir para os dados em si, uma pequena observação metodológica. Embora o TSE divulgue a ocupação profissional dos candidatos, trata-se de uma autodeclaração, e por isso observamos muitas incoerências (a mais comum delas é a do candidato que confunde a sua atividade econômica – por exemplo, produtor rural – com a sua formação acadêmica – médico ou engenheiro). Para contornar esse problema, considerei como candidatos religiosos tanto aqueles que declararam sua ocupação como “sacerdotes ou membros de ordens ou seitas religiosas” quanto aqueles que utilizaram as expressões bispo(a), irmão(a), missionário(a), padre, pastor(a), presbítero(a) – por extenso ou abreviado – em seu nome de urna. Tenho consciência de que cometi um ou outro erro nessa seleção, mas acredito que ainda assim ela é bem representativa.

Uma vez coletados os dados, a primeira questão sobre o envolvimento dos religiosos na política brasileira que eu me fiz foi: o número de candidatos vinculados a Igrejas vem crescendo? O gráfico abaixo revela que sim, embora seu número sobre o total seja ainda muito pouco representativo – menos de 2% do total de candidatos.

Analisando a distribuição geográfica dos candidatos, pude perceber ainda que as candidaturas de religiosos têm se disseminado pelo território brasileiro. Tomando as campanhas para vereador, vemos que a cada eleição cresce o número de municípios que tiveram pelo menos um candidato que se autoproclama representante de uma Igreja.

Mas o número de candidaturas é apenas uma face da história, e é fundamental saber como tem sido o desempenho desses religiosos nas eleições. Como o gráfico abaixo revela, o número total de votos angariados pelos candidatos ligados às várias religiões tem retomado sua força depois de um arrefecimento posterior ao pico nas eleições de 2002 e 2004, mas novamente a sua importância sobre o total ainda é baixa – menos de 3% do total. A dispersão dos dados por municípios, porém, é muito alta, como pode ser constatado abaixo, em que é possível identificar que em algumas cidades houve religiosos que angariaram mais de 70% dos votos do eleitorado local nas eleições proporcionais.

Desagregando a análise por disputa eleitoral, vemos que os candidatos religiosos têm um desempenho melhor nas disputas para prefeitura – em 2008, em torno de 40% dos candidatos religiosos venceram as eleições em que participaram –, mas nos pleitos proporcionais (vereador, deputados estaduais e deputados federais) a taxa de sucesso não passa de 10%.

O resultado acima dá algumas dicas para analisar o presente e o futuro. De um lado, a boa performance dos religiosos manifesta-se nas disputas majoritárias e locais, em que candidatos religiosos com forte influência sobre um rebanho numeroso tendem a ser beneficiados.

No âmbito das disputas para as Câmaras Municipais, Assembleias Legislativas e Câmara dos Deputados, em que a ocupação das cadeiras é determinada por uma combinação entre a votação obtida pelo partido ou coligação e o desempenho dos seus candidatos, temos observado uma forte tendência de atração de candidatos religiosos por partidos pequenos. Com essa estratégia, siglas como PRB, PTC, PT do B, PRTB, PRP e PHS têm se destacado em lançar pastores, padres e outros líderes religiosos como candidatos e, por meio dos votos obtidos junto ao eleitorado de fiéis, aumentar o número de cadeiras obtidas. É o que revela o gráfico abaixo:

Como já escrevi aqui, a proibição das doações de campanhas feitas por empresas a partir deste ano deve aumentar a participação de líderes religiosos nas eleições municipais. Nesse contexto, os partidos pequenos devem capitalizar grande parte do seu sucesso – e isso começa a preocupar os grandes partidos. Tenho a impressão de que a recente propositura de uma PEC para reestabelecer as cláusulas de barreira e proibir coligações nas eleições proporcionais (veja), além de sua inegável necessidade, seja uma resposta a esse movimento.

A releitura (relegere) dos dados acima parecem sugerir que há uma tendência de religação (religare) entre Estado e Igreja no Brasil. Se um dia elegeremos (religere) uma República Federativa do Reino de Deus, ainda não é possível afirmar. Mas pretendo escrever mais sobre isso num futuro breve. Até lá!]

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Finalmente a Tese: Interesses Econômicos, Representação Política e Produção Legislativa no Brasil sob a Ótica do Financiamento de Campanhas Eleitorais

Bruno Carazza dos Santos

Atendendo a pedidos, segue a íntegra da minha tese de doutorado, defendida no dia 08/07/2016 na Faculdade de Direito da UFMG

A tese apresentada abaixo realiza uma análise econômica do sistema de financiamento eleitoral e das normas que regulam o funcionamento do presidencialismo de coalizão brasileiro e constata como eles favorecem a atuação de grupos econômicos na promoção de seus interesses particulares, em detrimento de toda a coletividade – o que é chamado de rent seeking na literatura especializada.

Os dados coletados e apresentados neste trabalho indicam que as eleições brasileiras têm sido afetadas por um volume crescente de doações provenientes de relativamente poucos e grandes doadores – principalmente pessoas jurídicas –, geralmente interessados em benefícios providos pela atuação governamental. Mais do que isso, foi possível colher fortes evidências de que essa influência econômica se reflete no exercício de mandato dos representantes eleitos, aferidos aqui sob cinco dimensões diferentes: i) exercício de liderança partidária; ii) vinculação a Frentes Parlamentares; iii) exercício de mandatos em comissões parlamentares; iv) relatoria e propositura de emendas em medidas provisórias e v) votações nominais. A análise estatística dos dados revela haver fortes indícios de que parlamentares atuam motivados pelas doações de campanha – seja em retribuição às doações passadas ou prospectando doações futuras. Dessa forma, foi possível recolher evidências de que o arcabouço jurídico-institucional que governa as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo gera grandes oportunidades para o comportamento no estilo rent seeking de grupos de interesse no processo de concepção das normas e das políticas públicas no Brasil.

Utilizando como pano de fundo o julgamento em que o Supremo Tribunal Federal proibiu a participação de pessoas jurídicas no financiamento eleitoral, esta tese procura demonstrar que essa medida foi ineficiente – ou pelo menos insuficiente. À luz das recomendações da literatura especializada e da experiência internacional, são apresentadas diversas propostas de aperfeiçoamentos legislativos para lidar com a questão de modo mais abrangente, atacando tanto a demanda quanto a oferta de recursos de campanha, assim como combatendo a interferência do poder econômico no sistema político e no processo legislativo brasileiros.

Palavras-chave: Grupos de interesses. Rent seeking. Financiamento eleitoral. Produção legislativa. Presidencialismo de coalizão.

A íntegra da tese pode ser obtida aqui: Bruno Carazza – Tese – Versão Final

Em caso de citação, seguem as coordenadas:

SANTOS, Bruno Carazza dos. Interesses econômicos, representação política e produção legislativa no Brasil sob a ótica do financiamento de campanhas eleitorais. Tese (doutorado) – Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de Direito. 2016.

Nota: Para os interessados, o banco de dados integral construído ao longo da tese encontra-se disponível aqui.

 

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Caciques e Índios: Como se deu a distribuição de doações de campanha do PMDB nas eleições de 2014

Análise do fluxo do dinheiro nas eleições passadas indica porque certos políticos são tão poderosos

Bruno Carazza dos Santos

A Operação Lava Jato tem abalado as estruturas do sistema partidário brasileiro, e a cada delação ou operação da Polícia Federal e do Ministério Público Federal o perigo ronda as cabeças coroadas dos principais partidos políticos. Enquanto boa parte da cúpula do PT já caiu (ontem foi a vez de Paulo Bernardo), a delação de Sérgio Machado apontou a metralhadora (ainda não foi a ponto 100!!!) para os caciques do PMDB: José Sarney, Renan Calheiros, Eduardo Cunha, Romero Jucá, Henrique Alves e até o presidente interino Michel Temer foram citados – embora o último ainda não esteja sendo investigado, pelo menos até onde informa a imprensa.

O propósito deste artigo é demonstrar como o sistema de financiamento eleitoral molda a forma de relacionamento entre esses “caciques” partidários e seus correligionários. A ideia central é verificar como os partidos – por meio de seus diretórios e comitês – distribuem, entre seus candidatos, o dinheiro arrecadado junto a pessoas físicas e jurídicas e recebido por meio do Fundo Partidário. Minha hipótese é que a centralidade assumida por determinados líderes partidários advém da sua capacidade de distribuir os recursos de campanha, “comprando” assim lealdade para o exercício desse poder – tanto dentro do partido quanto na cena política nacional.

A escolha do PMDB para realizar este exercício foi intencional: trata-se do maior partido brasileiro, com grande capilaridade no território nacional e ainda um dos principais arrecadadores de doações eleitorais (veja análise que fiz comparando PT, PSDB e PMDB nesse quesito). Alerto de antemão que os dados apresentados a seguir não permitem fazer nenhuma inferência em relação às investigações da Operação Lava Jato – apenas revelam características de nosso sistema político que indicam como o poder é conquistado e consolidado no âmbito dos partidos.

Feitos esses esclarecimentos, vamos aos fatos. Como ponto de partida, eu tomei todos os recursos distribuídos pelos diretórios (nacional, regionais e municipais) e pelos comitês estaduais e de campanha dos candidatos do PMDB nas eleições de 2014 – para democratizar a informação, todos os dados que eu compilei para a minha pesquisa de tese estão disponíveis para qualquer interessado aqui. Como a legislação brasileira permite que (i) os diretórios e os partidos repassem os recursos recebidos de indivíduos, empresas e do Fundo Partidário diretamente para os candidatos e (ii) que os candidatos façam doações entre si, o primeiro trabalho foi verificar quais foram os grandes distribuidores de recursos do PMDB nas eleições passadas. Os resultados estão dispostos no gráfico abaixo:

caciques 1

Para quem quiser visualizar melhor os dados em cada ponto, clique aqui para acessar o software Tableau.

A observação do gráfico acima já evidencia o poder dos grandes caciques partidários. Nas eleições de 2014, a maior parte dos recursos distribuídos pelo PMDB a seus candidatos coube ao Diretório Nacional (então comandado por Michel Temer) e pelos Comitês Estaduais ou Diretórios Regionais do Rio de Janeiro (dominado por Eduardo Cunha), do Rio Grande do Norte (reduto de Henrique Alves), de Alagoas (Renan Calheiros), do Amazonas (Eduardo Braga) e de Roraima (Romero Jucá), assim como pela campanha a governador de Eunício Oliveira (do Ceará). Em outras palavras, os órgãos partidários sujeitos à influência dessas 7 lideranças nacionais do partido movimentaram mais de R$ 550 milhões legalmente arrecadados pelo partido nas últimas eleições!!!

Daí começa a se delinear o poder que esses políticos possuem dentro dos partidos. Como nas eleições brasileiras o dinheiro é cada vez mais determinante do resultado das urnas (diversas postagens deste blog corroboram essa impressão), saber em quais candidatos esse volume de recursos é “investido” pelos partidos é fundamental para saber como a disputa eleitoral é jogada.

Tome-se, por exemplo, a distribuição de recursos pela instância máxima do PMDB, o Diretório Nacional. O gráfico abaixo demonstra que a parcela mais significativa destinou-se às representações regionais do partido (marcados em azul). Dentre os 27 Estados, os destaques continuam sendo os mesmos núcleos dominados pelos caciques Eduardo Cunha, Henrique Alves, Renan Calheiros, Eduardo Braga, Romero Jucá, etc. Uma outra parte significativa foi transferida para os comitês de candidatos a governador pelo partido: Eunício Oliveira (CE), Paulo Skaf (SP), Vital do Rego Filho (PB), João Raimundo Colombo (SC) e Roberto Requião (PR) ficaram com a “parte do leão”.

caciques 2

Quer ver com mais detalhes? Acesse o Tableau aqui.

É interessante notar como a direção nacional do partido escolheu determinados candidatos a deputado federal para receber valores vultosos. Observando os quadradinhos verdes, é possível ver que, por exemplo, Leonardo Quintão (MG) recebeu mais de R$ 1,5 milhão do Diretório Nacional do PMDB para custear sua campanha de reeleição. Suspeito que, ao escolher poucos candidatos a deputado federal para receber grandes somas de dinheiro, o partido escolhe previamente seus futuros líderes e figuras-chave (relatores, membros de comissões, etc.) na próxima legislatura.

Aliás, essa informação delineia um outro fato instigante (mais uma vez, devo esta observação ao cientista político Bruno Wanderley Reis): por meio da distribuição de recursos, os partidos definem uma espécie de “lista fechada” em que um grupo reduzido de candidatos recebem maiores volumes de doações partidárias. Em outras palavras, a ordem de preferência dos candidatos feita pela cúpula do partido não é definida em prévias, mas na distribuição dos recursos arrecadados pelo partido.

Como evidência que corrobora a aceitação dessa hipotese, os gráficos abaixo demonstram o quanto cada candidato a Deputado Federal e Deputado Estadual recebeu em cada Estado nas últimas eleições – quanto maior a distância entre as bolinhas, mais desigual a divisão de recursos do partido entre seus próprios candidatos.

caciques 3

Você pode consultar o montante que cada deputado recebeu do partido em todos os Estados clicando em cada bolinha neste link.

A disparidade na distribuição dos recursos entre os candidatos do PMDB em cada Estado torna evidente que alguns são “escolhidos” pelo partido, em detrimento da imensa maioria que recebe pouco ou nada. Identificar quais são os critérios dessa distribuição – chance de vitória, popularidade, proximidade a grandes doadores de campanha, afinidade a determinados temas econômicos ou sociais – é uma área de pesquisa fundamental para se compreender como se organiza o poder no sistema político brasileiro.

Nesta primeira aproximação, a conclusão a que chego analisando o padrão de distribuição de recursos arrecadados pelos diretórios e comitês do PMDB nas últimas eleições é que os grandes líderes partidários – que assumiram representatividade nacional a partir de sua atuação regional – extraem grande parte de seu poder político da capacidade de comandar a distribuição de recursos eleitorais entre seus correligionários nas campanhas eleitorais.

Dado o poder do dinheiro no resultado das eleições, a liberdade de alocar as doações recebidas pelo partido entre seus candidatos do partido, esses caciques partidários “compram” lealdade de seus correligionários, criando verdadeiras “bancadas” personalistas. Talvez venha daí a dificuldade histórica de deputados e senadores cassarem esses figurões da política quando apanhados em situações de corrupção ou quebra de decoro. Só quando um agente externo (PF, MP ou o STF) entra no jogo e mobiliza a opinião pública por meio da imprensa é que o jogo vira. Eduardo Cunha que o diga.

Texto atualizado às 10:58h do dia 24/06/2016.



 

 

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Dados sobre financiamento de campanhas eleitorais, produção legislativa e comportamento parlamentar

Bruno Carazza dos Santos

Como contribuição para as pesquisas futuras sobre a influência econômica na representação política e produção legislativa no Brasil, apresento os dados coletados e processados para minha tese de doutorado

Durante décadas, possuir um banco de dados significa poder no meio acadêmico e no setor público. O “dono” dos dados, mesmo que os tenha obtido no exercício de suas funções ou mediante financiamento público, torna-se um pequeno senhor feudal, que cobra taxas de acesso – diversos tipos de favores profissionais ou pessoais – ou impõe relações de suserania e vassalagem – na forma de co-autoria de trabalhos acadêmicos – para disponibilizar aquelas informações a terceiros.

Em tempos de internet, Lei de Acesso à Informação e dados abertos, essa postura, ainda arraigada no Brasil, certamente cairá em desuso. E por entender que mais importante que possuir os dados é saber o que fazer com eles, decidi publicar na internet o imenso conjunto de dados que coletei e organizei para elaborar a minha tese de doutorado. Entendo que essa atitude constitui uma daquelas “contribuições à Ciência” que os regulamentos de pós-graduação exigem dos doutorandos, servindo para que outros pesquisadores levem adiante a pesquisa sobre as relações entre dinheiro, eleições e produção legislativa.

Os dados apresentados nos arquivos abaixo foram coletados por mim em fontes dispersas e não consolidadas nos sítios eletrônicos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, da Presidência da República e da Receita Federal do Brasil, tendo sido necessário, em diversas ocasiões, utilizar a Lei de Acesso à Informação – Lei nº 12.527/2011 – para a obtenção de dados incompletos ou divulgados em formato não amigável.

Como regra geral, todos os dados trabalhados por mim encontram-se destacados em amarelo. Abaixo são indicadas as fontes originais dos dados e a forma de coleta.

Dados sobre doações eleitorais e candidaturas

A fonte original de dados é o Repositório de Dados Eleitorais do TSE (aqui), que apresenta informações sobre os candidatos a partir das eleições de 1945 e sobre as doações de campanhas a partir de 2002. Como o foco da tese eram as eleições gerais a partir de 1994, os dados anteriores foram descartados.

Os dados abaixo contêm as extrações mais recentes até a presente data, mas é importante notar que o TSE tem atualizado frequentemente essas informações. Por esse motivo, destaquei em todas as planilhas a data e a hora em que o dado foi gerado pelo TSE. Os dados estão dispostos em centenas de planilhas, que foram consolidadas por mim. Para torná-las compatíveis, criei uma coluna contendo um código (Ano-Cargo-UF-Nome do Candidato) que torna possível consolidar informações sobre os candidatos e seus doadores de campanha.

Sobre os dados de candidaturas, é preciso alertar que até o momento não estão disponíveis as informações para algumas Unidades da Federação nas eleições de 1994. Os dados das outras eleições encontram-se abaixo:

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 1998

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2002

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2006

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2010

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2014

Com relação às doações de campanha, o TSE disponibiliza em formato digital os dados a partir das eleições de 2002. Por meio do cruzamento de informações do CPF e do CNPJ dos doadores com as atividades econômicas presentes no cadastro da Receita Federal (que podem ser extraídos aqui), foi possível classificar os setores de atuação segundo a tabela CNAE do IBGE. As planilhas completas encontram-se aqui:

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2002

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (1a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (2a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (1ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (2ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (1a Parte – Comitês e Partidos)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (2a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (3a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – PA a RS)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (4a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – SC a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (5a Parte – Deputados Federais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (6a Parte – Deputados Federais – PA a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (7a Parte – Presidente, Governadores e Senadores)

Para os dados de contribuições de campanha das eleições de 1994 e 1998 – quando não havia o sistema eletrônico de prestação de contas do TSE – os dados foram gentilmente cedidos pelo pesquisador David Samuels (University of Minnesota), que durante a década de 1990 realizou pessoalmente o levantamento dos dados a partir dos registros existentes em papel arquivados no TSE.

Ao trabalhar os dados de Samuels na minha pesquisa de tese, identifiquei alguns problemas, para as quais oferecei as seguintes soluções:

1 – Existência de doações com valor zero (157 ocorrências): deletadas.

2 – Inconsistências nos cargos disputados, estados e números dos candidatos: correções feitas a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

3 – Nomes dos candidatos, nomes de urna, CPF (infelizmente, só disponíveis para 1998) e partido: dados ausentes foram incorporados a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

4 – Valores doados entre 01/01/1994 e 07/01/1994 estavam em cruzeiros reais: valores foram convertidos para R$ de 07/01/1994 (início de vigência do Plano Real).

5 – Classificação dos doadores: foram revistos todos os nomes dos doadores e classificados em cinco categorias – pessoa física, pessoa jurídica, recursos próprios, partido e não identificado.

6 – Classificação da atividade econômica do doador: como foram identificadas milhares de inconsistências na classificação original, foram revistas todas as classificações dos doadores que doaram mais de R$ 40 mil nas eleições. Na ausência de dados sobre a identidade fiscal dos doadores (CNPJ e CPF), a classificação seguiu a proposta original (pelo nome do doador), sendo acrescentada de pesquisa no Google quando havia dúvida.

Depois de dar ciência ao prof. David Samuels destes procedimentos, obtive dele o aval para publicar o arquivo abaixo, que contém os dados originais e, quando marcadas em amarelo, as alterações realizadas, acompanhadas das respectivas justificativas (na última coluna). Aproveito a oportunidade para declarar que a atitude do prof. Samuels de me disponibilizar os “seus” dados prontamente, sem quaisquer restrições, constituiu uma grande inspiração para que eu também fizesse o mesmo com os outros dados que coletei para a tese.

Bruno Carazza – Dados de Doações Eleitorais de 1994 e 1998 por David Samuels ajustados por Bruno Carazza

Dados sobre produção legislativa e comportamento parlamentar:

Os dados sobre as leis ordinárias brasileiras aprovadas entre 1995 e 2014 foram obtidos em consultas individualizadas feitas na página do Sistema de Informações do Congresso Nacional – Sicon e estão neste arquivo:

Bruno Carazza – Legislação Ordinária Aprovada 1995-2014

A partir da consulta individual nas páginas específicas da Câmara, do Senado e do Portal de Legislação da Presidência da República foi possível obter o seguinte arquivo com a tramitação das medidas provisórias editadas após a Emenda Constitucional nº 32/2001 e até o final de 2014:

Bruno Carazza – Tramitação de Medidas Provisórias após EC 32-2001

Da mesma forma foram coletados manualmente os resultados das votações nominais ocorridas durante a tramitação das referidas medidas provisórias, consolidados no seguinte arquivo:

Bruno Carazza – Votações Nominais de MPs após EC 32-2001

A análise da pertinência temática, dos setores beneficiados e do parecer do Relator das emendas parlamentares propostas às medidas provisórias editadas após a EC nº 32/2001 foram realizadas pessoalmente por mim, com base na leitura das justificativas e dos pareceres emitidos. O resultado desta extensa pesquisa encontra-se no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Emendas Propostas a MPs pós EC 32-2001

Os dados sobre os deputados federais que exerceram mandatos no período de análise da tese foram fornecidos após consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados e estão aqui:

Bruno Carazza – Deputados Federais – Dados Pessoais – 50a a 55a Legislaturas

As informações sobre a composição das Comissões Permanentes e Especiais da Câmara dos Deputados foram obtidas da mesma forma e estão no arquivo seguinte:

Bruno Carazza – Composição das Comissões da Câmara dos Deputados – 1995-2015

Também por meio de consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados foram obtidos os dados sobre os líderes partidários e a composição da Mesa Diretora no período de análise:

Bruno Carazza – Mesa Diretora e Líderes Partidários – 50a a 54a Legislaturas

Os dados sobre a composição de algumas Frentes Parlamentares analisadas na tese foram coletadas manualmente da página específica da Câmara dos Deputados e estão compilados no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Composição de Frentes Parlamentares Selecionadas – Só Deputados – 54a e 55a Legislaturas

Caso aqueles que se dispuserem a utilizar os dados apresentados aqui encontrem quaisquer falhas ou inconsistências, solicito que me informem (bruno.carazza@gmail). Também estou à disposição para prestar quaisquer esclarecimentos sobre a forma de coleta e processamento dos dados referidos acima.

Por fim, alerto que não assumirei o encargo de checar periodicamente se os dados apresentados aqui foram atualizados ou revistos pelos seus respectivos produtores. Sendo assim, recomendo aos pesquisadores que recorram às fontes originais de informações, indicadas acima.

Desejo boa sorte àqueles que se dispuserem a pesquisar sobre as relações entre financiamento eleitoral, resultado de eleições, comportamento parlamentar e produção legislativa no Brasil – as possibilidades de pesquisa neste tema são imensas, e têm um grande potencial para interpretar e propor mudanças para o aprimoramento de nossas instituições. Contem comigo para o que precisarem.

Envie um email para bruno.carazza@leisenumeros.com.br para se cadastrar e receber as atualizações do blog Leis e Números!

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A Sorte está Lançada: Quem São, Como Votam e Quem Financiou os Membros da Comissão do Impeachment da Presidente Dilma Rousseff

Decisão sobre abertura do processo de impeachment depende de uma série de variáveis partidárias, econômicas, judiciais e até religiosas que decidirão o futuro da Presidente

A Câmara dos Deputados decidiu ontem, 17/03/2016, a composição da Comissão Especial que analisará a denúncia de prática de crime de responsabilidade pela Presidente Dilma Rousseff. Nas próximas semanas, as atenções do governo, da oposição e da população em geral estarão concentradas nesse grupo de 65 deputados, provenientes de 24 partidos (veja a relação nominal aqui).

De acordo com o cronograma inicial, ao final de 15 sessões a Comissão apresentará um relatório propondo ao Plenário da Câmara a instauração ou o arquivamento do processo de impeachment. Pelo seu papel estratégico no processo, a composição da Comissão foi motivo de grandes negociações entre os grupos pró e contra a Presidente da República – e pairam grandes dúvidas sobre quem leva a vantagem nesse primeiro movimento desse xadrez político.

Com o propósito de trazer um pouco mais de informações sobre esse assunto, coletei uma série de informações sobre quem são, como votam e quem financiou as campanhas desses 65 parlamentares. A ideia foi levantar dados sobre diversos aspectos que podem influenciar os votos dos parlamentares para que os interessados possam fazer suas estimativas sobre as chances de sobrevivência da Presidente nesse julgamento político.

Dada a importância desse processo, o primeiro fato que resolvi pesquisar foi o grau de experiência dos membros escolhidos pelos partidos para participar dessa Comissão. Para tanto, coletei dados sobre o tempo de mandato e o desempenho de cargo de líder ou vice-líder partidário na Câmara dos Deputados entre 1994 e 2016. Os dados encontram-se compilados nos gráficos abaixo:

Mandatos

Líderes

Minha primeira percepção sobre a Comissão do impeachment foi o número elevado de deputados novatos – quase um terço dos 65 membros exerce seu primeiro mandato como deputado – e com pouca experiência em liderança partidária – em torno de 45% nunca exerceu postos de comandos em seus partidos. Partindo do pressuposto de quanto mais sênior maior a independência do parlamentar (o ditado popular diz que “antiguidade é posto”), arrisco a dizer que essa combinação de pouca experiência parlamentar com baixa ascensão sobre os quadros do partido indica que os membros da Comissão terão pouca liberdade para conduzir os trabalhos e votar o relatório sem o consentimento dos comandantes de seu partido.

E daí surge a questão do papel dos líderes e da disciplina partidária no Congresso brasileiro. Como discuti aqui, há algum tempo os cientistas políticos têm chamado a atenção para a realidade de que, ao contrário do que a imprensa e o senso comum afirmam, o sistema político brasileiro é marcado pela fidelidade partidária e pela estabilidade das relações entre partidos e o Poder Executivo desde a Constituição de 1988. E para demonstrar como isso pode refletir no processo de impeachment, coletei os resultados de todas as votações nominais relativas a medidas provisórias realizadas na atual legislatura (2015/2018) para ver como partidos e parlamentares se comportam diante da diretriz imaginada pela Presidente Dilma.

Reconheço que meu universo é limitado – uma vez que normalmente são foram realizadas inúmeras outras votações, de diferentes naturezas, na Câmara –, porém acredito que essa amostra é representativa, pois as MPs são a escolha preferencial do Presidente da República para votar assuntos relevantes e, ainda, oferecem a oportunidade de os parlamentares incluírem assuntos que beneficiem grupos de interesse que os apoiem (como esse é o meu tema de pesquisa de tese, venho escrevendo bastante sobre isso nos últimos tempos: um, dois, três, quatro, cinco).

No gráfico abaixo mostrei o número de assentos de cada partido na Comissão do impeachment, seu posicionamento em relação às propostas do governo (há coincidência partido-governo?) e o índice de disciplina partidária obtida nas 81 votações analisadas.

Disciplina

A classificação de cores da tabela acima simula a perspectiva do governo Dilma a respeito do posicionamento esperado dos partidos. Em verde temos a situação mais favorável – partidos com alto grau de sintonia com o governo e nível elevado de fidelidade partidária, em que o risco de defecção é praticamente inexistente (PT, PC do B e PT do B). Em amarelo temos os partidos que tradicionalmente se posicionam de acordo com os interesses do governo, porém sua taxa de fidelidade partidária é mais moderada – nesse grupo encontram-se principalmente PMDB, PP, PSD e PTB e algumas siglas menores. Neste grupo podem surgir algumas baixas para o governo.

Destacados em vermelho estão os partidos que dificilmente oferecerão votos a favor de Dilma, uma vez que sua orientação tem sido contrária ao governo, e combinada com índices mais altos de fidelidade entre seus correligionários. Nesse grupo encontram-se tanto os partidos de oposição declarada ao PT (PSDB, DEM, PPS, PSB e SD), quanto também os partidos que antes se alinhavam ao PT, mas se desiludiram com sua prática política, ou que surgiram de suas dissidências (PSOL, PV e Rede). Os demais partidos (em branco) têm posição indefinida, e deles pode-se esperar qualquer coisa, a partir dos incentivos que lhes forem colocados.

Para tornar o quadro mais completo, computei na tabela abaixo a média de votos de cada parlamentar indicado para a Comissão do impeachment em relação à orientação do líder do governo nas 81 votações de MPs entre 2015 e hoje (18/03/2016).

Posicionamento membros

Como a tabela mostra, cerca de metade dos membros da Comissão apresentam um índice de votação consonante com o governo em mais de 80% dos casos. No extremo oposto, 23 parlamentares têm índices de sintonia inferiores a 50%. No bloco intermediário, 9 deputados votam com o governo entre 50% e 80% dos casos.

Embora o governo leve vantagem segundo esse critério, é preciso dizer que a votação de impeachment tem um peso diferente de votações de medidas provisórias. Pela sua repercussão sobre a situação política atual do país, e os seus reflexos nos planos econômico e social, é necessário analisar a questão sob outros prismas.

No campo econômico, a projeção das cores verde e amarelo com a palavra impeachment em letras garrafais na sede da Fiesp (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) em plena Avenida Paulista indica a importância que esse processo tem para diversos grupos econômicos. E para mostrar como isso pode se refletir sobre os trabalhos da Comissão, mostrei nos gráficos abaixo que (i) as campanhas eleitorais em 2014 foram bastante caras e (ii) os membros da Comissão dependeram fortemente de doações de empresas para financiá-las. Vê-se, portanto, que a influência econômica terá um peso grande nesse processo.

Total Arrecadado

PJ

Outra dimensão importante a ser analisada são os movimentos sociais, que inegavelmente têm o poder de pressionar os parlamentares. Essa influência chegou ao ponto de, nos últimos anos, serem formalizadas associações supra-partidárias de parlamentares para defender determinados interesses de grupos sociais (ou econômicos). São as chamadas frentes parlamentares – também conhecidas como “bancadas” (evangélica, ambientalista, ruralista, “da bala”, etc.). No gráfico abaixo, apresento a vinculação dos membros da Comissão a diversas frentes parlamentares que têm grande representatividade na Câmara e/ou tratam de temáticas relacionadas ao atual quadro político do país. Pelo resultado, vislumbra-se um processo de negociações que vá além dos partidos tradicionais para angariar apoios a favor ou contra o afastamento da Presidente da República.

Frentes Sociais

Por fim, não podemos perder de vista que a Operação Lava Jato paira sobre a cabeça da maior parte dos deputados, inclusive dos membros da Comissão do impeachment. Nos gráficos abaixo, computo a distribuição dos membros da Comissão em relação aos valores recebidos pelas empresas investigadas pela Polícia Federal e pelo Ministério Público (levei em conta as empresas que constam nos sites das companhias como pertencentes ao mesmo grupo econômico) e ao peso dessas doações no total arrecadado nas suas campanhas em 2014. Embora boa parte dessas doações seja legal, é inegável que há uma relação estreita entre as empresas que estão no olho do furacão do maior escândalo de corrupção no país e grande parte dos membros que apreciarão a denúncia de crime de responsabilidade da presidente Dilma.

Lava jato 1

Lava jato

Como se vê dos dados apresentados acima, é muito difícil fazer qualquer prognóstico sobre o desenrolar do processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff, em função da complexidade de interesses políticos, econômicos, sociais e até judiciais em jogo. Como diriam os romanos, alea jacta est. A sorte está lançada para o futuro do país.

E por falar nisso, no arquivo abaixo apresento todos os dados utilizados nesta postagem, dissecados por parlamentar. Se quiser fazer seus próprios prognósticos, fique à vontade para baixar.

Comissão Impeachment



 

Nota 1: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral e da Câmara dos Deputados.

Nota 2: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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“Siga o líder”: interesses econômicos e liderança partidária na Câmara dos Deputados

Por seu papel estratégico na tramitação de projetos, líderes partidários atraem mais doações de empresas, e isso pode não ser nada bom

Na última postagem, discuti como os líderes partidários exercem um papel fundamental no presidencialismo de coalizão brasileiro, garantindo um índice de fidelidade partidária alto o suficiente para o governo sair vencedor na imensa maioria das votações. Em se tratando de medidas provisórias, os números indicam que o governo vence em 90% dos casos em que há votações nominais. E isto acontece desde 2001!

Os autores costumam analisar esse fato de duas formas diferentes. Uma corrente mais otimista (derivada dos trabalhos iniciais de Limongi & Figueiredo), acredita que, a despeito da ruidosa relação midiática entre Executivo e Legislativo no Brasil, o presidencialismo de coalizão brasileiro funciona de modo suficiente para implementar reformas econômicas e sociais, como aconteceu nos governos FHC e Lula.

Por outro lado, estudiosos como os brasilianistas Scott Mainwaring e Barry Ames acreditam que nosso sistema é bastante suscetível a crises e apresenta um alto custo em termos de concessões feitas pelo Executivo (cargos políticos, emendas parlamentares e até corrupção) para garantir essa governabilidade. As crises vividas por Dilma Rousseff – como também enfrentaram Collor e, em certa medida, também Sarney – seria um exemplo.

Não considero que essas duas visões sejam antagônicas, mas sim complementares para se analisar o sistema político brasileiro. Realmente há grande preponderância do Poder Executivo na definição da agenda legislativa, assim como há um custo social bastante elevado para o governo superar as crises e ameaças de crise em sua base parlamentar.

Considero, porém, que essas análises perdem de vista um elemento muito importante: na minha visão esse arranjo institucional de um Poder Executivo com superpoderes legislativos e líderes partidários com grande ascendência sobre seus correligionários é muito permeável à influência de grandes grupos de interesses, sobretudo econômicos.

Partindo do pressuposto de que o Presidente da República define a agenda e acerta com os líderes dos vários partidos que constituem a base governista o que e quando será levado a votação, é de se esperar que surja daí um problema de ação coletiva. De um lado, reformas que possam beneficiar a maioria silenciosa, mas que trazem prejuízos a grupos organizados (reformas tributária, previdenciária, política, trabalhista, administrativa, etc.), têm baixa probabilidade de serem aprovadas, uma vez que encontrarão resistência de algum dos caciques da coalizão (este ponto foi levantado ainda em 1988 por Sérgio Abranches). Barry Ames, inclusive, questiona a importância creditada à elevada taxa de aprovação dos projetos do Executivo argumentando que esses números não levam em conta os casos em que o governo sequer consegue propor ao Congresso reformas que considera importantes, diante da reação negativa dos líderes partidários.

Por outro lado, grupos de interesses bem organizados conseguem ser ouvidos por ministros, assessores graduados do Presidente da República e pelos líderes partidários, aumentando a chance de ter seus pleitos inseridos na agenda legislativa governista – via MP, de preferência, ou algum projeto de lei com requerimento de urgência.

Se este raciocínio estiver correto, tendem a prosperar no Congresso as propostas que trazem consigo benefícios concentrados e custos diluídos perante a sociedade. Reformas com ganhos difusos e prejuízos concentrados têm poucas chances de ser aprovadas.

Analisando as contribuições de campanha, conseguimos apresentar algumas evidências para esse raciocínio. Afinal, elas são um meio utilizado pelos grupos de interesse para obter acesso privilegiado perante os líderes partidários e representantes do Executivo e, assim, barrar propostas que os prejudiquem e aprovar projetos que melhorem seu status quo. Para testar essa hipótese, calculei o volume médio de doações recebidas pelos líderes partidários provenientes de empresas e o comparei com o dos demais deputados que exerceram mandatos nas últimas legislaturas. O resultado consta no gráfico abaixo:

Líderes e Doações Anteriores

Como visto, com exceção da 52ª Legislatura (2003 a 2006), as doações recebidas pelos líderes são superiores às dos demais deputados. A diferença entre os dois grupos é estatisticamente relevante para a 53ª Legislatura (2007/2010, num nível de significância inferior a 5%) e para a 54ª Legislatura (2010/2014, com nível de significância inferior a 1%). Embora os líderes tenham recebido a mais que os demais deputados na eleição de 2014, a diferença entre os dois grupos não se mostrou estatisticamente relevante.

Alguém poderia argumentar, no entanto, que os doadores de campanha, no momento de decidir o quanto destinar a cada candidato, não têm como prever se aquele candidato vencerá as eleições ou, muito menos, tornar-se um líder partidário. Acontece que os líderes partidários geralmente são políticos mais experientes e “profissionais” do que os demais – a diferenciação entre alto e baixo clero, comum no ambiente parlamentar, não é apenas figura de retórica. Os dados demonstram que líderes partidários tendem a desenvolver carreiras mais longas no Legislativo, como atestam as taxas de reeleição observadas nos últimos anos:

 

Taxa de reeleição

Diante de um cenário em que líderes partidários têm grande ascendência sobre seus correligionários e alcançam visibilidade midiática suficiente para desfrutar de maiores chances de reeleição, é de se esperar, então, que eles atraiam mais doações privadas nas eleições seguintes. E é isso que o gráfico abaixo demonstra: líderes partidários que decidem buscar a reeleição na Câmara dos Deputados recebem mais contribuições de empresas do que seus pares. Nas três últimas eleições, a diferença entre as doações médias dos líderes e dos demais deputados mostrou-se estatisticamente relevante com níveis de significância de 10% (2006), 5% (2010) e 1% (2014).

Líderes e Doações Seguintes

Embora ainda sejam necessários outros dados para comprovar a tese de que o presidencialismo de coalizão brasileiro favorece grupos de interesse e, em última instância, a concentração de renda, os dados acima parecem indicar que a posição chave desempenhada pelos líderes partidários nesse arranjo institucional é explorada pelo setor privado via doações eleitorais. O dinheiro empresarial, nesse caso, “segue o líder” – e é bastante problemático se o comportamento desses líderes, no exercício de suas atribuições, seguir o dinheiro.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados e do Tribunal Superior Eleitoral. Devido ao caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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Medidas Provisórias: abuso ou complacência? (Continuação)

Na tabela da postagem anterior vê-se que é inegável o abuso na edição de medidas provisórias por parte de todos os Presidentes da República. Mas é fundamental esclarecer que a mudança neste panorama depende única e exclusivamente dos Deputados Federais e Senadores. E para tanto não é necessário mudar a Constituição novamente para adotar um novo rito de tramitação das MPs – como sugere a PEC 511/2006, em tramitação na Câmara dos Deputados.

É preciso simplesmente que os parlamentares assumam com coragem seu papel e analisem se os requisitos constitucionais de “urgência” e “relevância” foram atendidos em cada MP editada.

O que os números revelam, no entanto, é que o Congresso Nacional tem sido extremamente condescendente com a usurpação, pelo Poder Executivo, de sua prerrogativa de elaborar leis. Tomando apenas as medidas provisórias editadas após a Emenda Constitucional nº 32/2001 – que foi elaborada justamente para conter esses abusos – temos que o Congresso rejeitou apenas 45 das 480 MPs editadas até o momento. Isso representa míseros 9,4% do total, ainda mais quando levamos em conta as recorrentes queixas dos parlamentares contra as MPs.

Se no lugar de fazerem jogo de cena contra as MPs os Deputados e Senadores simplesmente passarem a rejeitar as medidas provisórias que sabidamente não atendem aos requisitos constitucionais de “urgência” e “relevância”, o Presidente da República teria um forte desincentivo contra o uso dessas normas. É simplesmente passar a funcionar os famosos “pesos e contrapesos” (checks and balances) tão importantes para o regime democrático.

Aliás, fato similar ocorreu no passado recente, quando o Supremo Tribunal Federal, ao julgar cautelarmente a ADI nº 4.048-1/DF, suspendeu a eficácia de uma medida provisória que abria créditos extraordinários para vários órgãos por não atender às exigências do art. 167, § 3º da CF/1988. Como resultado, o Poder Executivo reduziu drasticamente a edição de medidas provisórias sobre o assunto.

Trata-se de um claro exemplo que os “pesos e contrapesos” funcionam, desde que acionados pelas autoridades competentes. Se o Congresso Nacional exercer efetivamente o seu papel de apreciar os requisitos constitucionais das medidas provisórias, o abuso do Poder Executivo nesse campo será reduzido significativamente. Sem necessidade de qualquer mudança constitucional.

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