Quem te viu, quem te vê – Como o PT virou uma máquina de arrecadar dinheiro e se tornou um partido como outro qualquer

No último capítulo do aclamadíssimo livro Por que as Nações Fracassam?, os autores Daron Acemoglu (MIT) e James Robinson (Harvard) citam a ascensão do Partido dos Trabalhadores ao poder no Brasil como um exemplo de evolução democrática, prenunciando o rompimento de um ciclo secular de concentração de poder e riqueza no país. Um partido com forte base em movimentos sociais e com razoável experiência em administrações municipais e estaduais estaria pronto para implantar as reformas necessárias para romper nossa tradição de extrativismo pelas elites política e econômica.

O livro de Acemoglu & Robinson foi publicado em 2012, quando o Brasil ainda dotava de grande prestígio no exterior. Desde então, uma espiral de crise política e econômica, combinada com um grande escândalo de corrupção, jogou por terra essa imagem positiva do país.

Este post tem a pretensão de apresentar uma explicação parcial para o fato de que Acemoglu & Robinson foram precipitados em atribuir ao PT essa capacidade de romper o círculo vicioso de concentração de poder e concentração de renda que impera no Brasil há séculos.

Meu argumento é que o PT não foi capaz de cumprir essa missão porque, para chegar e se manter no poder, tornou-se um partido como outro qualquer – disposto a tudo para receber mais dinheiro e, assim, financiar campanhas milionárias para vencer as eleições. Esse comportamento está na origem de seu fracasso como um partido reformador, tal qual Acemoglu & Robinson, bem como milhões de partidários e simpatizantes, esperavam dele. Reconheço que não se trata de um argumento original, mas demonstrar isto com números de arrecadação de campanha talvez seja.

Comparando o volume das doações de campanha nas últimas eleições, podemos verificar como o PT se tornou, a cada eleição, uma máquina de arrecadação de recursos junto ao setor privado para dar inveja ao PMDB e ao PSDB – partidos sempre apontados pelos petistas como “aliados do grande capital”.

Evolução dos 3

O gráfico acima demonstra como o PT arrecadou bem menos que o PMDB e o PSDB em 1998. A partir de 2002, quando se tornou uma alternativa viável de poder, passou a atrair recursos num patamar e num ritmo semelhante a seus principais concorrentes na arena política.

Mas a semelhança do comportamento do PT com o PMDB e o PSDB não reside apenas na capacidade de atrair mais dinheiro para suas campanhas. O perfil do financiamento privado do partido também foi alterado significativamente. Como em geral acontece com os partidos localizados mais à esquerda no espectro político, o PT tem uma grande base de filiados, militantes e simpatizantes que contribuem diretamente para manter o partido e financiar sua participação nas eleições. Sendo assim, seria de se esperar que as doações provenientes de pessoas físicas tivessem uma grande participação sobre o total arrecadado pelo partido. O gráfico a seguir, porém, mostra que, ao longo do tempo, as contribuições feitas por indivíduos vêm assumindo importância cada vez menor nas doações feitas ao PT.

PF sobre Total

O gráfico acima mostra que, depois de atingir um pico nas eleições de 1998, quando quase 70% da arrecadação do PT veio de doações de pessoas físicas, o perfil de arrecadação do PT vem mudando à medida que crescem as contribuições recebidas de empresas. Tomando as eleições de 2014, percebemos que o percentual de recursos provenientes de indivíduos no PT foi, inclusive, menor do que o observado no PMDB e no PSDB! Em outras palavras, o PT deixou de depender da ajuda de seus militantes e simpatizantes para pagar suas contas de campanha, uma vez que passou a receber grandes volumes de recursos provenientes de empresas – assim como geralmente acontece com os maiores partidos de centro ou de direita perante os quais o PT pretende se diferenciar.

Outra mudança radical no perfil de financiamento de campanhas do PT está justamente nas doações provenientes de pessoas jurídicas. Nos gráficos abaixo demonstramos o percentual de doadores localizados em cada faixa de valor de doações. Tomando as eleições de 1994, percebe-se que havia uma grande concentração no grupo de empresas que fizeram pequenas doações (no máximo R$ 10.000 por doador), o que destoava do perfil de PMDB e PSDB, com predominância de contribuições de valores muito maiores. Em 2014, porém, nota-se uma distribuição muito semelhante entre a arrecadação do PT e do PMDB e do PSDB, com a prevalência do grupo de pessoas jurídicas que doaram mais de R$ 100 mil para o partido.

Distribuição Percentual do Número de Pessoas Jurídicas que Contribuíram para as Campanhas do PMDB, PSDB e PT por Faixa de Valor de Doação

(Doações Totais, Exceto para Candidatos a Deputados Estaduais)

PJ 1994

PJ 2002

PJ 2014

Notem como, nos gráficos acima, o conjunto de colunas do PT foi tornando-se mais “achatado”, moldando-se às mesmas características do PMDB e do PSDB enquanto se passou das eleições de 1994 para 2002 (quando Lula vence as eleições presidenciais pela primeira vez) até chegar à campanha de 2014.

No próximo conjunto de gráficos, investigamos de onde vem o dinheiro utilizado pelos partidos de acordo com o valor das doações. Ampliando o foco para abarcar as doações de pessoas físicas e jurídicas, verificamos que o PT vem migrando de uma dependência equilibrada entre doações baixas (abaixo de R$ 10 mil por doador), médias (entre R$ 10 mil e R$ 500 mil por doador) e altas (acima de R$ 500 mil por doador) para um modelo concentrado majoritariamente nas altas doações (acima de R$ 500 mil por doador), tal qual o PMDB e o PSDB. Os gráficos abaixo mostram como isto se deu ao longo da história do PT rumo à Presidência da República:

Percentual de Arrecadação dos Partidos Segundo Faixa de Doações – PMDB, PSDB e PT

(Doações Totais, Exceto para Candidatos a Deputados Estaduais)

De onde vem 1994

De onde vem 2002

De onde vem 2014

Os números apresentados neste artigo demonstram como o PT, num período de 20 anos em que alcançou a Presidência da República por 4 vezes seguidas, tornou-se um partido com perfil de arrecadação semelhante ao de seu rival PSDB e de seu aliado (!?) PMDB. Na sua trajetória rumo à hegemonia na política nacional, o PT passou a depender cada vez menos de seus filiados e simpatizantes e cada vez mais de doações milionárias de grandes empresas para financiar suas campanhas – tal como fazem seus principais concorrentes.

Acredito que o modo de financiar suas campanhas está na raiz de uma política econômica que se mostrou bastante equivocada – vide os volumosos benefícios fiscais e empréstimos do BNDES concedidos nos últimos anos – e dos escândalos de corrupção que ganharam as manchetes dos jornais recentemente. Todos eles tinham como principais beneficiários justamente grandes doadores de campanha.

Acredito também que só iremos romper esse ciclo vicioso de extrativismo político e econômico que propõem Acemoglu & Robinson quando nossas instituições forem capazes de coibir partidos de governarem mirando seus financiadores de campanha, e não seus eleitores.



 

Nota 1: Os gráficos acima foram elaborados por mim a partir dos dados oficiais do Tribunal Superior Eleitoral. O TSE permite a consulta na sua página na internet de informações desagregadas sobre doações de campanha de todas as eleições a partir de 2002. Para as disputas de 1994 e 1998, utilizo aqui os dados compilados pela equipe do cientista político David Samuels (University of Minnesota), que me forneceu os dados em resposta a um simples email, sem a intermediação de conhecidos em comum, autoridades governamentais ou celebridades acadêmicas, sem pedir nada em troca, apenas com um desejo de “boa sorte em sua pesquisa”. A ele meu muito obrigado, pelos dados e pelo exemplo notável – principalmente para quem conhece o meio acadêmico brasileiro.

Nota 2: Todos os dados foram corrigidos pela inflação medida pelo IPCA.

Nota 3: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

 

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Tostines vende mais porque é fresquinho e é fresquinho porque vende mais: Doações influenciam resultado das eleições, mas resultado das eleições também afeta doações

Contribuições para determinados candidatos podem aumentar ou diminuir conforme suas chances de vitória se alteram durante a campanha eleitoral.

Eleição presidencial de 2014 dá vários indícios desse fenômeno.

Na última postagem (aqui) realizei um exercício, sugerido por Marcos Lisboa, comparando as doações de campanha recebidas pelos candidatos que ficaram “na tampa da beirada”, e não conseguiram se eleger por pouco, com as contribuições para aqueles que foram eleitos “raspando” nas eleições para o Senado e a Câmara dos Deputados entre 2002 a 2014. Ao isolar a comparação somente entre os candidatos que ficaram na margem entre serem eleitos ou não, conseguimos ter uma ideia mais clara de como o financiamento de campanha pode afetar o resultado da eleição.

Poucos minutos depois de ter publicado o texto, o colega de pós Rodrigo Badaró me enviou um email me alertando sobre uma falha no meu raciocínio: eu estaria sempre partindo da premissa de que as empresas aplicam seus recursos neste ou naquele candidato independentemente de suas expectativas quanto ao resultado da eleição. Na sua visão, os doadores calculam as chances de vitória dos candidatos e, a partir daí, decidem o quanto contribuirão para cada um. O problema que se coloca, nas palavras do próprio Badaró, é o seguinte: “Afinal de contas, o mercado tem o poder decisivo de eleger este ou aquele candidato? Ou haverá (também?) o sentido inverso: o mercado verifica os candidatos com maior potencial de vitória e investe neles (e, obviamente, cobra essa conta mais tarde)?

Em termos técnicos, a questão colocada é chamada de endogeneidade. Para exemplificar, seria como se, ao realizarmos um teste para solucionar o dilema de Tostines, investigássemos o efeito do frescor dos biscoitos sobre as vendas (testando a hipótese de que Tostines vende mais porque é fresquinho), sem levar em conta que um maior volume de vendas torna os produtos à venda mais frescos e crocantes (afinal, Tostines pode ser mais fresquinho justamente porque vende mais). Em outras palavras, Badaró questiona se o financiamento privado influencia as eleições ou se a expectativa do resultado das eleições influencia no financiamento privado para este ou aquele candidato.

Com relação ao teste realizado na última postagem, acredito que a chance de estar contaminado pela endogeneidade é bastante baixo. Como concentramos o foco apenas nos candidatos que ficaram na zona cinzenta entre ser eleito ou não, é muito pouco provável que as empresas tivessem a percepção das chances de cada um vencer a disputa. Além disso, não temos pesquisas sistemáticas para o Senado e principalmente para a Câmara, assim como o resultado final, no caso da eleição para deputado, depender dos votos angariados pelos partidos e coligações, além do desempenho individual de cada candidato. Sendo assim, acredito que os resultados apresentados no último texto não estão comprometidos pelo problema da endogeneidade.

Mas o legal dessa construção colaborativa da tese, com a publicação dos resultados preliminares neste blog, é que as questões colocadas me instigam a avançar a pesquisa na direção apontada pelos colegas. E então eu resolvi verificar se há indícios dessa endogeneidade numa situação extrema: as eleições presidenciais de 2014. A escolha por essa disputa baseia-se no fato de ter sido a eleição mais concorrida da história, com diversas mudanças de cenário desde o seu início. Além disso, as eleições presidenciais contam com um grande número de pesquisas de intenção de voto, que orientam o mercado para fazer suas escolhas sobre quem financiar nas eleições.

O gráfico abaixo apresenta a evolução das contribuições de campanha recebidos de pessoas jurídicas pelos três principais concorrentes à Presidência no ano passado: Dilma Rousseff (PT), Aécio Neves (PSDB) e Eduardo Campos, substituído por Marina Silva (PSB) após seu falecimento no meio da corrida presidencial.

Endogeneidade 1O gráfico apresenta diversas características que merecem uma discussão mais profunda, mas não me deterei nelas agora: (i) os três principais candidatos receberam, juntos, mais de R$ 830 milhões de empresas na eleição de 2014; (ii) pela primeira vez desde 2002 o Presidente eleito não recebeu mais doações do que o segundo colocado (Aécio arrecadou mais que Dilma); e (iii) os dados do TSE revelam um aumento não desprezível nas doações no mês seguinte às eleições (dívidas de campanha? Informações incorretas prestadas pelos partidos?).

Analisando o gráfico acima, notamos algumas tendências que permitem acreditar no ponto levantado pelo Badaró: a evolução das doações para os três candidatos parece refletir a expectativa que os doadores tiveram sobre quem tinha mais chances de vencer a eleição.

No próximo gráfico isso fica mais claro, na medida em que plotamos a dinâmica das doações de campanha (expressas nas linhas referentes a cada candidato, com magnitude definida no eixo vertical da esquerda) e os resultados das pesquisas eleitorais do Datafolha ao longo do primeiro turno (expressas nas colunas, em que cada cor representa um candidato, com os respectivos percentuais de intenção de voto).

Endogeneidade 2

Analisando o gráfico acima percebemos três momentos bastante distintos no desenrolar da disputa eleitoral, que tiveram reflexo direto no volume de recursos aportado pelas empresas em cada candidato.

O primeiro grande divisor de águas desta eleição foi o trágico acidente que resultou na morte de Eduardo Campos em 10/08/2014. A partir daquele momento, o volume de recursos doados para Dilma Rousseff (em vermelho) e Aécio Neves (azul) se intensifica, aparentemente indicando que a disputa seria polarizada nesses dois concorrentes. Nota-se, inclusive, um crescimento expressivo de Dilma no final de agosto, talvez refletindo uma maior chance de que a eleição fosse resolvida em seu favor ainda no primeiro turno. Nesta fase, as doações para Marina Silva (em cinza), embora também crescentes, apresentam um comportamento bem mais suave.

Essa tendência se altera à medida em que as pesquisas eleitorais revelam um crescimento surpreendente nas intenções de voto para Marina Silva a partir do final de agosto e início de setembro, quando a candidata do PSB chegou a ficar apenas um ponto percentual abaixo de Dilma Rousseff. Neste ponto as doações para Marina Silva começam a crescer num ritmo bem mais intenso, assim como as destinadas a Aécio Neves – refletindo a grande perspectiva de ocorrência de um segundo turno, em que os dois oponentes poderiam eventualmente se unir para tentar derrotar Dilma Rousseff, a candidata da situação.

Em fins de setembro, às vésperas do primeiro turno, temos então o terceiro grande momento da eleição: as pesquisas começam a indicar que Marina Silva perdia força, porém sem um crescimento proporcional de Aécio Neves. Neste cenário incerto da reta final, as doações para todos os candidatos subiram nas duas semanas que antecederam o primeiro turno. Porém, como as perspectivas de existência de um segundo turno começaram a ficar sombrias, as doações para Dilma Rousseff ganharam grande impulso, ultrapassando até mesmo as contribuições privadas para Aécio Neves.

A história em três atos descrita acima reforça a impressão de que o raciocínio do Rodrigo Badaró faz todo o sentido – pelo menos nas eleições presidenciais de 2014. O financiamento das campanhas de Dilma Rousseff, Aécio Neves e Marina Silva parece ser bastante responsivo às perspectivas de vitória e de realização de um segundo turno à medida em que as pesquisas de opinião repercutiam as mudanças de humor do eleitorado durante a disputa eleitoral.

Essa evidência de que não apenas o financiamento privado pode influenciar as eleições, mas o resultado das eleições pode fazer com que o dinheiro das empresas seja direcionado deste para aquele candidato de acordo com suas chances de vitória, revela outro lado negro de nosso sistema “democrático”. Afinal de contas, é de se duvidar que a maioria dessas empresas, ao investirem mais de R$ 830 milhões em três candidatos, o faça apenas por ideologia. As variações no fluxo de doações para os candidatos ao sabor das pesquisas eleitorais indicam que possa haver um interesse concreto em estar do lado do time vencedor – seja ele qual for.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral. Dado o caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

 

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Para Além do Lobby do Filho do Lula na MP da Indústria Automobilística: Medidas Provisórias, Contribuições de Campanha e Comportamento dos Deputados

As Medidas Provisórias estimulam o lobby no Poder Executivo e no Congresso. Dados revelam que os deputados retribuem seus doadores de campanha na tramitação das MPs.

O jornal O Estado de São Paulo publicou com estardalhaço ontem a notícia de que montadoras de veículos teriam “comprado” a edição de uma medida provisória que prorrogou benefícios fiscais bilionários para elas em 2009 (aqui). Embora o caso tenha potencial para esquentar a temperatura nos meios políticos – pois o filho do ex-Presidente Lula é acusado de ter feito lobby e se beneficiado com o suposto esquema –, vou me afastar do clima de Fla-Flu das discussões políticas e procurar analisar as questões institucionais que propiciam a ocorrência de casos similares no Brasil.

Independentemente da veracidade das acusações, fico bastante animado que a imprensa e as autoridades competentes tragam à luz a associação entre lobby e medidas provisórias. Afinal de contas, as MPs – que se tornaram uma das espécies de normas mais comuns e importantes no nosso sistema político – são um campo bastante fértil para a atuação dos lobbies.

Pela forma como são disciplinadas, as MPs revelam a essência de como o jogo do poder é jogado no trânsito entre o Palácio do Planalto e o Congresso Nacional – e como ele está sujeito à interferência de grupos de interesses.

Simplificadamente, as medidas provisórias são um tipo muito especial de norma, que são criadas pelo Presidente da República em caso de “urgência e relevância” e entram em vigor imediatamente, antes de serem analisadas pelos deputados e senadores. Mas elas têm um prazo de vida curta: se não forem aprovadas no Congresso em no máximo 120 dias, elas morrem (“perdem a eficácia”, em juridiquês). Se forem aprovadas, viram uma lei como outra qualquer (“ordinária”).

Essa forma como as medidas provisórias são reguladas abre grande margem para todo tipo de negociação política entre os Poderes Executivo e Legislativo.

De um lado, o (a) Presidente da República se vale da imprecisão dos conceitos de relevância e urgência (“conceitos jurídicos indeterminados”) para editar MPs sobre assuntos que deveriam seguir o trâmite legislativo normal no Congresso.

De outro, como as MPs precisam ser aprovadas pela Câmara e pelo Senado em no máximo 120 dias (60 dias prorrogáveis por mais 60), o Poder Executivo é obrigado muitas vezes a ceder aos interesses dos parlamentares em troca da sua aprovação.

Essas características particulares tornam as medidas provisórias muito valiosas para quem quer que tenha interesse em pauta do Poder Executivo ou do Congresso – empresas, ONGs, sindicatos ou qualquer outro grupo social organizado.

O sonho de qualquer grupo que faz lobby nos Poderes Executivo e Legislativo é ter seus interesses incluídos em uma MP. Como os prazos de tramitação de um projeto de lei normal costuma ser muito longo (veja esta minha postagem antiga), as MPs são um grande atalho, pois entram em vigor imediatamente e, historicamente, têm grandes chances de serem referendadas pelo Congresso.

Mas para ter sua desejada alteração legal incluída numa MP, os grupos de interesse precisam realizar lobby em dois âmbitos.

Primeiramente, é preciso sensibilizar o Poder Executivo a incluir aquele assunto em uma MP. Nesse caso, a estratégia de convencimento se concentraria no âmbito dos Ministérios e da Casa Civil, pois o trâmite interno, grosso modo, é este: um Ministro propõe a edição da MP ao (à) Presidente da República, com análise do mérito e da oportunidade política feita na Casa Civil. Logo, para emplacar seu assunto em uma MP, é fundamental ter acesso à estrutura burocrática dos Ministérios, aos altos cargos comissionados e à cúpula dos partidos políticos no poder. E isso se dá não apenas pela importância do tema em discussão ou pela gravidade do problema a ser solucionado: o peso político e econômico do interessado e as contribuições de campanha contam muito também.

Suponha que o grupo de interesse consiga superar essa primeira etapa e a MP seja publicada. Embora o grupo já comece a desfrutar dos efeitos da MP imediatamente, é fundamental que ela seja referendada pelo Congresso para que eles se tornem perenes. Porém, como no Congresso qualquer deputado ou senador pode propor alterações à MP (são as chamadas “emendas”) é fundamental então que o lobby garanta que a MP não sofra alterações que a descaracterizem ou, se possível, amplie os benefícios concedidos pela MP por meio das emendas parlamentares.

Do ponto de vista do lobby, ajuda muito ter um bom contato com o relator da MP no Congresso, além de uma boa base de parlamentares sensíveis à sua causa. Nesse trabalho de ataque (forçar a sua aprovação) e defesa (evitar mudanças significativas), as doações de campanha e as chamadas frentes parlamentares, que discuti nas últimas postagens (aqui e acolá), são de imensa valia.

Resumindo, o trâmite processual das MPs tem ingredientes bastante apreciados por aqueles que vivem de lobby e para os que dependem do lobby para viver:

  • Os frouxos requisitos de “urgência e relevância” dão ampla margem para o (a) Presidente da República legislar sobre quase todos os assuntos;
  • A MP gera benefícios imediatos para os interessados, mesmo sem qualquer manifestação prévia do Congresso;
  • O prazo curto para aprovação deixa os deputados e senadores com a faca e o queijo na mão para barganhar com o Poder Executivo em troca de aprovação da MP – o que envolve, não raro, cargos e emendas orçamentárias;
  • A possibilidade que o Congresso tem de alterar a MP permite a criação de uma outra moeda de troca com o Executivo: a inserção de dispositivos que tratam de assuntos que nada têm a ver com a MP original – esses “contrabandos” ou “jabutis” frequentemente contêm benefícios grupos representados pelos parlamentares;
  • A possibilidade de veto dá uma última possibilidade ao Poder Executivo de ajustar a versão final da lei aos seus interesses, mas reabre a janela de negociações com o Congresso quando da sua votação final.

Esse conjunto de incentivos à negociação e ao lobby tornaram as MPs um jogo interessante para todas as partes envolvidas (Poder Executivo, parlamentares, grupos de interesse), ainda que a um custo social altíssimo. Não é à toa que as MPs assumiram uma relevância tão grande na produção legislativa brasileira.

E para demonstrar como as MPs são uma grande fonte de benefícios, realizei uma extensa pesquisa sobre o trâmite processual das MPs editadas no Brasil. Para verificar como os deputados e senadores comportam-se na tramitação das MPs, realizei um exercício que, apesar de muitíssimo trabalhoso, revelou-se bastante recompensador.

A lógica era a seguinte: na impossibilidade de obter dados sobre as atividades de lobby ou mesmo de corrupção pura e simples, utilizei as doações oficiais de campanha para verificar se os deputados, no exercício de suas atribuições, são fiéis àqueles que financiaram seus gastos eleitorais. Para isso, realizei dois exercícios: um relacionado à relatoria das MPs e outro referente à propositura de emendas destinadas a alterar o texto das medidas.

No primeiro exercício, o objetivo foi verificar se os deputados escolhidos para serem relatores da MP receberam doações de empresas afetadas pela MP. Para isso, identifiquei no texto das MPs e nas suas justificativas (“Exposições de Motivos”) os setores econômicos que foram afetados por elas. Em seguida, pesquisei na base de dados do Tribunal Superior Eleitoral se o deputado relator havia recebido doações daquele setor na eleição anterior. O resultado está na tabela abaixo.

 

 

Os dados acima revelam que, na média, quase 54% de todas as 180 medidas provisórias editadas entre 2003 e 2014 que tinham o objetivo de beneficiar explicitamente determinado setor foram relatadas por deputados que receberam doações do mesmo setor nas eleições anteriores. Nota-se que esse comportamento atingiu seu ápice no segundo mandato do Presidente Lula, mas manteve-se em patamares bem altos (acima de 60%) nos primeiros quatro anos sob a presidência de Dilma Rousseff.

Esses números indicam que a relatoria de MPs pode ser uma maneira que alguns deputados utilizam para “retribuir” as doações recebidas em suas campanhas. Afinal, do ponto de vista das empresas doadoras, ter um deputado financiado por elas na relatoria de uma MP é um acesso privilegiadíssimo para fazer com que a MP seja aprovada nas condições desejadas pelo setor.

Esse indício de que os deputados trabalham em retribuição aos seus doadores de campanha também pode ser observado quando analisamos as emendas propostas pelos parlamentares nas MPs em tramitação. Neste segundo exercício, durante várias semanas eu analisei individualmente as 30.675 emendas propostas pelos deputados e senadores às 666 medidas provisórias editadas entre setembro de 2001 e dezembro de 2014. Neste trabalho insano, eu coletei muitas informações relevantes, entre elas a identificação dos setores explicitamente mencionados pelos autores das emendas no texto de suas justificativas.

Para o presente teste, eu selecionei somente as emendas propostas por deputados nas MPs analisadas entre 2003 e 2014 (as anteriores a 2003 foram descartadas porque o TSE não disponibiliza os dados de contribuições de campanha nas eleições anteriores a 2002). Daí o procedimento foi o mesmo: verificar se o deputado autor da emenda recebeu doações do setor beneficiado pela emenda na eleição anterior. Seguem os resultados:

Painstaking Emendas

A tabela acima conta a mesma história da anterior: em torno de 55% das emendas que explicitamente beneficiam algum setor foram propostas por deputados que receberam dinheiro de empresas desse setor nas eleições anteriores – com um pico de quase 61% no segundo mandato de Lula e a manutenção desse patamar elevado, embora com um ligeiro decréscimo, no primeiro governo de Dilma.

Uma nota adicional sobre a tabela acima: a quantidade de emendas setoriais propostas no primeiro mandato de Dilma é mais do que o dobro da observada nos dois mandatos anteriores. Esse número pode estar relacionado com a estratégia do ex-Ministro da Fazenda Guido Mantega de conceder inúmeros benefícios tributários a setores específicos da economia – um dos pilares da sua política chamada de “nova matriz econômica”. Como muitas dessas medidas foram concebidas via MP, o acréscimo no número de emendas propostas pode estar relacionado ao interesse das empresas em estender esses benefícios mediante emendas aprovadas durante a sua tramitação no Congresso.

Para terminar, uma ressalva importante: muito provavelmente os dados acima subestimam o comportamento dos deputados em beneficiar seus doadores de campanha. Um dos motivos para esse sentimento está no fato de que meus testes só captam as doações diretas feitas pelas empresas aos deputados. Como no Brasil são permitidas as chamadas “doações ocultas” – em que a empresa doa para o partido e esse repassa posteriormente esse dinheiro a determinado candidato – pode ser que deputados identificados como não tendo recebido recursos do setor beneficiado pela MP ou pelas emendas tenha efetivamente recebido via doações ocultas ao partido.

Outra hipótese para desconfiar que os resultados apresentados são inferiores à realidade está no fato de que os testes tenham considerados apenas os setores expressamente indicados no texto da MP ou das emendas, sem levar em conta os encadeamentos dos setores na economia. Para ficar mais claro, pegue por exemplo uma MP que beneficie o setor agropecuário. Pode ser que o seu relator não tenha recebido doações de empresas agrícolas, mas sim de empresas do setor de alimentos (que se beneficiarão de uma eventual redução da carga tributária sobre os produtos agrícolas, que são insumos importantes da indústria alimentícia). Nesse caso, no meu teste constou que o deputado não agiu em retribuição aos doadores do setor diretamente beneficiados pela MP (o setor agropecuário), quando na realidade ele trabalhou em favor de doadores indiretamente contemplados pela medida (o setor alimentício).

No entanto, embora os dados apresentados acima subestimem a realidade, os resultados reforçam o senso comum de que os políticos, ao exercerem seus mandatos, atuam em retribuição àqueles que financiaram suas campanhas. Trabalhar para reduzir os efeitos de um arcabouço institucional que facilita a influência desproporcional de alguns setores econômicos em detrimento de toda a coletividade deveria ser um objetivo de um amplo programa de reforma do Estado brasileiro.

Melhor esperar sentado.

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

 

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STF julga inconstitucionais as doações de campanha feitas por empresas, mas Lewandowski alerta: “salvo alteração legislativa significativa”. Em outras palavras: meu trabalho continua!

Por 8 votos a 3, encerrou-se hoje o julgamento da ADI nº 4650, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil (veja). Esse fato poderia fazer de hoje uma data histórica: o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucionais as contribuições de pessoas jurídicas a partidos políticos e campanhas eleitorais.

Para quem, como eu, considera as doações eleitorais de empresas um desvirtuamento do jogo democrático em favor de grupos políticos e econômicos, a decisão é uma grande conquista. No entanto, as palavras do presidente do STF, Min. Lewandowski, ao afirmar que a proibição já vale para as eleições municipais de 2016, “salvo alteração legislativa significativa”, coloca um imenso ponto de interrogação sobre o assunto.

Afinal, há uma grande articulação para que o Congresso Nacional reverta a decisão do STF. “Mas pode isto, Arnaldo”? “Claro que pode, Galvão”! Como o Congresso Nacional exerce o papel de Poder Constituinte derivado, ele pode alterar a Constituição a qualquer momento e tornar as doações de empresas novamente constitucionais. Esta é, segundo a imprensa, a estratégia do Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunho, e do Min. Gilmar Mendes, do STF. A propósito, já escrevi sobre isto aqui e acolá.

Como o futuro sobre as doações de campanha é incerto, continuo com o meu trabalho quixotesco de demonstrar, com dados, como o poder econômico influencia a produção de leis no Brasil – e as doações de campanha são a minha pista para desbravar essa seara.

Na última postagem (aqui), tentei mostrar como a escolha dos membros das Comissões da Câmara dos Deputados é influenciada pelos doadores de campanha. Como disse, as Comissões são o campo onde o jogo é realmente jogado no Parlamento: onde um projeto de lei pode ganhar força ou ser arquivado, onde uma audiência pública pode lançar um assunto na mídia e ganhar a opinião pública, onde um Ministro pode ser convocado para dar informações… por isso, imagino ser bastante estratégico para os grupos de interesse que atuam no Congresso ter uma boa relação com os membros de uma Comissão.

Os dados que apresento a seguir são contundentes sobre essa influência das doações eleitorais de empresas na escolha dos membros das Comissões. Minha ideia foi agrupar os doadores em quatro grupos principais, representando grandes setores da economia (agropecuário, industrial, financeiro e infraestrutura) e ver quantos membros de cada Comissão receberam doações de cada um desses grupos. O resultado está no gráfico abaixo.

Radar

Se você não está acostumado com gráficos, caro leitor, por favor, não desista! Esse daí é bastante legal. É um gráfico de radar, e funciona assim:

1 – Cada linha representa o percentual de membros das Comissões que receberam doações dos quatros grandes setores econômicos: agropecuário (azul), financeiro (branco), industrial (laranja) e infraestrutura (amarelo).

2 – Nos vértices das figuras ficam os percentuais de membros de cada Comissão que receberam doações do setor em questão. Veja, no canto inferior direito, que a Comissão de Defesa do Consumidor tem a maioria dos seus membros financiados pelo setor de infraestrutura e industrial, por exemplo. Em breve vamos ver que isso tem um motivo.

3 – Quanto mais a figura se afasta do centro em determinado ponto, significa que uma parcela maior dos membros daquela Comissão tem suas contas bancadas pelo setor econômico em questão. Veja a escala dos círculos no centro da figura (quanto mais longe do centro, maior o percentual).

Olhando o gráfico acima, são várias as conclusões interessantes:

1 – Os setores de infraestrutura e industrial financiam a maior parte dos membros de quase todas as Comissões; o setor financeiro ocupa uma posição intermediária e o agropecuário é bem mais restrito;

2 – As figuras de todos os setores são “puxadas” para o lado da Comissão de Finanças e Tributação (à direita). Isto tem uma explicação: como todas as matérias tributárias são discutidas nessa Comissão, então ela desperta muito interesse do setor empresarial, independentemente da área de atuação;

3 – Como seria de se esperar, Comissões setoriais exercem uma atração natural sobre os respectivos setores. Por isso o setor agropecuário participa com maior peso na Comissão de Agricultura e Pecuária e na Comissão de Finanças e Tributação acontece o mesmo com o setor financeiro. Pelo mesmo motivo, a Comissão de Desenvolvimento, Indústria e Comércio é dominada por membros que receberam doações do setor industrial e as Comissões de Desenvolvimento Urbano, Minas e Energia e Viação e Transportes pelo setor de infraestrutura.

4 – Os setores econômicos também se preocupam com uma agenda defensiva. Para evitar uma pauta que afete negativamente seus interesses, o setor agropecuário financia uma parcela relativamente maior dos membros da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. O mesmo vale para a “quebrada” dos gráficos na direção da Comissão de Direito do Consumidor: os setores financeiro, industrial e de infraestrutura financiam uma parcela relativamente maior dos membros dessa Comissão. Se você se lembrar das listas de empresas com maiores queixas nos Procons (bancos, eletroeletrônicos e telefônicas), vai entender o porquê de esses setores financiarem com maior intensidade os deputados que optam por atuar na Comissão de Direito do Consumidor.

5 – Há uma tendência nítida do gráfico em direção à Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional para todos os setores. Alguém tem alguma explicação plausível para esse fenômeno? Agradeço sugestões!

O perfil de indicações das Comissões da Câmara expostos no gráfico anterior são reforçados pela tabela abaixo, em que eu demonstro o valor médio das doações feitas por cada setor econômico.

Comissões e Setores (1)

Na primeira linha, eu coloquei o valor médio da doação de cada setor para cada deputado federal eleito nas últimas eleições financiado pelo respectivo setor (no cálculo eu inclui também aqueles que já se licenciaram e os suplentes que entraram em seus lugares). Nesse cálculo eu simplesmente dividi o valor total das doações do setor pelo número de deputados que receberam dinheiro daquele setor.

Nas linhas abaixo, eu realizei o mesmo cálculo para todas as Comissões permanentes da Câmara. A ideia era saber qual foi o valor médio das doações direcionadas pelo setor aos membros da Comissão financiados por eles nas últimas eleições.

As células marcadas em verde representam as Comissões em que os setores “aplicaram” um valor superior à sua média de doações para toda a Câmara. Os resultados reforçam inteiramente os dados mostrados no gráfico de radar acima:

1 – Infraestrutura e indústria são os setores que “investiram” um valor médio maior nos deputados eleitos em 2014;

2 – A Comissão de Finanças e Tributação, pelo seu papel estratégico, exibe médias maiores nos “investimentos” de todos os setores em seus membros;

3 – Nas Comissões setoriais também predominam deputados que receberam maiores doações dos respectivos setores. Além dos já destacados acima, chamo a atenção para o desempenho destacado da Comissão de Viação e Transportes para o setor agrícola (a logística é uma questão chave para o setor) e as Comissões de Agricultura e Pecuária e Minas e Energia para o setor industrial (talvez pelo papel que têm como insumos da indústria). As altas médias do setor financeiro em diversas Comissões setoriais são também elucidativas do quanto este segmento da economia é dependente do bom desempenho do setor produtivo, via mercados de crédito e acionário.

4 – As médias altas também afloram nas Comissões de perfil mais “social”, mas que podem trazem grandes prejuízos para os setores econômicos em questão: é o caso das já citadas Comissões de Defesa do Consumidor (financeiro e infraestrutura), Meio Ambiente (para o setor agropecuário) e de Trabalho, Administração e Serviço Público (todos os setores, exceto infraestrutura).

5 – A Comissão de Constituição e Justiça, por ser a única por onde tramitam necessariamente todos os projetos de lei, também possui médias mais altas dos setores industrial e financeiro;

6 – O mistério da Comissão de Relações Internacionais e Defesa Nacional aparece aqui também: médias mais altas em todos os setores.

Resumindo: percebe-se que há uma clara tendência de que as principais Comissões da Câmara sejam dominadas por parlamentares que receberam maiores doações de setores que têm grande interesse nos assuntos de competência daquela Comissão. Em economia chamamos isto de viés de seleção, e os gráficos acima demonstram que ele é bem forte em Comissões de perfil mais geral, porém de papel estratégico para a economia (Finanças e Controle, Constituição e Justiça), nas Comissões setoriais e também nas Comissões mais “sociais” que podem ter impacto negativo sobre os lucros desses setores.

São resultados como esses que me inspiram a continuar investigando as leis e os números, para identificar como nossas instituições permitem a criação de normas que continuarão a transferir renda da coletividade para grupos específicos.

Como diria o Min. Luís Roberto Barroso, numa bela frase no julgamento da inconstitucionalidade das doações eleitorais feitas por empresas:

“O papel do direito é procurar minimizar o impacto do dinheiro na criação de desigualdade na sociedade e acho que temos uma fórmula que potencializa a desigualdade em vez de neutralizá-la” (Min. Luís Roberto Barroso).



 

Nota: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

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Dando uma de Doug Stamper de House of Cards: Analisando a Composição das Comissões da Câmara dos Deputados à Luz das Bancadas e das Doações de Campanha

De todos os personagens de House of Cards, aquele que tem as funções que eu gostaria de exercer é Doug Stamper. Interpretado pelo ator Michael Kelly (veja seu perfil aqui), ele é o principal assessor parlamentar de Frank Underwood. Extremamente meticuloso, Stamper possui um banco de dados com os mínimos detalhes (parlamentares e até pessoais) de todos os membros do Congresso americano. Ele sabe quem são os financiadores de campanha, como votou e qual é o eleitorado principal de cada parlamentar. E não é preciso dizer que essas informações são utilizadas à exaustão em cada movimento de Frank Underwood: nas votações que comanda, nos projetos que propõe e nas campanhas que coordena.

Nesta etapa da minha pesquisa de tese, inspirei-me em Doug Stamper para fazer um cruzamento interessante de dados para verificar o perfil dos parlamentares que integram as Comissões permanentes da Câmara dos Deputados. Em síntese, a ideia é verificar a quem os membros das Comissões do Congresso se vinculam ideológica e economicamente.

As Comissões parlamentares são órgãos da estrutura da Câmara e o Senado que têm, grosso modo, a missão de organizar o processo legislativo. Sua existência está prevista no art. 58 da Constituição Federal (aqui) e, pela leitura de suas atribuições, é possível ver que elas são um apetitoso espaço de pressão para qualquer grupo de interesse que atua no Congresso Nacional, uma vez que nelas ocorrem os principais debates sobre o mérito dos projetos de lei em tramitação. Além disso, as Comissões também têm o poder de dar voz a quaisquer setores da sociedade no Congresso Nacional, por meio das audiências públicas e da solicitação de depoimentos de autoridades e entidades sobre os assuntos em pauta. Vê-se, portanto, que possuir um bom acesso perante os membros das Comissões constitui um ativo valioso na formação de opinião não apenas dos parlamentares, mas da sociedade em geral – uma vez que essas audiências são geralmente amplificadas pela mídia.

Para verificar se há influência de setores econômicos na composição das Comissões permanentes, realizei vários exercícios relacionando dados relativos aos seus membros permanentes e suplentes, sua participação em frentes parlamentares e as contribuições de campanhas recebidas pelos deputados nas eleições anteriores. Um trabalho de aspirante a Doug Stamper, portanto! rsrsrsrs

Dividi então minha pesquisa em dois nortes: (i) a influência “ideológica” na indicação dos membros, verificando em que medida os membros das Comissões estão vinculadas às Frentes Parlamentares que possuem a mesma temática dos assuntos de competência das Comissões (veja mais na última postagem aqui); e (ii) a influência “econômica”, investigando o perfil setorial dos doadores de campanha dos deputados membros das Comissões.

O gráfico abaixo revela que, quanto à primeira questão, a maioria dos membros das Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados estão vinculados a Frentes Parlamentares que defendem causas a elas correlatas.

Percentual de membros das Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados vinculados a Frentes Parlamentares Relacionadas (55ª Legislatura – 2015/2018)

Stamper 1

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados.

O gráfico acima revela que na grande maioria das Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados mais da metade de seus membros estão vinculados a Frentes Parlamentares que tratam de matérias sujeitas à sua competência regimental. Isso vale tanto para os deputados que participam da Frente Parlamentar de apoio aos indígenas e é membro da Comissão de Direitos Humanos e Minorias, quanto aos membros da Comissão de Segurança Pública e que estão associados a alguma frente parlamentar da famosa “bancada da bala”.

A importância das Frentes Parlamentares é atestada principalmente em Comissões Parlamentares que tratam diretamente de matérias afetas a alguns grupos de pressão com grande visibilidade no Congresso Nacional, como os setores econômicos de infraestrutura (Comissão de Viação e Transporte) e do agronegócio (Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural), bem como trabalhadores e servidores públicos (Comissão de Trabalho, Administração e Serviço Público). As Frentes Parlamentares também são grandes fornecedoras de membros em Comissões que tratam de matérias de forte cunho ideológico, como a Comissão de Seguridade Social e Família e a Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado. Nessas cinco Comissões, mais de 90% de seus membros são associados às chamadas “bancadas” das empreiteiras, dos ruralistas, dos servidores públicos, “da bala” e “da Bíblia”.

Mas além da influência ideológica na composição das Comissões parlamentares – captada pela importância das Frentes Parlamentares –, é importante analisar a importância econômica na organização interna da Câmara dos Deputados. Para tanto, coletei informações sobre o setor de atuação das pessoas jurídicas que contribuíram para as campanhas dos parlamentares membros de cada Comissão. O objetivo foi verificar se os deputados receberam contribuições de empresas que atuam em setores sujeitos à competência de suas Comissões. Para isso, concentrei a pesquisa apenas nas Comissões que tratam diretamente de assuntos relacionados a setores específicos da economia. O resultado está no gráfico abaixo:

Percentual de membros das Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados que receberam doações de empresas do setor (55ª Legislatura – 2015/2018)

Stamper 2

Fonte: Elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados.

Ao analisarmos o gráfico acima, verificamos que os resultados são menos expressivos do que os relativos às Frentes Parlamentares, mas ainda assim são reveladores. No entanto, é importante ter um pouco de cuidado ao visualizar esses dados.

O resultado mais marcante é o da Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio, na qual praticamente a totalidade de seus membros recebeu contribuições de empresas do setor industrial e comercial. No entanto, pela imensa variedade de empresas de todos os portes e setores que podem ser classificadas sob o título de “Indústria e Comércio”, esse resultado merece ser relativizado. Afinal de contas, 91% dos deputados eleitos para a 55ª Legislatura (2015/2018) receberam doações de empresas industriais ou comerciais.

Quando nos deparamos com Comissões com foco mais restrito em relação aos setores presentes nos assuntos de sua competência, temos um panorama um pouco mais realista. É o caso, por exemplo, da Comissão de Desenvolvimento Urbano (em que 75,8% de seus membros receberam doações dos setores de construção civil e água e esgoto), da Comissão de Finanças e Tributação (61% de seus membros receberam doações do setor financeiro) e da Comissão de Minas e Energia (46,7% dos deputados participantes receberam doações de empresas mineradoras ou do setor de energia). Num patamar um pouco abaixo, em média um terço dos membros das Comissões de Viação e Transportes, Segurança Pública e Agricultura receberam doações de empresas dos setores de infraestrutura, de vigilância e armas e do agronegócio, respectivamente.

Embora esses resultados sejam dignos de nota, a influência do poder econômico sobre a indicação dos membros das Comissões temáticas da Câmara dos Deputados pode estar subestimada, por três fatores principais.

Primeiro, porque no caso da Comissão de Finanças e Tributação a sua área de competência vai muito além da regulação do setor financeiro. Pelo seu papel de apreciar, por exemplo, os projetos de lei que alteram a estrutura tributária do país, essa Comissão assume um papel crucial para todos os setores econômicos, e não apenas o setor financeiro. Por essa razão, o ideal seria computar o papel dos grandes contribuintes nas campanhas de seus membros.

Em segundo lugar, a relativamente baixa influência do poder econômico na indicação dos membros em algumas Comissões pode estar relacionada à estrutura societária dos grandes conglomerados econômicos brasileiros. Como as maiores companhias brasileiras em geral possuem subsidiárias ou participações acionárias relevantes em empresas de vários setores, é possível que sejam utilizadas pessoas jurídicas de setores diferentes, porém pertencentes ao mesmo grupo econômico, para fazer doações aos candidatos. Assim, restringir o estudo da influência das doações dos setores de mineração e energia sobre os membros da Comissão de Minas e Energia significa eliminar um grande número de empresas que, indiretamente, têm participação societária nesses setores – como as de construção civil e obras de infraestrutura. Sendo assim, o recomendável seria expandir os setores envolvidos para demonstrar melhor uma eventual “dependência” dos membros das Comissões temáticas setoriais.

Por fim, temos o caso das chamadas “doações ocultas” – assim chamadas as contribuições de campanha feitas aos partidos, e não aos candidatos individualmente. O fato de que uma parcela significativa das doações de empresas não é feita diretamente aos parlamentares, mas intermediada pelos partidos, dificulta a aferição da relação direta entre doadores e os membros das Comissões. É possível, portanto, que a influência fosse ainda mais significativa se o processo de doações fosse mais transparente. Obviamente, os dados também não levam em conta as doações ilegais – o chamado “caixa dois” ou “recursos não contabilizados”.

O trabalho de Doug Stamper vai avançar nesses campos. Aguardem novas postagens em breve.



 

Nota: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

 

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A Agenda Brasil de Renan Calheiros, a Bancada das Empreiteiras e as Doações de Campanha

Na busca por saídas para as crises econômica, política e institucional que assolam o país, o presidente do Senado, Renan Calheiros, levou ao conhecimento dos ministros do Planejamento e da Fazenda um conjunto de propostas batizado de “Agenda Brasil”. Trata-se um novo “tripé” para a economia brasileira, com medidas em três frentes: melhoria do ambiente de negócios, equilíbrio fiscal e proteção social.

Analisando o conjunto de medidas propostas (veja aqui), percebe-se a forte concentração de medidas voltadas para o setor de infraestrutura. Há medidas para aumentar a segurança jurídica das parcerias público-privadas, reforma das leis de concessões e de licitações, procedimentos mais rápidos para licenciamentos ambientais, além de mudanças orçamentárias que em última instância beneficiarão o setor, como a questão dos restos a pagar e a proposta de maior “flexibilização” orçamentária.

Num momento em que a Operação Lava Jato coloca na berlinda a relação entre empreiteiras, governo, partidos e políticos, a Agenda Brasil de Renan Calheiros tenta despertar a paralisia do setor de infraestrutura com aprimoramentos jurídicos destinados a aumentar suas garantias.

Mas o propósito deste texto não é discutir o mérito das propostas de Renan Calheiros. Vou utilizar esse mote para iniciar uma série de análises sobre um novo ponto da minha tese: a relação entre as contribuições de campanha e o comportamento dos parlamentares.

Nas últimas postagens, eu procurei demonstrar como o volume das contribuições privadas vem crescendo a cada eleição, e como isso parece influenciar o resultado das disputas para todos os cargos. A partir de agora eu vou dar um passo além: tentar apresentar evidências de como essas “doações” influenciam o comportamento dos parlamentares.

Um dos aspectos que eu pretendo explorar são as chamadas “bancadas” de parlamentares. Ruralista, da bala, da bola, dos evangélicos, da educação – as bancadas são associações de deputados e senadores provenientes de vários partidos que defendem determinados interesses ou temas. No nosso presidencialismo amorfo, as bancadas têm assumido um papel muito importante nos últimos anos e são determinantes em votações de temas de grande repercussão. Imagine, por exemplo, como se movimentaram as bancadas ruralista e ambientalista durante as votações do novo Código Florestal, para ter uma ideia do peso desses grupos na tramitação dos projetos.

Quando formalizadas, com ata de fundação e regimento interno, as bancadas assumem o nome de “Frentes Parlamentares” e são reguladas por Ato da Mesa da Câmara dos Deputados. Na atual legislatura (2015-2018), existem 149 frentes parlamentares registradas, sobre os mais variados assuntos – do rodeio ao combate à corrupção, do apoio ao potássio brasileiro à defesa da vida e da família. A relação completa dessas frentes, com seus componentes, ata de fundação e estatuto podem ser encontrados aqui.

Mas voltemos à Agenda do Renan Calheiros e de sua defesa à infraestrutura brasileira. É sabido que as empresas do setor de construção civil e infraestrutura (empreiteiras e seus fornecedores, concessionárias de serviços públicos, etc.) são grandes doadores de campanha. Para se ter uma ideia, os atuais deputados, eleitos em 2014, receberam ao todo R$ 150,4 milhões de reais dessas empresas para financiarem os gastos de suas campanhas. Isso representa 19,5% do total de recursos recebidos por esses parlamentares. Ou seja, praticamente 1/5 de todas as doações de campanha – incluindo doações recebidas de empresas de outros setores, dos partidos políticos, de pessoas físicas e de recursos próprios investidos nas campanhas – provem de empresas do setor de infra-estrutura e construção civil.

O senso comum indica que, diante do volume de recursos recebidos de empreiteiras e afins e da relevância que eles tiveram no financiamento de suas campanhas, é de se esperar que esses parlamentares tendam a apoiar os interesses de seus financiadores.

Uma das pistas para verificar essa influência é analisar a filiação às frentes parlamentares que apoiam o setor de construção civil e infraestrutura. Minha hipótese é que as frentes atuam como uma sinalização do parlamentar para o seu doador de que está comprometido a defender os interesses daquele setor no Congresso.

Atualmente existem cinco frentes relacionadas ao setor de infraestrutura e construção civil no Congresso: a Frente Parlamentar Mista da Infraestrutura Nacional, a Frente Parlamentar de Apoio à Indústria da Construção Civil e do Mercado Imobiliário, a Frente Parlamentar Mista de Apoio ao Mercado Imobiliário, a Frente Parlamentar da Habitação e Desenvolvimento Urbano do Congresso Nacional e a Frente Parlamentar Mista em Defesa da Indústria Marítima Brasileira.

Cruzando dados de doações de campanha recebidas pelos integrantes dessas frentes de parlamentares, cheguei a conclusões interessantes. A primeira é que o setor de construção civil e infraestrutura é bastante efetivo em suas doações: dos 546 parlamentares (além dos 513 eleitos em 2014, eu computei também os 33 suplentes que tomaram posse em razão de licença dos titulares), 83,7% receberam doações do setor. Ou seja, apenas 89 membros da Câmara dos Deputados não receberam doações oficiais de empresas desse setor nas últimas eleições.

Analisando os integrantes das frentes parlamentares de apoio ao setor de construção e infraestrutura, verifica-se a seguinte distribuição do número de deputados por faixa de doações recebidas de empresas do setor:

Infra 1

Uma pergunta que é preciso fazer, no entanto, é o quão representativas são essas frentes parlamentares tendo em vista o total dos deputados na atual legislatura? Para verificar se as frentes retratam a composição de toda a Câmara no que diz respeito às doações de campanha recebidas do setor de infraestrutura e construção civil, elaborei a seguinte tabela:

Infra 2

Analisando a tabela acima, verificamos que as frentes parlamentares têm a mesma distribuição de deputados segundo as faixas de doações recebidas de empreiteiras e afins, porém com uma diferença sensível em relação ao número de membros. Em especial, causaram-me estranheza os seguintes fatos:

  • 68 deputados integrantes das frentes parlamentares de apoio ao setor de infraestrutura e construção civil não declararam ter recebido um centavo sequer de empresas desse setor.
  • Existe um número expressivo de deputados (116, para ser mais preciso), que mesmo tendo recebido doações de empresas desse setor, não se tornaram membros das frentes parlamentares ligadas à infraestrutura e à construção civil.
  • Chama ainda mais atenção o fato de que 11 deputados receberam doações extremamente vultosas de empresas do setor (mais de R$ 1 milhão cada um), porém, sem se vincular formalmente a essa bancada.

Na próxima postagem, pretendo esclarecer esses mistérios relativos à adesão formal dos deputados às bancadas parlamentares de apoio ao setor de seus doadores de campanha. Sugestões são muito bem vindas!



 

 

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Fidelidade, Traições, Mudanças de Lado e Juras de Amor na Votação da PEC sobre Financiamento de Campanhas

As votações da reforma política na Câmara dos Deputados nesta semana foram marcadas por traições, mudanças de lado, arrependimentos e juras de fidelidade dignas de folhetim.

No prazo de menos de 24 horas, o Plenário da Câmara mudou radicalmente de posição em relação à possibilidade de empresas doarem recursos para campanhas eleitorais. Na madrugada de terça (26/05) para quarta (27/05), a emenda que pretendia colocar na Constituição as doações de empresas foi derrotada por não conseguir o mínimo de 308 votos exigidos (foram 264 votos pelo “sim”, 207 pelo “não” e 4 abstenções). Após uma manobra regimental do presidente da Casa, Eduardo Cunha (para quem não leu, eu expliquei o que aconteceu aqui), a matéria foi colocada novamente em votação na noite de quarta (26/05), desta vez visando permitir as contribuições empresariais apenas para os partidos políticos. Nessa segunda votação, a emenda permitindo envolvimento das empresas no financiamento das eleições foi aprovada por 330 votos a favor e apenas 141 contrários. A matéria precisa ser votada em segundo turno e, caso aprovada, segue para apreciação do Senado Federal.

Antes de analisar tecnicamente essa mudança de posição do Congresso em prazo tão exíguo, quero fazer um esclarecimento, em atenção aos comentários dos amigos Augusto Machado e Silvio Mendes: eu não me posiciono entre aqueles que são favoráveis ao financiamento de campanha exclusivamente público .

A meu ver, deveríamos avançar com uma reforma que combinasse o barateamento das campanhas (mediante alterações na forma de disputa, combinado com a imposição de limites de gastos e de meios de propaganda política), proibição das doações de empresas, permissão de doações individuais sujeitas a um limite por CPF, redução dos recursos para o fundo partidário, endurecimento de penas para o mau uso de recursos e caixa 2 (para doadores e candidatos) e fortalecimento institucional dos órgãos de controle interno (CGU, PF) e externo (TCU, Ministério Público) para atuar nesses casos. Acredito que essas medidas conduziriam a uma situação que, apesar de não ser perfeita, é certamente melhor do que a situação atual e também superior à alteração aprovada na Câmara nesta semana – que, como mencionei na postagem anterior, torna ainda menos transparentes as doações empresariais. Minha opinião pessoal é que estamos deixando passar uma oportunidade para reduzir significativamente os incentivos à corrupção e ao favorecimento privado no Estado brasileiro que resultam em escândalos como da Operação Lava a Jato.

Feito esse disclaimer, passemos à análise do que ocorreu nas fatídicas horas em que a Câmara fez um giro de 180 graus em relação à constitucionalidade das doações eleitorais de empresas.

1) Traição (“você, rapaz, abusou da regra três, onde menos vale mais”)

A derrota da proposta de inserir na Constituição a possibilidade de empresas doarem para as campanhas eleitorais na votação do dia 26/05 causou surpresa entre parlamentares, analistas e na população em geral. Afinal de contas, numa Câmara em que a maioria dos deputados foi eleita contando com milionárias doações empresariais, nada mais natural que essa medida fosse aprovada – principalmente diante da possibilidade real de que o Supremo Tribunal Federal considere inconstitucionais essas doações (o placar está atualmente em 6 a 1 pela proibição das doações de empresas, na ADI nº 4560).

Apesar desse interesse explícito na continuidade das coisas como elas são, os defensores das doações de empresas não conseguiram os votos necessários – faltaram 44 votos para atingir o mínimo exigido para mudar a Constituição. Apesar de a votação já ter ocorrido alta noite, o Plenário estava cheio: 475 deputados votaram, o que representa mais de 90% do total – um quórum altíssimo para os padrões das votações no Congresso. Qual foi, então, o motivo para a derrota da emenda pró doações de empresas? Resumindo essa votação numa palavra, eu diria: “traição”.

Seguindo o regimento da Câmara, na abertura da votação o Presidente da Casa interpelou os líderes de cada partido a respeito do posicionamento de sua agremiação sobre a matéria em debate. Marcaram posição pelo “Sim” à emenda que autorizaria as doações de empresas os seguintes partidos: DEM, PMDB, PSDB, PSD, PR, PP, SD, PTB, PSC, PHS e PEN.

Em posição oposta colocaram-se PT, PC do B, PDT, PPS, PSOL, PV, PRB, PTN, PMN, PRP, PSDC, PRTB, PTC, PSL e PT do B.

Dois partidos mantiveram-se neutros e liberaram seus correligionários para votar segundo suas consciências: PSB e PROS.

Como os gráficos abaixo revelam, 57 deputados votaram contra as orientações de seus partidos. Essas traições foram mais significativas no grupo dos partidos que apoiavam a emenda – a taxa de traição foi de 16,4%, o dobro daquela verificada no bloco dos partidos contrários às contribuições empresariais (7,2%).

Em especial, percebe-se o número elevado de infidelidades justamente no partido do presidente da Câmara, o PMDB: 14 deputados votaram contra a orientação da legenda.

V1 Não
V1 Sim Fato importantíssimo a se destacar é que as traições foram fundamentais para o resultado da votação, pois o grupo dos partidos favoráveis à emenda perdeu 46 votos com os infiéis – que teriam sido suficientes para atingir seu objetivo, pois faltaram 44 votos para atingir o mínimo previsto na Constituição.

Com esse resultado, estaria então enterrada a tentativa de colocar na Constituição a possibilidade de as empresas doarem para campanhas eleitorais. A decisão sobre o assunto, portanto, voltaria para as mãos do Supremo Tribunal Federal, que até o presente momento está fortemente inclinado a vetar as doações empresariais. No dia seguinte, porém, a história tomou outro rumo.

2) Troca-troca (“A hora do sim é um descuido do não”)

Da noite para o dia tudo mudou. Com uma manobra regimental, o Presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB/RJ), decidiu colocar em votação no dia seguinte uma outra emenda favorável às doações empresariais. Com outro texto, ela trazia apenas uma diferença principal: se aprovada, as empresas continuariam a poder doar, mas agora somente para os partidos políticos, e não mais para os candidatos individualmente.

Ao perguntar aos líderes sobre o posicionamento de seu partido quanto à “nova” emenda, uma surpresa: um grupo considerável de partidos mudou de lado. Em menos de 24 horas, os seguintes partidos passaram do “não” às doações de empresas para o “sim”: PV, PMN, PRB, PRP, PRTB, PSDC, PSL, PT do B, PTC e PTN. Além desses, o PROS, que havia se mantido neutro na primeira votação, bandeou-se para o lado do “sim”.

Infelizmente não temos como afirmar o que aconteceu nos bastidores, mas o fato é que essa mudança repentina de posicionamento dos partidos aumentou consideravelmente a chance de o “sim” ganhar no dia 27/05. Esse grupo de 11 partidos possuía 57 deputados presentes na segunda votação – o que seria mais do que suficiente para assegurar a vitória pró doações empresariais, caso a fidelidade fosse razoável. E aí entra o último componente dessa tragicomédia.

3) Arrependimento (“Você voltou, meu amor, alegria que me deu”)

Outro fato notável observado quando comparamos as duas votações é o significativo aumento das taxas da fidelidade partidária no dia 27/05.

O número de deputados que foram infiéis à orientação de seu partido foi reduzido de 57 para 28 de uma votação para a outra. E esse fato, combinado com a mudança de lado dos citados 11 partidos, foi determinante para a virada no resultado final da votação. V2 Não V2 Sim

O grupo dos partidos contrários às doações empresariais ficou restrito a 5 partidos: PT, PC do B, PDT, PPS e PSOL. Do total de votos possíveis (107 deputados presentes), apenas 2 representantes do PDT bandearam para o lado do sim.

Por outro lado, a situação ficou boa para o partido favorável às doações de empresas. Encorpado com os 11 partidos que trocaram de lado, esse bloco poderia auferir 338 votos – 30 a mais do que seria necessário para vencer.

O aumento da fidelidade no grupo do “Sim” foi determinante para sua vitória, uma vez que apenas 26 deputados terminaram por desrespeitar a orientação de seu partido.

Chamo a atenção para o comportamento do PMDB nessa nova votação: se na anterior foram 14 traições, na segunda rodada só 4 tiveram coragem de se manter infiéis. Houve, portanto, um “enquadramento” de 10 antigos desertores na legendo do presidente da Câmara.

Resultado: mesmo com 26 deserções, o grupo dos favoráveis às contribuições privadas conseguiu o mínimo necessário para a aprovação, uma vez que contou ainda com 16 votos do PSB, que se manteve neutro também na segunda votação.

A emenda foi aprovada por 330 votos.

4) Mudança de Comportamento – Quem mudou de lado na votação das contribuições empresariais

Comparando as votações do dia 26/05 e do dia 27/05, verificamos que 79 deputados trocaram de lado em relação às doações de campanha. Os motivos para essa mudança de comportamento podem ser vários, e não podemos inferir qual foi mais decisivo: os deputados podem ter refletido melhor sobre o assunto, ou sofreram pressão de seus líderes para votarem segundo a orientação de seu partido, ou sofreram pressão de seus doadores. Desse conjunto de deputados que mudaram de lado, sete deputados tinham sido favoráveis às doações de empresas na primeira votação e depois votaram contra elas: Nome aos bois - sim para não

Grupo mais expressivo, entretanto, foi o de deputados que se tornaram defensores das contribuições empresariais da noite para o dia. Segue a relação:

Nome aos bois - não para sim

Resumo da ópera:

Os resultados acima permitem as seguintes conclusões sobre as votações ocorridas nesta semana:

    • A primeira votação foi mais ideológica do que a segunda: Para testar essa hipótese, comparei os valores das doações de empresas a cada um dos candidatos que votaram “sim” e os que votaram “não” nas duas votações. Na primeira a média de doações de PJs para os candidatos que votaram “não” (R$ 785.575,10) era significativamente inferior (com nível de confiança de 99%) à do grupo que votou “sim” (R$ 1.270.704,00). Na segunda votação, a diferença nas médias não se mostrou estatisticamente relevante.
    • O resultado acima indica que na segunda votação prevaleceu a orientação do partido. Queiramos ou não, isso é um sinal positivo para a democracia. Partidos ideologicamente coesos são fundamentais. O problema é que essa coesão geralmente é pontual, e muitas vezes observada justamente em votações que poderiam aprimorar a democracia – e geralmente no sentido inverso ao que boa parte da população considera como desejável.
    • A mudança de lado de um grupo considerável de partidos pequenos, acompanhada do aumento da taxa de fidelidade nos partidos grandes, é uma grande evidência da liderança exercida pelo presidente da Câmara, Eduardo Cunha, nesse processo. Isso corrobora as minhas impressões da postagem anterior.



 

 

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Afinal de contas, Eduardo Cunha é ou não é o nosso Francis Underwood? Considerações sobre a votação da Reforma Política sobre Financiamento de Campanhas

Já se tornou chavão comparar o presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha (PMDB/RJ), com o personagem Francis Underwood, da série da Netflix House of Cards. O próprio deputado brasileiro, quando perguntado a respeito pelo jornal Valor Econômico, saiu-se com essa: “Eu vi essa série. Existem três diferenças clássicas, ali: o cara é um assassino, o cara é um corrupto e o cara ainda é um homossexual. Não dá para eu aceitar essa comparação. É ofensiva”.

Apesar da discordância “pontual” do presidente da Câmara, é fato que o seu estilo na condução das sessões e votações parlamentares tem suscitado comparações com a sede de poder e o comportamento pragmático e maquiavélico do fictício político que galga altos patamares na política norte-americana.

A esse respeito, a TV Câmara acabou de transmitir mais um grande ato do estilo Eduardo Underwood Cunha de ser. Em pauta, na Ordem do Dia, estava a votação de um tópico da tão desejada e nunca efetivada Reforma Política. Aliás, um tópico nevrálgico para a democracia brasileira: o financiamento de campanhas eleitorais.

Para compreendê-lo melhor, é preciso recuar um pouco no tempo para dar uma dimensão de todo o contexto em que ele se insere. Como venho demonstrando neste blog, as doações de campanha provenientes de empresas vêm crescendo em ritmo acelerado eleição após eleição (aqui), com fortes evidências de que estão correlacionadas com favores por parte dos governantes e parlamentares depois de eleitos (aqui).

Ciente dessa situação, a Ordem dos Advogados do Brasil propôs em 2011 uma Ação Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal argumentando que a doação de empresas representaria abuso de poder econômico e, portanto, agrediria o espírito da Constituição Federal (veja mais aqui).

O STF realizou então uma audiência pública com especialistas sobre o assunto (aqui ) e, pressionado pelas manifestações de rua de junho de 2013, iniciou a votação em dezembro de 2013. Até o momento, votaram pela vedação às doações de empresas os ministros Luiz Fux (relator), Luís Roberto Barroso, Dias Toffoli, Joaquim Barbosa (aposentado), Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski. O único voto a favor das contribuições privadas foi do ministro Teori Zavascki (veja aqui).

No entanto, desde 02/04/2014 a tramitação da ação encontra-se parada em função de um pedido de vistas do ministro Gilmar Mendes. E aí entra em cena o festejado e odiado Francis Underwood brasileiro.

A longa demora do ministro Gilmar Mendes em votar a ação no STF permitiu que os interessados nas doações privadas se mobilizassem. O raciocínio desse grupo, no qual se incluiria o presidente da Câmara Eduardo Cunha, é bem simples: antes que o STF julgue que as doações privadas são inconstitucionais, vamos colocar na Constituição um dispositivo dizendo que elas são constitucionais!!!! Brilhante, não?

E é isto que está acontecendo nas votações de ontem e hoje na Câmara. No âmbito do projeto de reforma política arquitetado por nosso Francis Underwood brasileiro, a Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 182/2007 (sua tramitação está aqui) foi proposta uma emenda tornando constitucionais as doações de pessoas jurídicas. Tratava-se da Emenda Aglutinativa nº 22, de autoria do deputado Sérgio Souza (PMDB/PR), que acrescentava um parágrafo ao art. 17 da Constituição Federal: veja.

Essa emenda foi levada a votação na madrugada de ontem, e num aparente cochilo do presidente da Câmara (com licença para o jogo de palavras), foi derrubada! Ou seja: os deputados decidiram rejeitar a proposta de tornar constitucionais as doações de empresas para candidatos e partidos. O placar foi de 264 votos a favor das doações privadas (eram necessários 308), 207 contrários e 4 abstenções.

A decisão de impedir a constitucionalização das doações privadas foi comemorada pelo governo (o PT é a favor do financiamento exclusivamente público nas campanhas) e considerada pela imprensa como uma derrotada de Eduardo Underwood Cunha (veja aqui um exemplo da repercussão).

Mas hoje Eduardo Cunha demonstrou que tem mesmo poderes de Francis Underwood para manobrar votações e alcançar os seus objetivos de poder.

Utilizando-se de uma manobra regimental que não passou desapercebida por seus opositores (a polêmica está bem explicada nesta reportagem do site da Câmara), Eduardo Cunha colocou em votação uma nova Emenda Aglutinativa, desta vez a de nº 28, de autoria do Deputado Celso Russomano (PRB/SP), que torna constitucionais as doações de empresas apenas para partidos (e não mais para os candidatos, como acontece hoje).

Numa votação conturbada, onde Eduardo Underwood Cunha foi acusado de manobrar os tempos dos pronunciamentos dos parlamentares para permitir o arrebanhamento de deputados que não estavam no Plenário para votar a favor da proposta, finalmente a Emenda foi a votação e a mudança foi aprovada por 330 votos a favor (eram necessários 308), 141 contrários e uma abstenção. O Francis Underwood brasileiro deu um importante passo para tornar constitucionais as doações de empresas para campanhas eleitorais no Brasil.

É preciso destacar que esta decisão ainda não é definitiva, uma vez que depende de nova votação na Câmara dos Deputados, e mais toda a tramitação no Senado para só então entrar em vigor (para proteger nossa Constituição de mudanças oportunistas, são necessários 3/5 dos votos dos parlamentares em duas votações na Câmara e no Senado para alterar a Carta Magna).

Nem tudo está partido para aqueles, como eu, que consideram que as doações de empresas desequilibram o jogo democrático em favor dos que detêm mais recursos. Porém… ai, porém… A vitória de Eduardo Cunha e seus pares favoráveis às doações privadas têm grandes consequências, a saber:

  • Com essa vitória parcial na Câmara, torna-se bastante improvável que o ministro Gilmar Mendes, que já engavetou o processo da OAB no STF por mais de um ano, decida colocá-lo em votação justo no momento em que o Congresso debate a matéria;
  • Se a PEC que torna constitucionais as doações de pessoas jurídicas for realmente aprovada, certamente os outros ministros do STF vão mudar o seu voto, pois não decidirão contra a vontade daqueles que – queiramos ou não – nos representam;
  • O teor da Emenda aprovada hoje na Câmara piora, a meu ver, a situação atual: se hoje podemos saber quem doou para cada candidato, na nova proposta as doações serão feitas aos partidos, que terão o poder de decidir para quem distribuir o dinheiro. Ou seja, o processo ficará menos transparente e mais difícil, para o cidadão, de acompanhar se o parlamentar ou governante está colocando os interesses de seus doadores acima do interesse público.

Como a Câmara ainda não divulgou oficialmente a lista de quem votou a favor e contra da Emenda no dia de hoje, deixarei para amanhã uma análise sobre a influência das doações privadas nas votações da reforma política.

Por enquanto, fica o lamento por esta vitória do Francis Underwood brasileiro.



 

 

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Ambição e Gratidão nas Doações de Campanha no Brasil – Parte 1

A sabedoria popular é pródiga em provérbios que tratam da troca da ajuda mútua em prol de uma boa convivência social: afinal de contas, há séculos gerações de brasileiros crescem aprendendo que “é dando que se recebe” e que “uma mão lava a outra”. Até a letra da última música gravada pelos Beatles diz isso: “and in the end, the love you take is equal to the love you make” (https://www.youtube.com/watch?v=oV8PSj-hQvw)

Nas discussões sobre política, porém, esses mesmos provérbios ganham conotação negativa, denotando trocas escusas de favores entre políticos, ou nebulosas transações entre o público e o privado. No jargão político, “é dando que se recebe”, “uma mão lava a outra”, “toma lá, dá cá” e “me protege, que eu te protejo” assumem sentido totalmente distinto.

O objetivo da minha tese é analisar como os interesses privados contaminam a produção de legislação no Brasil. E um dos caminhos utilizados para demonstrar essa relação é via doações de campanha – uma demonstração oficial (embora imperfeita) sobre como pessoas físicas e jurídicas participam do jogo eleitoral e, assim, talvez, influenciem o jogo político.

Na minha última postagem (clique) discuti a importância crescente, nas eleições de 2002 a 2014, dos superdoadores – pessoas físicas e jurídicas que doaram mais de R$ 1 milhão de reais em cada pleito eleitoral.

Hoje vou apresentar as doações de campanha sobre outro prisma: os setores de atuação das pessoas jurídicas que doaram nas eleições de 2002 a 2014. Para tanto, realizei um cruzamento de dados entre os CNPJs de todos os doadores de campanha nessas quatro eleições e o código da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE, elaborada pelo IBGE.

Como já demonstrei antes, o volume de doações em campanhas no Brasil vem se multiplicando a cada novo pleito. Analisar as doações das pessoas jurídicas sob a ótica dos setores em que elas atuam pode oferecer uma boa indicação sobre a demanda por benefícios governamentais ao longo do mandato de quem recebeu as doações.

O gráfico abaixo apresenta a evolução das doações das pessoas jurídicas segundo sua seção da CNAE (a classificação mais abrangente do sistema). Podemos ver que as doações são crescentes ao longo das quatro últimas eleições em praticamente todos os setores.

Doações por Seção

Observando as dimensões das doações, vemos uma grande predominância das doações provenientes de empresas do setor industrial (“indústrias de transformação”), construção e setor financeiro. Somente esses três grandes setores responderam por mais de 70% das doações de empresas a candidatos a presidente, governador, senador, deputado federal e deputado estadual/distrital em 2014.

Tomando a coisa sob uma perspectiva temporal, analisei qual foi a evolução das contribuições de campanha desses mesmos setores entre 2002 e 2014. Nesse período, as doações de todas as empresas em conjunto variaram quase 450% (!!!). O gráfico abaixo demonstra quais setores aumentaram seus aportes de recursos num ritmo acima da média (marcados em azul), abaixo da média (em amarelo) e aqueles que reduziram seus aportes no período (em vermelho).

Doações por Seção - Evolução

Sob esse aspecto, destacam-se o crescimento impressionante de doações dos setores de eletricidade & gás e das indústrias extrativas. O desempenho dos setores de construção, água & esgoto e saúde também se encontra acima da média.

Para um cidadão com um mínimo de senso crítico, é inevitável não relacionar os “campeões” dos dois gráficos acima com os escândalos de corrupção que pipocam no Brasil desde sempre. Para ficar apenas no último, a Operação Lava Jato: as empresas investigadas concentram-se nos setores que mais cresceram doações em campanhas entre 2002 e 2014 (eletricidade & gás, indústria extrativa e construção).

Mas este é um blog apolítico e trata de uma pesquisa científica. Portanto, precisamos investigar mais a fundo a hipótese de que as doações a campanhas eleitorais são movidas por interesses nada ideológicos.

A Ciência Política aponta que, racionalmente, doadores de campanha decidem aportar recursos na campanha de determinado candidato movidos por dois sentimentos: ambição ou gratidão. No primeiro caso, a doação vem antes do benefício: a pessoa física ou jurídica doa aguardando receber um tratamento especial do candidato contemplado pelos seus recursos caso ele seja eleito – a doação é, portanto, um investimento do doador.

Mas a contribuição também pode ser motivada pela gratidão: doa-se em retribuição a um benefício concedido durante o mandato pelo candidato a reeleição. Nesse caso, o comportamento de “investidor” é do político: ele concede o benefício durante o seu mandato esperando ser recompensado com polpudas doações que garantirão a sua reeleição para o mesmo cargo ou a eleição para um novo.

Para identificar evidências desse comportamento dos doadores, elaborei a tabela abaixo, que apresenta a distribuição das doações por setor ao longo das quatro últimas eleições.

doações por Seção - Participações

No gráfico acima, as mudanças de patamar nas participações de alguns setores podem dar pistas sobre essa estratégia de ambição e gratidão no Brasil. Os grandes projetos do Governo Federal (PAC, Minha Casa Minha Vida, Pré-Sal, retomada dos programas de concessão, etc.) e mudanças regulatórias nos setores de eletricidade e de saneamento básico podem ter estimulado os crescimentos da participação dos setores de indústria de transformação, construção, indústria extrativa, água & esgoto e eletricidade & gás nos últimos anos.

Como muito bem me chamaram a atenção os colegas Arthur Villamil e Rutelly Silva, as doações de campanha podem estar vinculadas não apenas a mudanças na legislação, mas também a outras políticas públicas, como obras e contratos públicos, regimes de concessões e empréstimos do BNDES.

Ao decompor os dados das doações por um nível de desagregação maior da CNAE (as divisões) essa dinâmica começa a ficar mais clara. Na longa tabela abaixa eu comparo o setor doador, o total das doações em 2004 e a mudança percentual do volume de doações entre 2014 e 2002. Estão destacados em verde as variações superiores a 1000% nesse período (lembro que a média de todos os setores foi de 448%).

Doações por Divisão

Neste seleto grupo de setores econômicos que multiplicaram em mais de 10 vezes as doações entre 2002 e 2014 destacam-se alguns que podem estar interessados em obras públicas, como é o caso dos setores de obras de infra-estrutura, esgoto, tratamento e captação de água – fortemente influenciados pelos investimentos públicos diretos e também em programas de concessões e parcerias público-privadas.

Outros setores aparentemente podem ter aumentado seu aporte visando importantes projetos regulatórios em discussão no governo e no Congresso, como eletricidade e gás (mudanças no marco regulatório desde a crise de energia em 2002), extração de minerais metálicos (novo Código de Minas em discussão no Congresso) e seguros, previdência complementar, planos de saúde (atuação de agências reguladoras).

Não podemos nos esquecer do poder dos investimentos estatais como a Petrobrás (que pode ter estimulado o aumento das doações do setor de fabricação de coque, derivados de petróleo e biocombustíveis) e dos empréstimos do BNDES – é só lembrar que no setor “fabricação de produtos alimentícios” está o grupo JBS Friboi, um dos principais beneficiados pelo banco e também um dos grandes doadores nas últimas eleições.

Por fim, as contribuições de campanha podem estar interessadas em políticas públicas. E nesse caso o desempenho do setor de pesca e aquicultura, que ganhou até um Ministério no governo Lula, é uma nota de destaque na tabela acima.

Devo destacar que os números acima são apenas a primeira aproximação sobre a pesquisa sobre a relação entre doações de campanha e o comportamento dos agentes públicos beneficiados por essas doações. Os próximos textos procurarão mergulhar mais a fundo nos números e em outras evidências, para dar mais embasamento científico ao teste desta hipótese.

Como sempre, conto com as críticas e sugestões de vocês.



 

Nota 1: Todos os valores acima estão deflacionados pelo IPCA até março/2015.

Nota 2: A análise acima é uma reflexão ainda preliminar sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui).Comentários, críticas e sugestões contribuirão para o resultado final da tese. Portanto, fique à vontade para comentar aqui no blog ou no meu email particular (bruno.carazza@gmail.com). 

 

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“Quem se Importa de Onde Vem a Grana? Tu Tem que Ter o Bolso Cheio” – Contribuições de Campanha no Brasil

Revirando as minhas coisas, fui mostrar para minha filha o velho Minidicionário Aurélio (1ª edição, 11ª impressão) que ganhei dos meus pais aos 8 anos, para usar na então 2ª série da Escola Estadual Martinho Fidélis, na gloriosa Bom Despacho/MG.

De dentro do dicionário caiu um recorte de papel. Fui pegar no chão e vi que se tratava de um trecho do batido poema “Analfabeto Político”, do dramaturgo alemão Bertold Brecht.

Lendo o texto, vi que se encaixava muito bem ao espírito da postagem que pretendia escrever para introduzir um tema central da minha tese: as contribuições de campanha.

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Bertold Brecht e o Dicionário

As contribuições de campanha estão nas manchetes ultimamente. Existe uma ação proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil pretendendo que o Supremo Tribunal Federal declare inconstitucionais as doações de campanha feitas por pessoas jurídicas – a ADI nº 4.650 aguarda há quase um ano o voto-vista do Ministro Gilmar Mendes (aqui). O assunto também está na pauta de discussões da Reforma Política (aqui). E ainda constitui uma das linhas de investigação da Operação Lava Jato (aqui).

Minha tese, como a essa altura quem se aventurou a ler as postagens anteriores já sabe, trata da influência de grupos de interesse na concepção da legislação no Brasil – em especial, das normas que tratam de tributos e benefícios fiscais.

A literatura econômica chama essa estratégia de tentar influenciar os governantes a conceder benefícios para determinados grupos sociais de rent seeking (a busca de renda). Essa influência pode se dar de várias formas: algumas legais (como a tentativa de convencimento por meio de estudos técnicos, lobby, etc.) e outras ilegais (a corrupção pura e simples, o tráfico de influência, etc.).

Documentar esse processo de influência é extremamente complicado, uma vez que não é fácil obter evidências palpáveis de práticas ilícitas (como a corrupção) ou, no caso brasileiro, de atuação de lobbies, pois essas atividades não são regulamentadas no país.

Uma forma que eu encontrei de lidar com essas restrições foi inverter a lógica da pesquisa: em vez de verificar como os grupos de interesse influenciam a elaboração da legislação a seu favor, pretendo verificar quais grupos de interesses se beneficiaram das reduções tributárias e outros benefícios fiscais e se isto está relacionado, por exemplo, a contribuições de campanha feitas a parlamentares e ao Presidente da República.

As contribuições de campanha, portanto, são uma evidência concreta, oficial e de fácil observação para tentar verificar se existe mesmo essa influência na elaboração da legislação federal.

De acordo com a Lei nº 9.504/1997 (aqui), os candidatos a cargos eletivos podem financiar os gastos com suas campanhas por meio de recursos repassados pelos comitês eleitorais (inclusive provenientes do fundo partidário), de recursos próprios e de doações feitas por pessoas físicas ou jurídicas. O regramento das doações e da prestação de contas está previsto nos arts. 20 a 32 da citada lei.

Num esforço de dar mais transparências aos dados eleitorais, o Tribunal Superior Eleitoral – TSE disponibiliza os dados das prestações de contas de todas as eleições ocorridas no Brasil a partir de 2002. Para aqueles que não são analfabetos políticos, no conceito de Brecht, os dados das últimas eleições podem ser obtidos aqui. Além disso, o TSE também disponibiliza uma excelente (embora pouco amigável) base de dados com a série histórica desagregada (aqui). É com base nesses dados que eu pretendo trabalhar e apresentar alguns resultados interessantes nas próximas semanas.

Apenas para dar um gostinho sobre o que vem por aí, apresento a seguir um gráfico com a evolução da arrecadação nas eleições estaduais e federais desde 2002. Os números já estão corrigidos pela inflação do período.

Contribuições

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Repositório de Dados Eleitorais do TSE.

Os dados acima revelam que candidatos, comitês eleitorais e partidos políticos arrecadam cada vez mais recursos para suas campanhas. Com a exceção do cargo de Senador, que teve uma pequena queda na arrecadação entre 2010 e 2014, todos os demais demonstraram arrecadações crescentes e exponenciais nos quatro últimos pleitos, com destaque para o crescimento da arrecadação dos partidos políticos – que mais do que compensa a queda no recebimento dos comitês eleitorais entre 2010 e 2014.

[Com relação aos dados acima, faz-se uma ressalva: eles não são cumulativos – ou seja, o total arrecadado em toda a eleição não equivale à soma das arrecadações de cada candidato, mais as dos comitês eleitorais e dos partidos. Isso é importante destacar porque a legislação brasileira permite, por exemplo, que um candidato a Presidente doe recursos para um candidato a governador, e assim por diante. Fazer esse tipo de filtragem, e verificar se essa prática leva à formação de bancadas particulares, é um dos objetivos incidentais da pesquisa.]

Levando em consideração que as campanhas eleitorais movimentam cada vez mais recursos, um dos objetivos centrais da minha tese é verificar se o “investimento” feito por pessoas jurídicas em determinados candidatos dá “retorno” em termos de legislações favoráveis aprovadas pelo Parlamento ou editadas pelo Poder Executivo (no caso dos decretos).

E uma das formas de aferir essa possível influência é verificar se há um vínculo entre os doadores de campanha e os setores beneficiados por reduções tributárias ou benefícios tributários.

Parafraseando a letra da música “Livre Iniciativa”, do Mundo Livre S/A, que dá título a este texto, o objetivo é investigar de onde vem a grana, que tem deixado os candidatos com o bolso cheio para gastar em suas campanhas eleitorais.



 

Nota: A análise acima é uma reflexão ainda preliminar sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui). Como dito acima, comentários, críticas e sugestões contribuirão para o resultado final da minha tese.

 

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