Delações premiadas: Punições leves são péssima sinalização para o futuro

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Artigo publicado na edição de 20/05/2017 do jornal Folha de S. Paulo

http://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/05/1885749-punicoes-leves-sao-pessima-sinalizacao-para-o-futuro.shtml

No já clássico livro “Por que as Nações Fracassam?” (2012), Daron Acemoglu (MIT) e James Robinson (Harvard) analisam diversos países ao longo da História para identificar por que alguns crescem com distribuição de renda e outros só produzem atraso e desigualdade.

A principal conclusão do livro é que sociedades que permitem uma relação umbilical entre sua elite econômica e o grupo que ocupa o poder tendem a produzir políticas públicas concentradoras de renda e antidemocráticas.

O sistema funciona num ciclo vicioso e reiterado em que empresários obtêm benefícios estatais em troca do pagamento de propinas e doações de campanha que permitem aos políticos permanecerem no poder.

A assinatura dos acordos de delação premiada entre a Procuradoria-Geral da República e executivos da Odebrecht e, nesta semana, do grupo JBS, deixaram às claras como o Brasil funciona segundo o modelo de Acemoglu & Robinson.

Negociadas sob o amparo da legislação contra organizações criminosas (Lei nº 12.850/2013), as “colaborações premiadas” da Operação Lava Jato têm o potencial de exterminar praticamente toda a geração de políticos que emergiu com a Nova República. No entanto, as condições oferecidas aos executivos e às suas empresas podem estar poupando uma das engrenagens desse sistema.

De acordo com os termos acordados com a PGR, os irmãos Joesley e Wesley Batista e mais 5 executivos do grupo pagarão uma multa de R$ 225 milhões em troca de perdão judicial pelos crimes de corrupção, lavagem de dinheiro e seus correlatos.

No caso específico de Joesley Batista, a multa será de R$ 110 milhões. Fazendo jus a sua fama de empresário de sucesso nas negociações com o Estado, o valor será parcelado em 10 prestações anuais corrigidas pelo IPCA – sem juros e com a primeira parcela a ser depositada apenas em 01/06/2018! Um detalhe importante: o patrimônio pessoal declarado de Joesley Batista é de R$ 1,3 bilhões de reais.

Por mais louvável que seja o trabalho da Operação Lava Jato em desnudar a podridão do sistema político brasileiro, as condições oferecidas pela PGR para os executivos parecem muito descalibradas.

Mesmo que a empresa concorde em pagar os R$ 11,2 bilhões pedidos pela PGR para celebrar um acordo de leniência – a “delação premiada” das empresas – estamos tratando de um grupo que teve seu faturamento multiplicado por 40 (!) nos últimos anos à custa de operações do BNDES, benefícios fiscais, crédito público subsidiado e outros incentivos estatais.

É difícil aferir qual seria o desempenho do grupo JBS e a evolução das finanças pessoais de Joesley e Wesley Batista se não houvesse a política de “campeões nacionais” implementadas pelo governo federal desde meados da década passada. Da mesma forma, é praticamente impossível afirmar como estaria hoje a Odebrecht se não tivesse se fartado de contratos de obras públicas obtidos de modo ilícito nas últimas 5 décadas.

De acordo com as regras de funcionamento do nosso capitalismo de compadrio, o sucesso de boa parte de nossas grandes empresas foi construído mediante corrupção, sonegação de impostos e lavagem de dinheiro. No melhor estilo “rent seeking”, nossos empresários investem em “relações institucionais” em vez de bens de capital, tecnologia e produtividade da mão-de-obra.

Ao concordar em oferecer multas baixas (em relação ao seu patrimônio e faturamento), condições favoráveis de pagamento e imunidade judicial para os executivos para obter informações sobre os políticos, a PGR faz uma opção clara pela estratégia de terra arrasada com a classe política.

O problema é que, ao aliviar dessa maneira a punição aos criminosos pertencentes à elite econômica, a PGR oferece uma péssima sinalização para o comportamento empresarial no futuro. Os acordos de colaboração premiada têm transmitido a impressão de que, uma vez pegos praticando crimes contra a Administração Pública, basta aos corruptores confessar e entregar os nomes de agentes políticos ou servidores públicos que deixaram-se corromper para ter a pena aliviada consideravelmente.

E esse pode ser o legado nefasto deixado pela Operação Lava Jato: a de que, do ponto de vista do empresário corruptor, o crime compensa. Independentemente de quais políticos estiverem no poder.

 

Repercussão das minhas discussões sobre esse tema na imprensa:

 

O criminoso maior é o capitalismo mafioso

clóvis rossi

http://www1.folha.uol.com.br/colunas/clovisrossi/2017/05/1885825-o-criminoso-maior-e-o-capitalismo-mafioso.shtml

20/05/2017 12h01

Em meio ao tsunami de acusações a políticos de todas as cores, corre-se o risco de ficar escondido num cantinho o grande criminoso, que é o capitalismo tal qual praticado no Brasil (haverá quem diga que é o capitalismo “tout court”, mas aí entrar-se-ia em outra discussão).

Vou dizer uma obviedade, mas até obviedades se tornam necessárias quando se assiste, no horário nobre da TV, o deboche que foram os depoimentos da turma da JBS: para haver corrompidos, é indispensável que haja corruptores.

Simples assim.

Pior: são corruptores confessos, pelo menos nos casos da Odebrecht, da OAS e, agora, da JBS. A Odebrecht emitiu nota oficial, na qual admite ter adotado “práticas impróprias”.

É uma confissão agravada pela desfaçatez. Práticas impróprias é dizer muito pouco para a escala de corrupção praticado.

A JBS também adotou a mesma técnica de confissão, mas com uma desfaçatez ainda maior: insinuou que fez o que fez porque foi obrigada pela maneira usual de se relacionar com os poderes públicos no Brasil.

Corruptos, corruptores e cínicos: até parece que os que receberam recursos da empresa procuraram seus executivos com uma metralhadora na mão, prontos a dispará-la se não se recebessem a dinheirama que pediam.

Uma brilhante análise desse capitalismo mafioso está no artigo de Bruno Carazza para a Folha deste sábado (20). É imperdível de A a Z, mas vale ressaltar um trecho que generaliza corretamente:

“De acordo com as regras de funcionamento do nosso capitalismo de compadrio, o sucesso de boa parte de nossas grandes empresas foi construído mediante corrupção, sonegação de impostos e lavagem de dinheiro. No melhor estilo ‘rent seeking’, nossos empresários investem em “relações institucionais” em vez de bens de capital, tecnologia e produtividade da mão-de-obra”.

Eu só trocaria “capitalismo de compadrio” por “capitalismo mafioso”. Os envolvidos, de um lado e outro do balcão, não são apenas compadres, são uma organização criminosa.

Carazza também deixa claro que os corruptores, pelo menos no caso da JBS, escapam com punições pecuniárias absurdamente leves. Ou, posto de outra forma, fica claro que o crime compensa para os grandes criminosos, embora possa, quando descoberto (tardiamente), pôr na cadeia alguns (poucos) corrompidos.

Não se trata apenas de um problema ético e moral, o que seria por si só bastante grave. É também uma questão de construção de um país. Carazza cita o livro “Por que as Nações Fracassam?”, de Daron Acemoglu e James Robinson, para afirmar: “A principal conclusão do livro é que sociedades que permitem uma relação umbilical entre sua elite econômica e o grupo que ocupa o poder tendem a produzir políticas públicas concentradoras de renda e antidemocráticas”.

É o Brasil desde sempre.

 

Liquidação de penas

hélio schwartsman

http://www1.folha.uol.com.br/colunas/helioschwartsman/2017/04/1877352-liquidacao-de-penas.shtml

21/04/2017 02h00

SÃO PAULO – Depois da mãe de todas as delações, a da Odebrecht, especula-se quem serão os próximos a falar. Cunha, Palocci e Cabral frequentam as bolsas de apostas. A OAS também. É um bom momento para perguntar até onde isso vai.

Trago em meu socorro as sempre fundamentadas reflexões de Bruno Carazza, economista e advogado, que mantém o valioso blog “Leis e Números”. Para Bruno, a delação da Odebrecht saiu barato. Em troca de uma série de garantias e imunidades, a empresa se comprometeu nos acordos de leniência firmados com as autoridades a pagar cerca de R$ 7 bilhões. É a maior multa jamais aplicada na história, mas não parece tanto diante do faturamento do grupo —R$ 132 bilhões em 2015— nem do esticado prazo de 23 anos para pagá-la.

É claro que é melhor reaver ao menos parte do dinheiro desviado e manter a empresa atuando e empregando do que empurrá-la para a falência. Mas, como lembra Bruno, há também a questão dos incentivos. O fato de a Odebrecht ter feito um excelente negócio ao acertar os termos de sua delação ao lado do fato de o Ministério Público estar negociando colaborações com todos os interessados cria uma situação complicada.

Em tese, as delações deveriam estar limitadas ao primeiro que se dispõe a falar e entregar provas dos malfeitos. Em teoria dos jogos, isso se chama “the winner takes it all” (o vencedor leva tudo). A ideia dessa cláusula é que a colaboração sirva para desestabilizar o pacto de silêncio que vigora nas organizações criminosas. Mas, quando o Estado, no afã de ampliar as investigações para outras áreas (o que é legítimo), faculta a todos o instituto da delação e negocia leniências generosas, acaba sinalizando com uma espécie de Refis da corrupção. Vale a pena roubar e depois se acertar com as autoridades.

Em algum momento o MP precisará deixar claro que a colaboração tem limites, ou ela se converterá numa mera liquidação de penas. 

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Saiu barato: Incentivos errados na delação premiada da Odebrecht

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Os Acordos de Leniência firmados pelo Ministério Público Federal com a Odebrecht e a Braskem, embora tenham previsto pesadas multas, podem ter sido mais um excelente negócio da empreiteira

“Eu não era o dono do governo, eu era o otário do governo.
Eu era o bobo da corte do governo”
(Marcelo Bahia Odebrecht, em depoimento
prestado ao Tribunal Superior Eleitoral)

 

Depois que o Ministro Edson Facchin determinou a abertura de 74 inquéritos para investigar grandes vultos da República, passamos a ser vítimas de um bombardeio diário de imagens de executivos da Odebrecht expondo as vísceras do relacionamento entre as elites econômica e política no Brasil.

Firmada pela maior empreiteira brasileira, íntima do poder desde o período militar, a “delação do fim do mundo” tem potencial para arrasar a classe dirigente que emergiu com a redemocratização. Do ponto de vista da empresa, porém, a delação pode ter sido mais um excelente negócio firmado com o setor público – e uma péssima sinalização para o combate à corrupção no Brasil.

Eu te ajudo, você me ajuda

A decisão da cúpula da Odebrecht de contribuir com as investigações da Operação Lava Jato foi sacramentada em 01/12/2016 por meio de um Acordo de Leniência firmado com 26 membros do Ministério Público Federal – MPF. Em 14/12/2016 foi a vez da Braskem, empresa petroquímica de propriedade da Odebrecht e também envolvida no escândalo da Petrobrás.

A concessão de vantagens para criminosos que colaborem com a Justiça é uma prática relativamente recente no Brasil. Surgiu com a Lei nº 10.149/2000, que criou o programa de leniência no âmbito do combate a cartéis – posteriormente aprimorado com a Lei nº 12.529/2011, que reestruturou o CADE. Mais de uma década depois, e no calor das manifestações de junho de 2013, o Congresso aprovou a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e uma legislação contra as organizações criminosas (Lei nº 12.850/2013). Todas essas normas contêm incentivos como redução ou eliminação de penas para pessoas físicas e jurídicas que colaborem com as investigações no âmbito do combate a cartéis, à corrupção e ao crime organizado, respectivamente.

No caso Odebrecht, a empresa comprometeu-se a apresentar informações, documentos e outros materiais que contribuam nas apurações já realizadas pela Operação Lava Jato, indicando fatos e pessoas (“agentes políticos, funcionários públicos, sócios, diretores e funcionários de outras empresas”) que estiveram envolvidos nas condutas ilícitas. Além disso, segundo nota do MPF, as empresas se comprometeram a pagar multas de R$ 3,131 bilhões (Braskem) e R$ 3,828 bilhões (Odebrecht) para ressarcir as vítimas e os cofres públicos lesados com suas práticas criminosas.

Em troca da colaboração com as investigações e do pagamento das multas, o Ministério Público Federal ofereceu várias garantias para o grupo Odebrecht, e por causa delas eu tenho sérias reservas de que o Acordo de Leniência foi um mau negócio para a coletividade – ou seja, nós, os brasileiros – e uma péssima sinalização para as outras empresas.

Mais um grande negócio da Odebrecht (e péssimo para você e eu)

Arredondando, o MPF aceitou receber R$ 7 bilhões em troca das contribuições dos executivos e funcionários da Odebrecht e Braskem para a Operação Lava Jato. Reconheço que é dinheiro pra burro: segundo o Departamento de Justiça norte-americano – que participou ativamente das negociações, junto com autoridades suíças – trata-se do maior acordo judicial envolvendo casos de corrupção na história mundial.

Porém, a Odebrecht é gigantesca. De acordo com seu último Relatório Anual, em 2015 o grupo teve uma receita bruta de R$ 132 bilhões. E o seu Ebitda (sigla em inglês para “lucros antes de juros, impostos, depreciação e amortização”) foi de R$ 20,8 bilhões.

Além disso, o grupo empresarial baiano teve um crescimento exponencial nos últimos anos. Apenas de 2011 até 2015 (os dados disponíveis no Relatório), o faturamento cresceu 88% e o Ebitda, 194%. É de se esperar que boa parte desse crescimento deve-se, certamente, às condutas ilícitas praticadas pela empresa, uma vez que os crimes confessados pelos executivos e funcionários da empresa vão muito além de superfaturamento de obras públicas – envolvem também a influência indevida sobre parlamentares e autoridades do Executivo para obter isenções de impostos, crédito subsidiado de bancos públicos para atuar no Brasil e no exterior e obter regulação favorável em diversas políticas públicas.

De acordo com o Acordo de Leniência firmado com o Ministério Público, a empreiteira obteve uma série de garantias para colaborar com a Lava Jato. Da sua parte, o MPF comprometeu-se a:

  • não propor ações criminais, cíveis ou sancionatórias contra a Odebrecht e seus prepostos pelos fatos incluídos no Acordo (cláusula 8ª, c e d);
  • solicitar o desbloqueio de bens da empresa, de outras empresas do grupo econômico e de seus prepostos (cláusula 8ª, f);
  • emitir declarações perante terceiros para permitir à empresa firmar contratos com o setor privado, incluindo instituições financeiras e seguradoras (cláusula 8ª, g);
  • pleitear a suspensão do processo e a não aplicação de sanções em ações civis públicas e de improbidade já propostas (cláusula 8ª, § 3º);
  • não pleitear a nulidade de contratos administrativos celebrados, vigentes ou encerrados (cláusula 18, a);
  • dar conhecimento do Acordo à Petrobrás para extinção do bloqueio cautelar imposto às empresas do grupo econômico (idem, d); e
  • fornecer declaração de que não proporá ações indenizatórias ou sancionatória contra eventuais compradores de ativos do grupo (cláusula 22).

Segundo o MPF (veja a cláusula segunda do Acordo) tais garantias destinam-se a evitar a falência da empresa. A lógica é preservar a empresa para aumentar a probabilidade de pagamento da multa, destinada a ressarcir o Erário pelos danos provocados pela corrupção praticada pela Odebrecht.

No entanto, as garantias concedidas à empresa representam também uma imunidade contra ações propostas para buscar o ressarcimento de todo o dinheiro desviado dos cofres públicos no passado. Será que esses R$ 7 bilhões (a serem pagos em até 23 anos!!!) são suficientes para cobrir o superfaturamento de dezenas ou centenas de obras públicas, os tributos não recolhidos pelos regimes tributários especiais obtidos em medidas provisórias, os subsídios nos empréstimos do BNDES obtidos para expandir suas atividades no Brasil e no exterior? E tudo isso acontecendo há décadas, como os donos e executivos da empresa têm relatado? Será que alguém no MPF fez algum cálculo levando em consideração tudo isto? Aliás, como se chegou a esse número mágico de R$ 7 bilhões?

Do ponto de vista da empresa, eu tenho quase certeza de que o Acordo de Leniência saiu barato. R$ 7 bilhões para obter um atestado de “nada consta” por toda a corrupção praticada nas últimas 5 décadas ou mais? Esses Odebrecht são mesmo bons de negócio com o setor público. Prova disso é a evolução das ações da Braskem nos últimos três anos.

Desde que estourou a Operação Lava Jato, as ações da Braskem negociadas em bolsa valorizaram-se mais do que o Ibovespa. Como pode ser visto no gráfico acima, desde meados de 2015 (coincidência ou não, mais ou menos desde quando Marcelo Odebrecht foi preso) as ações da petroquímica têm tido um crescimento expressivo, embora sujeito a movimentos longos de alta e baixa (que, obviamente, não devem apenas à Lava Jato).

Chama a atenção, entretanto, que após a divulgação do Acordo de Leniência, em 01/12/2016, as ações da Braskem tiveram um salto de mais de 12% e desde então mantiveram-se num patamar significativamente mais alto do que antes. Sinal de que o mercado gostou da decisão. Talvez os investidores imaginassem que a multa seria muito maior.

No entanto, mais do que ter saído barato para a empresa, os termos do Acordo de Leniência negociado com a Odebrecht representa um péssimo incentivo para o futuro: uma sinalização de que, no Brasil, o crime sempre compensa.

Funcionou com a Odebrecht, pode funcionar comigo também

Na nota divulgada à imprensa após a celebração dos acordos de leniência com a Odebrecht e a Braskem, um dos integrantes da Operação Lava Jato, o procurador Paulo Galvão expôs a lógica econômica de levar em conta a preservação das empresas na negociação da colaboração premiada. Diz a nota:

Os “compromissos assumidos com o MPF contribuem para inaugurar uma nova cultura de negócios no setor de infraestrutura e uma nova forma de relação entre o setor privado e o setor público, melhor protegida da atuação maléfica dos carteis e da corrupção”. “Aproveita-se o protagonismo das empresas lenientes para que sirvam como catalizadoras da renovação das práticas e aumento da competição nos mercados de atuação”, afirma Galvão. “Com o fortalecimento do mercado, empresas eficientes encontrarão melhores condições de se desenvolver e, por conseguinte, competir no mercado global”.

Não sei se eu entendi bem, mas parece que o MPF tentou poupar a Odebrecht de penalidades mais severas para evitar sua falência e, mediante a adoção de um programa de integridade anti-corrupção (compliance), torná-la um exemplo para as demais empresas do setor de infraestrutura.

Se meu raciocínio estiver correto, o MPF até teve uma boa intenção, mas o tiro certamente sairá pela culatra. E o que me torna tão descrente não é somente a má sinalização dada pelo tratamento leniente (tentei evitar o trocadilho, mas não consegui) dado à Odebrecht, impondo uma multa que, apesar de muito elevada, é branda em termos do porte da empresa, da extensão de suas práticas corruptoras (propinas, caixa um, caixa dois, caixa 3 “Itaipava”) e pelo dano ao Erário produzido. Eu temo realmente é pelo desvirtuamento do instituto da delação premiada praticado pelo MPF na Lava Jato.

Explico: Nos três principais instrumentos de colaboração premiada existentes no ordenamento jurídico brasileiro (Lei do CADE, a Lei Anticorrupção e a Lei contra o Crime Organizado) existem duas condições essenciais para obter os benefícios de redução de pena: i) oferecer provas concretas que contribuam para as investigações e ii) ser a primeira pessoa física ou jurídica a manifestar interesse em colaborar.

De acordo com a segunda condição, só o primeiro colaborador beneficia-se da redução da pena. Essa cláusula do vencedor leva tudo (the winner takes it all) faz todo o sentido: ela serve para desestabilizar a estrutura da organização criminosa, pois a qualquer momento um de seus membros pode recolher uma série de provas da participação de seus parceiros e entregar tudo para a Polícia Federal, o Ministério Público ou a Controladoria-Geral da União em troca de uma redução ou isenção de pena.

No caso da Operação Lava Jato, os procuradores do MPF estão interpretando essa condição de um modo pouquíssimo restritivo. Com o objetivo de expandir as investigações para casos que vão muito além da atuação dos doleiros (a origem da Lava Jato) e da corrupção na Petrobrás, os procuradores oferecem reduções ou até mesmo alívio completo das penas em troca de delações sobre qualquer indício de corrupção já praticado em qualquer governo, Poder ou esfera federativa. O problema é que, de delação em delação e leniência em leniência, as investigações vão se expandindo, mas dezenas de corruptos e corruptores vão tendo abrandadas suas penas.

Como a Operação Lava Jato vem se tornando paradigmática no combate à corrupção no Brasil, essa estratégia gera uma péssima sinalização para o comportamento das empresas e criminosos no futuro. Os acordos de colaboração premiada têm transmitido a impressão de que, uma vez pego praticando crimes contra a Administração Pública, basta ao corruptor confessar outros crimes e entregar os nomes de agentes políticos ou servidores públicos que deixaram-se corromper para ter a pena aliviada consideravelmente. Ao contrário do que os procuradores da Lava Jato pensam, esse pode ser o legado nefasto deixado pelo Acordo de Leniência firmado com Odebrecht/Braskem.

No caso da empreiteira baiana ainda temos o agravante de que boa parte das informações sobre suas práticas criminosas foram obtidas quando a Polícia Federal descobriu o famoso Departamento de Operações Estruturas (a “central da propina”) da empresa. Tenho sinceras dúvidas se os depoimentos prestados pelos executivos e funcionários da construtora, afora toda a comoção provocada na sociedade e o terror incutido no mundo político, terão tanto a contribuir assim para as investigações.

Ao infinito e além?

De bobo os Odebrechts não têm nada. Em troca de entregar toda a Corte e pagar uma multa que saiu barato pelo quanto já sangrou dos cofres públicos, Emílio e Marcelo, pai e filho, garantiram uma imunidade jurídica à empresa que abrange o passado, o presente e o futuro.

No afã de expandir as investigações contra a corrupção (até onde eles pretendem chegar?) os procuradores da Operação Lava Jato estão distorcendo o instituto da colaboração premiada e estragando o que ele tem de mais forte para o combate à corrupção: seu potencial de desestabilizar organizações criminosas, como os cartéis.

Os membros do MPF que conduzem a Lava Jato têm que ter em mente que a corrupção tem oferta e demanda. E que o subdesenvolvimento econômico e social brasileiro é fruto das relações íntimas entre a elite econômica e a elite política. Arrasar apenas os donos do poder político não resolverá o problema no longo prazo, pois outros entrarão no seu lugar e também serão corrompidos.

A melhor sinalização possível para a elite econômica a respeito da seriedade do combate à corrupção no Brasil teria sido a falência da Odebrecht. As dores no curto prazo seriam imensas: desemprego, queda na atividade econômica, bolsas em polvorosa. Mas temos bons instrumentos para permitir a venda de seus ativos e a recomposição do mercado (a Lei de Falências foi talvez a última boa reforma microeconômica aprovada no Brasil, e isso foi em 2005!). No longo prazo, tenho certeza de que as empresas pensariam dezenas de vezes antes de criar esquemas de corrupção de agentes públicos se a Odebrecht tivesse quebrado.

De forma complementar, temos que pensar seriamente não apenas numa reforma política, mas numa reforma econômica profunda para diminuir a atratividade que a política exerce sobre o empresariado: sistema tributário simplificado e sem regimes especiais, fim de subsídios à produção e ao crédito, regulação mais eficiente e menos burocrática, fim das medidas provisórias, processo legislativo mais transparente…

Botar político na cadeia não deve ser o fim último do combate à corrupção. O Acordo de Leniência da Odebrecht/Braskem passa uma mensagem clara para o empresariado que, num futuro breve, pode colocar todo o esforço da Lava Jato a perder: no Brasil o crime compensa e, mesmo se você for pego no futuro, o preço a pagar é barato.

Recordar é viver (textos antigos do Leis e Números):

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O Dia Internacional das Mulheres e a Política Brasileira

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Poucas candidatas, poucos votos e poucas eleitas: a realidade feminina nas últimas eleições municipais brasileiras

[Para inglês ver: Brazil occupies one of the worst positions in the world’s ranking of female participation in politics. In addition, even with legislation mandating that 30% of candidates from each political parties to be a woman, the number of votes received by female candidates is falling year by year. In 2016, women occupied less than 15% of the total places at municipal Legislative chambers. The explanation for this is not only in the society’s prejudice: there are institutional barriers that prevent women from occupying a more prominent position in Brazilian politics.]

Entre os especialistas, o nível de participação de mulheres no Poder Legislativo é um indicador confiável do grau de amadurecimento das democracias: quanto mais postos o sexo feminino conquista na cúpula do governo, mais igualitária tende a ser aquele país – ou, pelo menos, mais preocupados os governos estão em reduzir as diferenças entre homens e mulheres.

Mas isso se dá não apenas por uma questão de poder. Fazer política demanda tempo e dinheiro, e se há um equilíbrio entre homens e mulheres no Parlamento, isso significa que ele também se reflete no ambiente doméstico e no setor privado. Em outras palavras, sociedades com grande participação feminina no Congresso são, em geral, países em que as mulheres conseguem equilibrar sua vida profissional e pessoal de forma a ainda conseguir tempo para fazer política e, o que é mais importante, fazer suas ideias serem ouvidas e aceitas pelos demais cidadãos.

Sob esse prisma, o Brasil tem uma posição vexaminosa no ranking de participação das mulheres no Parlamento. Segundo dados compilados pela Inter-Parliamentary Union – uma associação dos legislativos nacionais de todo o mundo – no Brasil pouco mais de 10% dos deputados federais são mulheres. Nossa posição no ranking internacional é ridícula: 154º lugar entre 193 países, à frente apenas de alguns países árabes, do Oriente Médio e de ilhas polinésias. No gráfico abaixo, quanto mais escura a cor, maior a participação feminina no Legislativo nacional da nação em questão. Nele destacam-se como exemplos tanto sociedades claramente igualitárias entre os sexos – os países nórdicos (Islândia, Noruega, Suécia, Finlândia e Dinamarca) à frente –, quanto países que implementaram cotas para mulheres nas cadeiras do Parlamento – e as surpresas aqui são países como Ruanda e Bolívia. [Para facilitar a visualização, mova as barras de rolamento lateral e inferior, ou clique em “Tela Cheia”, no canto inferior direito do mapa]

 

Para reverter o quadro de baixa participação feminina no Congresso, algumas medidas foram adotadas na legislação eleitoral brasileira nos últimos anos. A Lei nº 9.504/1997 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9504.htm), que rege as nossas eleições, estabeleceu que cada partido ou coligação deve reservar pelo menos 30% de suas vagas para as candidaturas de mulheres. Como a redação original do art. 10, § 3º, falava em “reserva” de vagas, nossos partidos patriarcais malandramente descumpriam o dispositivo, sob o argumento ingênuo de que reservavam as vagas, mas não apareciam mulheres para ocupá-las!!! Depois de muita luta das mulheres, o texto foi alterado em 2009, quando finalmente se utilizou o imperativo:

 

Art. 10 …

  • 3o Do número de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligaçãopreencherá o mínimo de 30% (trinta por cento) e o máximo de 70% (setenta por cento) para candidaturas de cada sexo. (Redação dada pela Lei nº 12.034, de 2009)

 

No entanto, as leis muitas vezes são como palavras ao vento no Brasil: no discurso podem fazer todo o sentido, mas, na prática, o resultado pode ser inócuo. Para checar o efeito dessas regras, analisei os dados das últimas eleições para o cargo de vereador no Brasil. A opção pelo menor nível de governo foi justamente ver como votamos em homens e mulheres para desempenharem o papel de nossos representantes mais próximos, trabalhando no Poder Legislativo de nossas cidades.

Como você pode ver no gráfico abaixo, embora as candidaturas femininas tenham crescido nos últimos anos – como forma de atender à nova exigência da lei de 2009 -, o percentual de votos recebidos pelas mulheres caiu nos últimos anos. E, como consequência, a parcela de vagas conquistadas por elas nas Câmaras Municipais permaneceu bastante baixa, abaixo de 15%. Isso significa que, no Brasil, há em geral 7 vereadores (homens) para uma vereadora (mulher).

Eleições

Em resumo, a imposição de uma quota de candidatura das mulheres para os partidos políticos não deu certo. Nos últimos anos, nós votamos menos em mulheres, e um percentual ainda menor delas conseguiu se eleger.

O mais triste é que esse resultado se encontra disseminado de forma bastante homogênea sobre o território brasileiro. Após cruzar os dados da votação em mulheres em cada município e zona eleitoral do país com indicadores como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH, um indicador que mede o nível de bem-estar de uma região) e o nível de escolaridade dos eleitores coletado pelo TSE, pude observar que não há qualquer relação entre essas variáveis.

De acordo com os dados disponíveis, não é possível identificar uma correlação entre a porcentagem de votos em mulheres e o IDH nos municípios brasileiros, inclusive quando se tomam quaisquer de seus principais componentes: educação, saúde ou renda.

Em nível mais desagregado ainda, também não se verifica qualquer relação entre o nível de escolaridade dos eleitores das zonais eleitorais brasileiras e a quantidade relativa de votos dados para as mulheres.

E o que isso quer dizer? A falta de correlação indica que o mau desempenho das mulheres nas eleições brasileiras não tem a ver com as características do eleitorado em termos de nível de renda, educação ou saúde nas cidades brasileiras. Não são os mais pobres, ou os menos escolarizados, ou os moradores dos rincões do país que votam menos nas mulheres – SOMOS TODOS NÓS. Ou seja, não levar as mulheres a sério nas eleições é algo absolutamente disseminado pelo território brasileiro.

E por que nós, brasileiros, damos tão poucos votos para mulheres? Qual o motivo para, independentemente de sermos homens ou mulheres, ricos ou pobres, com muita ou pouca educação, moradores das metrópoles ou de povoados do interior, votarmos proporcionalmente menos nas mulheres?

Obviamente há uma questão cultural, ligada a preconceito e discriminação, que pauta a luta diária das mulheres e que infelizmente só ganha visibilidade no dia 08 de março de cada ano. Responsabilidades muito maiores (muitas vezes sem contar com qualquer colaboração masculina) na criação da família e nos afazeres domésticos, barreiras no mercado de trabalho e o preconceito nosso de cada dia impede que as mulheres pratiquem a política e sejam ouvidas da mesma maneira que os homens.

Mas evidentemente não estamos nas últimas posições do ranking internacional de participação feminina na política apenas por isso. É claro que há um fator institucional que dificulta a chegada ao poder das mulheres. Essa barreira institucional tem origem tanto na legislação eleitoral quanto nas relações de poder no âmbito dos partidos políticos brasileiros. E para demonstrar isso, apresento dois exemplos gritantes.

Nas últimas eleições municipais de 2016, 18.244 candidatas não ganhou um voto sequer! Isso representa 12,5% de todas as mulheres inscritas para disputar a eleição. Tudo bem que parte delas pode ter desistido de fazer campanha, ou morrido durante o período eleitoral. Ainda assim o número parece bastante alto, não?

Se compararmos a prevalência dos candidatos (homens) que não receberam nenhum voto em 2016, crescem as suspeitas de que algo cheira mal nessa história: apenas 2,6% deles tiveram 0 votos, quase um quinto do patamar verificado com as mulheres.

Esse alto percentual de candidatas sem voto, em grande discrepância com o que acontece com os homens, é sinal evidente de que os partidos políticos, em seus diretórios municipais, praticam fraude inscrevendo mulheres apenas para atender a exigência legal de ter 30% de suas vagas destinadas para o sexo feminino. Tanto é assim que o TSE disse que vai investigar esses casos.

Outra evidência de como as práticas dos partidos não amparam as mulheres está na distribuição do dinheiro para as campanhas eleitorais.  Como pode ser visto no gráfico abaixo, com a grande exceção da Rede, em geral os partidos brasileiros destinam, na média, menos recursos para suas candidatas do que para seus pares do sexo masculino. E o interessante é que, entre os partidos que mais discriminam a distribuição de recursos entre homens e mulheres, não há distinção ideológica, cabe tanto partidos de esquerda radical quanto de direita.

Para mim, a explicação mais factível para esse fenômeno – além da questão das candidaturas fictícias – está na estrutura de poder das cúpulas dos partidos em seu âmbito local, estadual e nacional. Com diretórios historicamente dominados por homens, fica a cargo deles a distribuição do dinheiro – e as mulheres acabam sendo preteridas, reproduzindo nos partidos as práticas discriminatórias de nosso dia-a-dia.

Partidos

Como estamos nos convencendo todos os dias nos jornais, no Brasil dinheiro traz voto. Como as mulheres não têm acesso a dinheiro dos partidos, fica mais difícil ainda para elas fazer com que suas ideias sejam ouvidas pelos eleitores. O resultado disso é menos votos e menos cargos eletivos conquistados.

Será possível terminar essa trágica história sobre a participação feminina nas eleições brasileiras com pelo menos um fio de esperança? É sim! A despeito da desigualdade de gênero que prevalece entre a população, muitos países têm aprovado reformas corajosas para estimular a competitividade das mulheres nas disputas eleitorais. Eleições com um percentual elevado de cadeiras exclusivas para mulheres, cotas no financiamento público de campanhas e estímulos para os partidos admitirem mais mulheres em sua estrutura decisória são algumas das medidas que vêm sendo adotadas em diversos países para estimular a participação feminina na política “de cima para baixo”. Passou da hora de discutirmos isso mais seriamente no Brasil.

Mas não vamos esperar o próximo 08/03 para tocar nesse assunto novamente.

 

Leia Mais:

A distribuição de recursos partidários pela cúpula do PMDB: http://leisenumeros.com.br/2016/06/caciques-e-indios-como-se-deu-a-distribuicao-de-doacoes-de-campanha-do-pmdb-nas-eleicoes-de-2014/

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Ricos, famosos e poderosos: uma análise sobre Trumps, Dorias e (quem sabe?) Justus

Número de candidatos novatos e milionários cresce a cada eleição e pode virar tendência após o sucesso de Trump e Doria

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem em destaque de André Burian

De acordo com a revista Forbes, Donald Trump tem uma fortuna estimada em US$ 3,7 bilhões – está na 324ª posição entre as pessoas mais ricas do mundo. Celebridade televisiva, nunca havia disputado eleições e acabou de tomar posse como Presidente dos EUA.

Embora não esteja no grupo dos bilionários (o patrimônio pessoal declarado ao TSE foi de R$ 107 milhões), João Doria Júnior também não havia disputado qualquer eleição antes de se tornar o prefeito da maior cidade do país, 7ª mais populosa do mundo. Assim como Trump, seu passado como apresentador de TV e sua imagem de “empresário de sucesso” (ainda que construído pela sua proximidade ao poder político e econômico) contaram para vencer ainda no primeiro turno.

A coincidência temporal e de perfil das vitórias de Trump nos EUA e Doria em SP levou muita gente a se questionar se passaremos a ser governados por ricos e famosos. Afinal, o discurso “apolítico” de empresários e executivos está mesmo ganhando corações e mentes dos eleitores no Brasil e mundo afora?

Diante dessas dúvidas, resolvi analisar os dados para verificar se há uma tendência de envolvimento crescente de candidatos sem experiência política e muito ricos nas últimas eleições municipais para prefeito. Foquei a pesquisa apenas nos municípios para ter uma visão melhor do que acontece no interior do país, por ser a eleição mais recente (e, também, a primeira realizada sem a influência das doações de campanha feitas pelas empresas) e também porque, segundo os cientistas políticos, os pleitos municipais são uma boa prévia para se imaginar o que acontecerá nas eleições gerais, realizadas dois anos depois.

Também fiz alguns recortes para tornar a pesquisa mais fácil e objetiva.

Primeiro, tive que me ater apenas às eleições de 2008, 2012 e 2016, pois só para elas há informações sobre o patrimônio declarado pelos candidatos. Além disso, limitei a análise aos municípios que possuíam mais de 100.000 eleitores em 2016. Apesar de serem apenas 192 municípios, eles concentram 47,9% de todo o eleitorado brasileiro e estão distribuídos por todos os 26 Estados (o DF não tem eleições municipais). Trata-se de uma amostra bastante representativa, portanto.

Finalmente, escolhi como critério para definir o que constitui um candidato “rico” possuir patrimônio pessoal declarado (atenção, o TSE não exige fidedignidade com a declaração de imposto de renda, infelizmente!) de pelo menos R$ 5 milhões – um valor inatingível para a imensa maioria dos brasileiros.

Feitas as observações sobre o universo da pesquisa, vamos aos dados.

Analisando as informações disponibilizadas pelo TSE, observamos que há um nítido crescimento tanto de candidatos ricos, quanto de candidatos sem prévia participação em eleições desde 2008 – ver gráfico abaixo.

Novatos e Milionários 1

Como quantidade não quer dizer qualidade, é importante atentar para a taxa de sucesso desses candidatos – ou seja, qual o percentual de novatos e de milionários que conseguiram efetivamente se tornar prefeitos. Observando os dados, verifquei que a vida não é muito fácil para os candidatos sem experiência eleitoral prévia. A taxa de sucesso deles é bem inferior à média. Pelo lado dos candidatos ricos, porém, a coisa muda de figura: nas últimas três eleições municipais, de cada dez candidatos com patrimônio superior a R$ 5 milhões, entre 3 e 4 conseguiram se eleger, uma taxa bem superior à média de todos os candidatos.

 Novatos e Milionários 2

Além de terem uma maior probabilidade de sucesso, os candidatos milionários também estão se espalhando pelo Brasil, conforme pode ser visto nos mapas abaixo. Pode-se perceber que o número de municípios com candidaturas de pessoas com mais de R$ 5 milhões cresce a cada eleição, principalmente pelo interior do país [clique em “Tela cheia” para ver o mapa com mais detalhes sobre os candidatos milionários em cada município e seu patrimônio declarado, selecionado o ano da eleição no filtro no canto superior direito] .

A essa altura da discussão, você deve estar se perguntando: ok, o número de candidatos novatos e o de milionários está crescendo, sendo que os mais ricos têm maior chance de ser eleitos, mas o que podemos dizer dos candidatos que são, ao mesmo tempo, novatos E muito ricos, como é o caso de nossos paradigmas Trump e Doria?

A partir dos dados divulgados pela Justiça Eleitoral, o primeiro ponto a se observar é que não são muitos os casos que satisfazem a essas duas condições. Candidatos sem experiência eleitoral anterior e com patrimônio superior a R$ 5 milhões foram apenas 6 em 2008, 13 em 2012 e 12 nas últimas eleições de 2016. Desses, apenas 7 foram eleitos, a saber:

  • Márcio Lacerda (Belo Horizonte/MG) e Ivan Rodrigues (São José dos Pinhais/PR) em 2008. Márcio Lacerda foi reeleito em 2012, Ivan Rodrigues não;

  • Udo Dohler (Joinville/SC) e Carlos Amastha (Palmas/TO) em 2012. Ambos foram reeleitos em 2016; e

  • Hildon (Porto Velho/RO), Antídio Lunelli (Jaraguá/SC) e João Dória (São Paulo/SP) em 2016.

O baixo número de evidências de que milionários autodenominados “apolíticos” estejam se candidatando e vencendo eleições no Brasil seria, portanto, um sinal de o caso Doria é exceção no cenário político brasileiro? Pelos dados das três eleições municipais anteriores, sim: em 2016, das 192 maiores prefeituras do país, apenas 3 foram vencidas por estreantes milionários.

Isso quer dizer então que é pouco provável que tenhamos outros Dorias nas eleições futuras, a começar pelas eleições para governador e presidente em 2018? Aí eu tenho minhas dúvidas, e explico meus motivos.

Em primeiro lugar, as doações de empresas estão proibidas e o fantasma da Lava Jato pode estar inibindo o caixa dois pelo menos no curto prazo. Isso quer dizer que, a menos que o nosso Congresso aprove uma PEC readmitindo as contribuições empresariais (tudo é possível atualmente), os partidos terão um grande incentivo a cooptar candidatos “com bala na agulha” para bancar, do próprio bolso, boa parte dos gastos de sua campanha.

Além disso, o efeito dos escândalos de corrupção tem sido devastador sobre a imagem dos partidos e os políticos em geral. Dê uma olhada no gráfico abaixo, elaborado com base em pesquisa conduzida pela Escola de Direito da FGV de São Paulo, para ver como a confiança do cidadão nas principais instituições políticas no Brasil – Presidência da República, Congresso Nacional e partidos políticos está na lona. Neste contexto, candidatos que tenham uma retórica no melhor estilo Trump, louvando seu sucesso empresarial, podem ganhar terreno (e votos) Brasil afora.

Confiança

Por fim, a Lava Jato. Seu efeito esperado sobre os caciques (tradicionais e emergentes) dos principais partidos brasileiros (PT, PSDB, PMDB, DEM e cia) pode criar um vácuo de poder nas estruturas partidárias e na memória do eleitorado que abre caminho para candidatos que se auto-proclamem “apolíticos”, “grandes gestores” ou “líderes de sucesso no setor privado que levarão sua experiência para o setor público”.

 

Não por acaso, todos esses elementos estão na “carta à nação” publicada na Folha de São Paulo de 29/01/2017 por Roberto Justus. Declinando de antemão um convite que não foi sequer feito, o empresário e apresentador de TV sinaliza que pretende ser cortejado – seja pelo eleitor, seja por algum partido que lhe dê carta branca – para ser candidato a Presidente da República em 2018. Na sua negativa-afirmativa (ser ou não ser?) ele apresenta vários elementos desse roteiro do candidato apolítico e empresário de sucesso que deu certo com Trump e Doria:

  • A aversão ao modo tradicional de fazer política: “Sou transparente e espontâneo até demais. Falo o que penso. Não tenho apetite por engolir sapos ou disposição para abrir mão do que acho certo. Não gosto de ‘jeitinho’ e conchavos”);
  • A crítica aos partidos tradicionais: “Hoje, para que um candidato fora do mundo político possa se eleger, ainda precisa se associar a partidos com grande estrutura que, muitas vezes, têm interesses diferentes dos que considero corretos ou prioritários. Além disso, precisa abrir mão de muitas convicções para aceitar as regras do jogo.”)
  • A autopromoção de seu sucesso como empresário: “Sou um empreendedor, passei a minha vida realizando projetos, motivando pessoas, alcançando objetivos, fazendo acontecer”;
  • O flerte com o populismo e o autoritarismo para “fazer as coisas acontecerem”: “E me angustia a possibilidade de me ver impedido de realizar um bom governo por causa da dependência de um Legislativo que demonstrou, em muitos casos, desacerto com os interesses da sociedade”;
  • E, finalmente, o recado de que a população não aguenta mais a classe política e quer uma alternativa a ela: “Felizmente as coisas estão mudando. Basta ver o recado das urnas em São Paulo: as pessoas querem gestores, gente sem passado político e com projetos capazes de trazer mais oportunidades”.

O roteiro para 2018 já está escrito. O que não vai faltar é aprendiz.

 

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Delação da Odebrecht: a “metralhadora ponto cem” para a minha tese

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

A delação de Cláudio Melo Filho, primeiro dos mais de 70 capítulos da odisseia Odebrecht, é a prova dos nove para a minha tese sobre financiamento de campanha e produção de leis no Brasil

Não me lembro com precisão a data, mas foi no final de 2012 que, ao voltar a pé do trabalho, pensei pela primeira vez nas doações de campanha como a variável que eu precisava para ser o fio condutor da minha tese. Naquela época, recém aprovado no doutorado na UFMG, eu queria responder a uma pergunta que, vindo da Economia e com alguma experiência profissional acompanhando projetos de lei no Congresso Nacional, eu praticamente nunca tinha ouvido durante minha graduação em Direito: de onde vêm as leis?

Tendo morado em Brasília, uma cidade onde se respira um ar (seco) impregnado de lobby (de grandes empresas, de sindicatos, de movimentos sociais), eu decidi pesquisar no doutorado como a legislação é influenciada pelos grupos de interesses. Minha hipótese: o processo legislativo no Brasil é dominado por determinados agentes que, valendo-se de acesso privilegiado ao poder, moldam a legislação para atender a seus objetivos privados, em detrimento de toda a coletividade.

Como um professor da banca de seleção me questionou, meu tema de pesquisa era óbvio. Ele pensava, com razão, que isso era senso comum demais para uma tese de doutorado. Mas, mesmo assim, eu queria demonstrar o óbvio ululante.

Pouco tempo depois vi que estava andando em terreno extremamente pantanoso. Conforme fui revendo a literatura de ciência política, pesquisar lobby e influência é algo muito complicado: pra começar, a atividade nem é regulamentada no Brasil. Depois, como vencer a resistência de lobistas (se eu conseguisse encontrá-los!) e políticos para dizerem a verdade sobre como influenciam e são influenciados no Congresso Nacional? Aliás, tem uma frase ótima do Barry Ames que ilustra bem esse problema: “Entrevistar deputados federais não é nada simples. Nas primeiras vezes que você marca uma entrevista, o deputado a cancela ou simplesmente não aparece. Na terceira vez, você tem de esperar uma ou duas horas até que o deputado apareça. Quando a entrevista finalmente começa, o deputado presume que você precisa de uma aula de história do Brasil, de modo que a conversa se inicia na Revolução de 30. Quando, por fim, a aula termina, começam as mentiras” (Barry Ames, Os Entraves da Democracia no Brasil, 2003, p. 54).

Para comprovar a minha tese eu precisava de uma variável indireta, mas objetiva, palpável e de preferência quantificável para usar como medida de influência econômica. Estava pensando justamente nisto enquanto subia a Av. João Pinheiro, bem em frente à Associação Médica, quando tive um estalo e pensei nas doações de campanha. Elas seriam o elo que eu precisava para verificar a ligação entre grandes empresas e o comportamento dos políticos.

Estávamos então no final de 2012, e a Operação Lava Jato nem havia começado ainda – só a partir de 2014 as doações de campanha passaram a ganhar as manchetes dos jornais de forma tão intensa. Além disso, só depois eu vim a saber que tinha um pessoal da Ciência Política que já estudava seus efeitos sobre os resultados das eleições há bastante tempo: David Samuels, Bruno Speck, Wagner Pralon Mancuso, Vítor Peixoto, Bruno P. W. Reis, Manoel Santos…

Depois de baixar os dados do Tribunal Superior Eleitoral, minha estratégia foi uma só: follow the money! Passei a cruzar dados de doadores de campanha com informações que eu compilava das tramitações dos projetos de lei e medidas provisórias nos sites da Câmara e do Senado: liderança de partidos, participação em comissões, vinculação a frentes parlamentares (as famosas “bancadas”), votações, relatorias, apresentação de emendas. A partir de uma montanha de dados (que eu disponibilizei aqui), como diria o Ministro Teori Zavascki, era só puxar uma pena que vinha uma galinha gorda, com evidências claras de que deputados e senadores atuavam em retribuição ou em busca de contribuições de grandes empresas nas eleições seguintes.

Apesar de ter evidências fartas de que minha hipótese estava certa (sim,  a maioria das leis brasileiras parece ser criada para atender interesses privados, e não públicos), no fundo eu admitia uma fragilidade da pesquisa: a falta da maldita econometria, que por limitações pessoais eu não me sentia em condições de verificar causalidades, relações multivariadas, entre outros testes que eu não me sinto seguro para fazer. Essa questão, obviamente, não passou batida na banca: lembro-me muito bem do Marcos Lisboa e do Bruno P. W. Reis muito educadamente sugerirem que, no futuro, eu me enveredasse por essa seara para dar mais robustez às relações que eu mapeei com estatística descritiva e testes de hipóteses. Seria a “tese fase 2”, segundo o Marcos…

Alguns meses depois da tese, acaba de vazar para a internet a delação do Cláudio Melo Filho, o vice-presidente de relações institucionais da Odebrecht, o homem que comandava o lobby na maior empreiteira do Brasil. A primeira das 70 e tantas saraivadas da metralhadora “ponto cem” (segundo a conversa de Sarney com Sérgio Machado) foi, para mim, a prova dos nove da minha tese de doutorado. No relato do delator está a comprovação daquilo que eu não consegui demonstrar econometricamente na minha tese: uma verdadeira aula de como o financiamento eleitoral é um dos mais eficientes mecanismos de comprar acesso ao poder e influenciar o processo legislativo e, assim, criar leis que atendam ao interesse privado da grande empresa doadora.

Tome, por exemplo, o trecho abaixo, em que Cláudio Melo Filho descreve como buscava influenciar o processo legislativo por meio de doações aos líderes dos partidos: “Resumindo, minha atuação, por ser da área de relações institucionais, é no sentido de manter perene e diretamente, e com o apoio das entidades de classe que representam os setores afetos às empresas do grupo, relações institucionais com parlamentares, que preferencialmente exercem forte liderança em seu partido e em seus pares. A minha empresa tem interesse na permanência desses parlamentares no Congresso e na preservação da relação, uma vez que historicamente apoiam projetos de nosso interesse e possuem capacidade de influenciar os demais agentes políticos. O propósito da empresa, assim, era manter uma relação frequente de concessões financeiras e pedidos de apoio com esses políticos, em típica situação de privatização indevida de agentes políticos em favor de interesses empresariais nem sempre republicanos (p. 5)”.

Agora veja o gráfico abaixo da minha tese, onde eu comparo as doações de pessoas jurídicas direcionadas aos líderes partidários em comparação com os demais deputados nas eleições – e veja como está em completa consonância com o relato do delator:

lideres-e-doacoes-seguintes

O vice-presidente de Relações Institucionais da Odebrecht também apresenta, em detalhes, como a empresa influenciou a tramitação de medidas provisórias com o intuito de incluir dispositivos que lhe concederiam tratamento tributário privilegiado e outros benefícios regulatórios (veja páginas 36 a 51 da delação). Nesses casos, a empresa pressionava o relator da MP (em boa parte dos casos, o senador Romero Jucá) a incluir esses dispositivos no seu substitutivo ou cooptando deputados ou senadores a apresentarem emendas redigidas pela própria empresa.

O funcionamento desse esquema é muito próximo ao que busquei demonstrar na tese fazendo o cruzamento de dados entre doações de empresas e os setores potencialmente beneficiados com medidas provisórias ou emendas. Analisando as MPs e emendas com conteúdo explicitamente econômico e os setores econômicos mencionados nas suas justificativas e exposições de motivos, eu pude identificar um índice altíssimo de convergência entre contribuições de campanha e a indicação de relatores ou a apresentação de mudanças ao texto original das MPs, na mesma linha do que Cláudio Melo Filho descreveu na delação:

relatores emendas

O interessante na descrição de Cláudio Melo Filho ao expor as vísceras do Congresso Nacional, com propinas e caixa dois negociados nos gabinetes do prédio projetado por Oscar Niemeyer, é indicar os agentes pivotais escolhidos pela empresa para influenciar os demais parlamentares na tramitação legislativa. Nesse papel destacam-se o núcleo do PMDB no Senado (Renan Calheiros, Romero Jucá e, em menor medida, Eunício Oliveira), o grupo de Michel Temer (primeiro na Câmara e depois no Palácio do Planalto: Eliseu Padilha, Moreira Franco e Geddel Vieira Lima) e um grupo de deputados e senadores – alguns veteranos, outros lideranças promissoras – que o lobista nominalmente aponta como de “contato frequente” ou de “contato esporádico”. Em todos esses casos, a Odebrecht atuava tentando influenciar a aprovação de medidas de seu interesse, usando principalmente doações de campanha, tanto oficiais quanto caixa dois.

Para dar uma ideia de como a Odebrecht exercia esse papel de influenciar figuras-chave no processo legislativo, compilei os dados dos relatores e dos autores de emendas parlamentares de todas as MPs editadas entre 2001 e 2014. Em seguida, identifiquei aqueles que i) receberam doações oficiais da Odebrecht entre 2002 e 2014. Seguindo a delação de Cláudio Melo Filho, verifiquei ainda aqueles que ii) receberam doações via caixa dois da empresa ou iii) eram contatos frequentes ou esporádicos da empresa no Congresso.

É preciso destacar que o fato de terem recebido doações da Odebrecht não quer dizer, a priori, que os deputados e senadores atuaram sempre em favor da empresa. Além disso, muitas das MPs relatadas ou das emendas propostas pelos parlamentares podem não ter relação direta com a empreiteira baiana. O propósito deste exercício é apenas demonstrar como esse grupo de parlamentares sujeito a uma pressão mais intensa da Odebrecht – seja via doações oficiais, seja via relato do lobista – tem poder de influência na tramitação legislativa.

No gráfico abaixo, cada círculo representa um parlamentar que exerceu o papel de relator de medida provisória no período de set/2001 a dez/2014. O tamanho da bolinha representa o número de MPs relatadas, enquanto a cor indica o grau de relações com a Odebrecht revelado até o momento de acordo com a legenda.

[Para “brincar” com os dados do gráfico abaixo, fica melhor se você abrir este post no desktop. Se não sair legal, você pode rolar a barra da direita, clicar em “Tela cheia” para ampliar e interagir com os dados.]

 

No gráfico acima, salta aos olhos o papel preponderante desempenhado por Romero Jucá na relatoria das medidas provisórias. Segundo Cláudio Melo Filho, “Caju” (seu codinome na Odebrecht) é o “Resolvedor-Geral da República” e está sempre disposto a atuar em favor do empresariado, razão pela qual seu gabinete é bastante concorrido entre os lobistas. O vice-presidente da Odebrecht destaca a lógica de atuação de Romero Jucá em favor da empreiteira: “Romero Jucá era o meu principal interlocutor no Congresso Nacional. O relevo da sua figura pode ser medido por dois fatos objetivos: (i) a intensidade da sua devoção aos pleitos que eram do nosso interesse e (ii) o elevado valor dos pagamentos financeiros que foram feitos ao Senador ao longo dos anos. […] Em todos esses casos, a escolha do Senador Romero Jucá como meu interlocutor principal no Congresso foi devida, sob a ótica do plano político, basicamente, a três [quatro] fatores: (i) A posição histórica de liderança desempenhada pelo Senador nos governos anteriores, em que era considerado o “Resolvedor da República no Congresso”, sendo líder de todos os governos em que exerceu mandato, que lhe rendeu a alcunha de “Eterno Líder”; (ii) Atuação como anteparo das manobras que podiam surgir na Câmara dos Deputados, antecipando atuações de deputados contrárias a nossos pleitos e atuando na defesa de nossos interesses junto aos deputados; (iii) A capacidade de articulação no seu partido, entre seus pares, especialmente Renan Calheiros e Eunício Oliveira (trio que efetivamente era o dono do PMDB do Senado), e nas demais esferas do Governo; e (iv) A sua desenvoltura no tratamento com o Poder Executivo, especialmente junto ao Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento, tendo sempre voz de relevância junto a este Poder” (pp. 12-14).

À parte a centralidade exercida por Romero Jucá (segundo o delator, em total coordenação com Renan Calheiros) é também visível como o poder da Odebrecht se estendia a parlamentares de destaque em variados partidos e com grande protagonismo na produção de leis, como pode ser visto abaixo. Seguindo a mesma lógica do anterior, o gráfico computa as emendas propostas por cada parlamentar entre set/2001 e dez/2014 às MPs editadas no período:

À medida em que avançarem as delações da Odebrecht, é de se imaginar que a extensão dos parlamentares comprometidos com os interesses da maior empreiteira do país tende a aumentar consideravelmente, reduzindo a área amarela dos gráficos acima. O próprio Cláudio Melo Filho indica que outras subsidiárias da empresa tinham independência em levar adiante seu papel de “relações institucionais”. É muito provável, portanto, que tenhamos bastante material para levar adiante a comprovação dos vínculos entre poder econômico e poder político no Brasil, tal qual pretendi fazer na minha tese. Embora necessária, a econometria vai ter que esperar um pouco…

Nota: Para quem tiver mais interesse no tema, no dia 07/12/2016 o Nexo Jornal recomendou a leitura da minha tese para seus leitores, na seção “Acadêmico”: veja. A íntegra da tese também pode ser encontrada aqui.

 

Recordar é viver (alguns post antigos sobre esse assunto):

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Eleições 2016: Mais do mesmo, frustração ou problemas com os dados?

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Dados preliminares do Tribunal Superior Eleitoral revelam que, ao contrário do que se esperava, as Eleições 2016 não serão muito diferentes das anteriores

A expectativa dos principais analistas sobre as Eleições 2016 é que teríamos uma competição diferente neste ano. Com a proibição das doações de campanhas realizadas por empresas, muitos – inclusive eu – esperavam que os partidos iriam buscar candidatos mais “populares”, como religiosos, celebridades, ex-atletas e comunicadores. A lógica seria que esses candidatos forneceriam expressivas votações aos partidos, com a vantagem de não demandarem grande investimento em propaganda eleitoral. Também se esperava que os partidos recorressem a empresários que teriam “bala na agulha” para bancar suas campanhas com recursos próprios, já que a fonte do dinheiro das empresas, pelo menos oficialmente, secou.

Os dados revelados até o momento, porém, desmentem essa hipótese. De acordo com o levantamento divulgado ontem pelo Tribunal Superior Eleitoral (disponível aqui), as eleições de 2016 terão um perfil de candidatos muito parecido com o último pleito para prefeitos e vereadores. Conforme demonstra o gráfico abaixo, as categorias profissionais das quais se esperava um crescimento – como os empresários/altos executivos/rentistas, artistas/atletas/comunicadores e religiosos – têm praticamente a mesma participação no total de candidatos do que nas eleições de 2012.

Ocupações

Tomando outra dimensão – a distribuição dos candidatos entre os sexos – os dados divulgados até o momento também indicam que pouco mudou de 2012 para 2016. A despeito das novas regras destinada para aumentar a participação feminina nas eleições (estabelecidas pela Lei nº 13.165/2015), o percentual de candidatas é praticamente o mesmo de 4 anos atrás, como indica o gráfico abaixo.

Sexo

A única diferença relevante no perfil das candidaturas de 2016 diz respeito ao grau de escolaridade dos candidatos – com o crescimento do percentual daqueles que possuem ensino médio e superior completos. Esse desempenho, contudo, está relacionado à tendência de elevação do nível educacional da população brasileira verificado nas duas últimas décadas – e não decorre de qualquer incentivo específico para seleção de candidatos mais qualificados pelos partidos.

Escolaridade

Diante desse cenário em que não foram observadas as mudanças esperadas em teoria no perfil das candidaturas de 2016, em decorrência do fim das doações de campanhas, podemos levantar algumas hipóteses explicativas:

H1: A teoria estava errada. Questões como (i) o prazo curto entre a decretação do fim das doações privadas e o registro das candidaturas, (ii) a vastidão e a discrepância entre os municípios brasileiros e (iii) a fossilização das estruturas partidárias, entre outras, podem ter dificultado a migração entre o modelo anterior, em que o dinheiro imperava, para um outro modelo que não chegou a ser implantado ainda, em que a popularidade dos candidatos deve ter um peso maior.

H2: Os dados estão errados. A base de dados do TSE tem inúmeros problemas, como basear-se em autodeclarações dos candidatos e estar historicamente sujeita a inúmeras revisões. Assim, é possível que a análise acima esteja embaralhada por problemas como candidatos que confundem ocupação com formação acadêmica, ou outros que exageram no seu nível de escolaridade para ficar bem diante do eleitorado.

H3: Os dados são insuficientes para afirmar que a teoria está errada. Neste caso, a análise acima precisaria ser complementada com outras estatísticas para verificar, por exemplo, se há uma diferença nas estratégias seguidas pelos partidos, ou se o ambiente competitivo é alterado em municípios grandes ou pequenos. Além disso, o TSE ainda não divulgou a base de dados com os bens dos candidatos, o que permitirá testar melhor se nesta eleição o número de candidatos de alta renda cresceu em decorrência do fim das doações empresariais.

Embora os dados apresentados acima sejam um pouco frustrantes para aqueles que, como eu, acreditavam que teríamos em 2016 um laboratório para observar como a disputa eleitoral ocorre sem dinheiro, há um amplo espaço para aprofundar as pesquisas sobre o assunto. E, para quem quiser dar um mergulho nos dados, compartilho a seguir um arquivo com a base de informações de todos os candidatos às eleições municipais de 2000 a 2016, obtida junto ao TSE. Bom proveito!

Base de Dados de Candidatos às Eleições Municipais – 2000 a 2016

Nota: Os gráficos acima são de elaboração própria, a partir de dados do TSE.

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Finalmente a Tese: Interesses Econômicos, Representação Política e Produção Legislativa no Brasil sob a Ótica do Financiamento de Campanhas Eleitorais

Bruno Carazza dos Santos

Atendendo a pedidos, segue a íntegra da minha tese de doutorado, defendida no dia 08/07/2016 na Faculdade de Direito da UFMG

A tese apresentada abaixo realiza uma análise econômica do sistema de financiamento eleitoral e das normas que regulam o funcionamento do presidencialismo de coalizão brasileiro e constata como eles favorecem a atuação de grupos econômicos na promoção de seus interesses particulares, em detrimento de toda a coletividade – o que é chamado de rent seeking na literatura especializada.

Os dados coletados e apresentados neste trabalho indicam que as eleições brasileiras têm sido afetadas por um volume crescente de doações provenientes de relativamente poucos e grandes doadores – principalmente pessoas jurídicas –, geralmente interessados em benefícios providos pela atuação governamental. Mais do que isso, foi possível colher fortes evidências de que essa influência econômica se reflete no exercício de mandato dos representantes eleitos, aferidos aqui sob cinco dimensões diferentes: i) exercício de liderança partidária; ii) vinculação a Frentes Parlamentares; iii) exercício de mandatos em comissões parlamentares; iv) relatoria e propositura de emendas em medidas provisórias e v) votações nominais. A análise estatística dos dados revela haver fortes indícios de que parlamentares atuam motivados pelas doações de campanha – seja em retribuição às doações passadas ou prospectando doações futuras. Dessa forma, foi possível recolher evidências de que o arcabouço jurídico-institucional que governa as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo gera grandes oportunidades para o comportamento no estilo rent seeking de grupos de interesse no processo de concepção das normas e das políticas públicas no Brasil.

Utilizando como pano de fundo o julgamento em que o Supremo Tribunal Federal proibiu a participação de pessoas jurídicas no financiamento eleitoral, esta tese procura demonstrar que essa medida foi ineficiente – ou pelo menos insuficiente. À luz das recomendações da literatura especializada e da experiência internacional, são apresentadas diversas propostas de aperfeiçoamentos legislativos para lidar com a questão de modo mais abrangente, atacando tanto a demanda quanto a oferta de recursos de campanha, assim como combatendo a interferência do poder econômico no sistema político e no processo legislativo brasileiros.

Palavras-chave: Grupos de interesses. Rent seeking. Financiamento eleitoral. Produção legislativa. Presidencialismo de coalizão.

A íntegra da tese pode ser obtida aqui: Bruno Carazza – Tese – Versão Final

Em caso de citação, seguem as coordenadas:

SANTOS, Bruno Carazza dos. Interesses econômicos, representação política e produção legislativa no Brasil sob a ótica do financiamento de campanhas eleitorais. Tese (doutorado) – Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de Direito. 2016.

Nota 1: Para os interessados, o banco de dados integral construído ao longo da tese encontra-se disponível aqui.

Nota 2: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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Caciques e Índios: Como se deu a distribuição de doações de campanha do PMDB nas eleições de 2014

Análise do fluxo do dinheiro nas eleições passadas indica porque certos políticos são tão poderosos

Bruno Carazza dos Santos

A Operação Lava Jato tem abalado as estruturas do sistema partidário brasileiro, e a cada delação ou operação da Polícia Federal e do Ministério Público Federal o perigo ronda as cabeças coroadas dos principais partidos políticos. Enquanto boa parte da cúpula do PT já caiu (ontem foi a vez de Paulo Bernardo), a delação de Sérgio Machado apontou a metralhadora (ainda não foi a ponto 100!!!) para os caciques do PMDB: José Sarney, Renan Calheiros, Eduardo Cunha, Romero Jucá, Henrique Alves e até o presidente interino Michel Temer foram citados – embora o último ainda não esteja sendo investigado, pelo menos até onde informa a imprensa.

O propósito deste artigo é demonstrar como o sistema de financiamento eleitoral molda a forma de relacionamento entre esses “caciques” partidários e seus correligionários. A ideia central é verificar como os partidos – por meio de seus diretórios e comitês – distribuem, entre seus candidatos, o dinheiro arrecadado junto a pessoas físicas e jurídicas e recebido por meio do Fundo Partidário. Minha hipótese é que a centralidade assumida por determinados líderes partidários advém da sua capacidade de distribuir os recursos de campanha, “comprando” assim lealdade para o exercício desse poder – tanto dentro do partido quanto na cena política nacional.

A escolha do PMDB para realizar este exercício foi intencional: trata-se do maior partido brasileiro, com grande capilaridade no território nacional e ainda um dos principais arrecadadores de doações eleitorais (veja análise que fiz comparando PT, PSDB e PMDB nesse quesito). Alerto de antemão que os dados apresentados a seguir não permitem fazer nenhuma inferência em relação às investigações da Operação Lava Jato – apenas revelam características de nosso sistema político que indicam como o poder é conquistado e consolidado no âmbito dos partidos.

Feitos esses esclarecimentos, vamos aos fatos. Como ponto de partida, eu tomei todos os recursos distribuídos pelos diretórios (nacional, regionais e municipais) e pelos comitês estaduais e de campanha dos candidatos do PMDB nas eleições de 2014 – para democratizar a informação, todos os dados que eu compilei para a minha pesquisa de tese estão disponíveis para qualquer interessado aqui. Como a legislação brasileira permite que (i) os diretórios e os partidos repassem os recursos recebidos de indivíduos, empresas e do Fundo Partidário diretamente para os candidatos e (ii) que os candidatos façam doações entre si, o primeiro trabalho foi verificar quais foram os grandes distribuidores de recursos do PMDB nas eleições passadas. Os resultados estão dispostos no gráfico abaixo:

caciques 1

Para quem quiser visualizar melhor os dados em cada ponto, clique aqui para acessar o software Tableau.

A observação do gráfico acima já evidencia o poder dos grandes caciques partidários. Nas eleições de 2014, a maior parte dos recursos distribuídos pelo PMDB a seus candidatos coube ao Diretório Nacional (então comandado por Michel Temer) e pelos Comitês Estaduais ou Diretórios Regionais do Rio de Janeiro (dominado por Eduardo Cunha), do Rio Grande do Norte (reduto de Henrique Alves), de Alagoas (Renan Calheiros), do Amazonas (Eduardo Braga) e de Roraima (Romero Jucá), assim como pela campanha a governador de Eunício Oliveira (do Ceará). Em outras palavras, os órgãos partidários sujeitos à influência dessas 7 lideranças nacionais do partido movimentaram mais de R$ 550 milhões legalmente arrecadados pelo partido nas últimas eleições!!!

Daí começa a se delinear o poder que esses políticos possuem dentro dos partidos. Como nas eleições brasileiras o dinheiro é cada vez mais determinante do resultado das urnas (diversas postagens deste blog corroboram essa impressão), saber em quais candidatos esse volume de recursos é “investido” pelos partidos é fundamental para saber como a disputa eleitoral é jogada.

Tome-se, por exemplo, a distribuição de recursos pela instância máxima do PMDB, o Diretório Nacional. O gráfico abaixo demonstra que a parcela mais significativa destinou-se às representações regionais do partido (marcados em azul). Dentre os 27 Estados, os destaques continuam sendo os mesmos núcleos dominados pelos caciques Eduardo Cunha, Henrique Alves, Renan Calheiros, Eduardo Braga, Romero Jucá, etc. Uma outra parte significativa foi transferida para os comitês de candidatos a governador pelo partido: Eunício Oliveira (CE), Paulo Skaf (SP), Vital do Rego Filho (PB), João Raimundo Colombo (SC) e Roberto Requião (PR) ficaram com a “parte do leão”.

caciques 2

Quer ver com mais detalhes? Acesse o Tableau aqui.

É interessante notar como a direção nacional do partido escolheu determinados candidatos a deputado federal para receber valores vultosos. Observando os quadradinhos verdes, é possível ver que, por exemplo, Leonardo Quintão (MG) recebeu mais de R$ 1,5 milhão do Diretório Nacional do PMDB para custear sua campanha de reeleição. Suspeito que, ao escolher poucos candidatos a deputado federal para receber grandes somas de dinheiro, o partido escolhe previamente seus futuros líderes e figuras-chave (relatores, membros de comissões, etc.) na próxima legislatura.

Aliás, essa informação delineia um outro fato instigante (mais uma vez, devo esta observação ao cientista político Bruno Wanderley Reis): por meio da distribuição de recursos, os partidos definem uma espécie de “lista fechada” em que um grupo reduzido de candidatos recebem maiores volumes de doações partidárias. Em outras palavras, a ordem de preferência dos candidatos feita pela cúpula do partido não é definida em prévias, mas na distribuição dos recursos arrecadados pelo partido.

Como evidência que corrobora a aceitação dessa hipotese, os gráficos abaixo demonstram o quanto cada candidato a Deputado Federal e Deputado Estadual recebeu em cada Estado nas últimas eleições – quanto maior a distância entre as bolinhas, mais desigual a divisão de recursos do partido entre seus próprios candidatos.

caciques 3

Você pode consultar o montante que cada deputado recebeu do partido em todos os Estados clicando em cada bolinha neste link.

A disparidade na distribuição dos recursos entre os candidatos do PMDB em cada Estado torna evidente que alguns são “escolhidos” pelo partido, em detrimento da imensa maioria que recebe pouco ou nada. Identificar quais são os critérios dessa distribuição – chance de vitória, popularidade, proximidade a grandes doadores de campanha, afinidade a determinados temas econômicos ou sociais – é uma área de pesquisa fundamental para se compreender como se organiza o poder no sistema político brasileiro.

Nesta primeira aproximação, a conclusão a que chego analisando o padrão de distribuição de recursos arrecadados pelos diretórios e comitês do PMDB nas últimas eleições é que os grandes líderes partidários – que assumiram representatividade nacional a partir de sua atuação regional – extraem grande parte de seu poder político da capacidade de comandar a distribuição de recursos eleitorais entre seus correligionários nas campanhas eleitorais.

Dado o poder do dinheiro no resultado das eleições, a liberdade de alocar as doações recebidas pelo partido entre seus candidatos do partido, esses caciques partidários “compram” lealdade de seus correligionários, criando verdadeiras “bancadas” personalistas. Talvez venha daí a dificuldade histórica de deputados e senadores cassarem esses figurões da política quando apanhados em situações de corrupção ou quebra de decoro. Só quando um agente externo (PF, MP ou o STF) entra no jogo e mobiliza a opinião pública por meio da imprensa é que o jogo vira. Eduardo Cunha que o diga.

Texto atualizado às 10:58h do dia 24/06/2016.



 

Nota: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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O que o Al Capone e os Velhos Computadores MSX têm a ver com Financiamento Eleitoral? Oferta e Demanda Aplicada à Proibição de Doações Empresariais para Campanhas Eleitorais no Brasil

Bruno Carazza dos Santos

Com a proibição das doações de campanhas feitas por pessoas jurídicas, é provável que o caixa dois e a influência econômica vão aumentar nas eleições brasileiras

Em 1920, com o objetivo de diminuir a violência e a vadiagem, os Estados Unidos aprovaram a 18ª emenda à Constituição, proibindo a fabricação, o comércio e o transporte de bebidas alcóolicas. Após um curto período de apoio popular à medida, logo os americanos passaram a conviver com o crescimento da criminalidade e da corrupção das máfias que controlavam o fornecimento clandestino de bebidas para o consumo ilegal. A medida foi revogada por Roosevelt em 1933.

Em 1984, a Lei nº 7.232 instituiu a reserva de mercado de informática, limitando severamente a importação de equipamentos e programas desenvolvidos no exterior, com o fim de estimular a produção nacional. O tiro saiu pela culatra, e quem precisava de um computador naquela época tinha que pagar caro por um produto nacional defasado (alguém aí se lembra do MSX ou dos computadores Cobra?) ou recorrer ao contrabando ou à pirataria.

Toda vez que um ato do governo provoca uma restrição artificial na oferta de determinado produto (de bebidas alcóolicas a computadores), sem qualquer medida para reduzir a demanda, são três os resultados mais prováveis: i) o aumento do preço do produto; ii) o florescimento de um mercado paralelo para continuar ofertando o bem ilegalmente; iii) a busca do consumidor por produtos substitutos, muitas vezes inferiores.

Em novembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal decidiu proibir as doações de empresas para campanhas eleitorais e partidos políticos. Trata-se de uma decisão que seca a fonte de 75% do dinheiro movimentado nas últimas eleições. Uma severa restrição à oferta de financiamento eleitoral, portanto.

As eleições são um mercado em alta no Brasil. No gráfico abaixo é possível ver que as arrecadações de campanha praticamente triplicaram sua participação no PIB brasileiro desde 1994, considerando apenas as eleições gerais (para Presidente, Senadores, Deputados Federais, Governadores e Deputados Estaduais/Distritais).

Participação das doações eleitorais de pessoas físicas e jurídicas no PIB brasileiro nas eleições de 1994 a 2014

Sem título

Fonte: Elaboração própria a partir do banco de dados do pesquisador David Samuels (1994 e 1998) e de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE (2002 em diante).

Esse crescimento exponencial no dinheiro envolvido nas eleições deve-se a características estruturais que pressionam a demanda por financiamento. Pelas características do sistema eleitoral brasileiro, as disputas pelo voto são realizadas em distritos eleitorais muito vastos geograficamente ou muito populosos. Para os cargos majoritários (Presidente, Governador e Senador), isso tem exigido gastos crescentes com programas de TV e rádio, conteúdo para internet, telemarketing e pesquisas de opinião – que são serviços muito caros. Para os cargos proporcionais (Deputados Estaduais e Federais), a eleição é cara porque é personalista, pois nossos partidos têm pouca identificação ideológica e a disputa é feita com lista aberta, em que candidatos disputam com os rivais de outras legendas e do seu próprio partido. Logo, para ganhar votos é preciso fazer corpo a corpo para fixar seu nome junto ao eleitorado – e tome santinhos, cavaletes, comícios, carros de som e balançadores de bandeiras nos sinais. O resultado disso é que a demanda por financiamento de campanha é crescente, pois o “preço” do voto eleva-se a cada eleição:

Valores médios arrecadados por voto obtido pelos candidatos vencedores nas eleições de 2002 a 2014

crescimento

Nota: Valores deflacionados pelo IPCA até janeiro de 2016.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE.

Ora, se o STF proibiu as doações de empresas e não houve nenhuma mudança significativa para aplacar a demanda por dinheiro para cobrir os gastos de campanhas (a Lei nº 13.165/2015, destinada a esse fim, não faz nem cócegas nos problemas estruturais apontados acima), espera-se que ocorra um cenário bem parecido com o observado na Lei Seca americana ou na reserva de mercado de informática no Brasil dos anos 1980.

Quando se reduz a oferta, mas a demanda é mantida constante, o primeiro efeito é a elevação do preço do produto. No caso do financiamento eleitoral, partidos e candidatos vão aumentar a procura por recursos vindos das fontes legais: Fundo Partidário, doações de pessoas físicas e recursos dos próprios candidatos. No primeiro caso, a dotação orçamentária para distribuição aos partidos vem crescendo em ritmo forte a cada ano (foi de R$ 313,5 milhões em 2014 e estão previstos R$ 819 milhões na Lei Orçamentária deste ano), mas mesmo assim os candidatos terão que beijar a mão dos caciques partidários regionais para ter direito a uma parcela dessa bolada – agravando ainda mais a grande oligarquização que caracteriza os partidos brasileiros.

Quanto às doações de pessoas físicas e aos recursos próprios dos candidatos, já escrevi aqui que a tendência é de uma influência do dinheiro ainda maior nas próximas eleições – pois sendo ele escasso, mais “caro” os doadores e os candidatos milionários vão cobrar pelo seu “apoio”, e isso poderá se refletir em mais corrupção e tráfico de influências.

Além do aumento de preços, uma restrição brusca na oferta de financiamento eleitoral certamente fomentará o caixa dois nas campanhas eleitorais – o equivalente à máfia de Al Capone ou ao contrabando de computados nas décadas de 1980 e 1990. Se até a impoluta senadora Marina Silva está sendo acusada de negociar doações ilegais em sua campanha de 2010 por empreiteiros envolvidos na Lava Jato, o que esperar dos milhares de candidatos e dezenas de partidos que não poderão mais recorrer a doações oficiais de empresas?

É preciso destacar que a decisão do STF de proibir o financiamento empresarial de campanhas não veio acompanhada de qualquer reforço para a investigação e a condenação dos praticantes de caixa dois. No primeiro caso, o Ministério Público Eleitoral não dispõe sequer de estrutura própria – funciona com membros dos Ministérios Público Federal e Estadual designados provisoriamente para exercer a função de intervir no processo eleitoral. A Justiça Eleitoral, por sua vez, tem mais de 50% de sua mão-de-obra composta por servidores requisitados de outros órgãos ou Poderes, terceirizados e estagiários, segundo a última edição do anuário Justiça em Números do Conselho Nacional de Justiça. Diante desse cenário, não é de se admirar que apenas 3.004 ações que tramitaram em 2014 na Justiça Eleitoral tenham versado sobre crimes eleitorais, o que representa meros 0,64% do total desse ramo da Justiça.

Por fim, a restrição na oferta de financiamento eleitoral pode levar os partidos a procurarem substitutos mais baratos – no caso, candidatos que podem trazer grande volume de votos sem necessitar de grandes investimentos em campanha. Assim, outro efeito esperado da proibição de doações empresariais é um protagonismo ainda maior de candidatos com grande exposição midiática, como celebridades, radialistas, apresentadores de TV e líderes religiosos.

As eleições de 2016 serão um grande teste para verificar como o “mercado eleitoral” brasileiro se comportará diante da proibição das contribuições de campanhas feitas por pessoas jurídicas. Porém, sem reformas significativas no sistema eleitoral e no combate ao caixa dois, estou bastante pessimista com o resultado. Ao contrário do que previa o Deputado Federal Tiririca (ele mesmo um subproduto desse sistema), vai ficar pior do que já está.

 

Para saber mais:



 

Nota 1: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

Nota 2: Parte das ideias desta postagem estão expostas na minha tese de doutorado, que será defendida no dia 08/07/2016, às 9hs, na Sala da Congregação da Faculdade de Direito da UFMG (Av. João Pinheiro, 100, Centro, BH/MG).

Convido a todos os interessados a participarem, principalmente porque a Banca Examinadora é excepcional, combinando professores de relevo do Direito, da Economia e da Ciência Política:

Profa. Dra. Amanda Flávio de Oliveira (Faculdade de Direito da UFMG – Orientadora);
Prof. Dr. Onofre Alves Batista Júnior (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Leandro Novais e Silva (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Bruno Pinheiro Wanderley Reis (Departamento de Ciência Política / Fafich / UFMG);
Prof. Dr. Marcos de Barros Lisboa (Insper); e
Prof. Dr. César Costa Alves de Mattos (Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados).
 

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Dados sobre financiamento de campanhas eleitorais, produção legislativa e comportamento parlamentar

Bruno Carazza dos Santos

Como contribuição para as pesquisas futuras sobre a influência econômica na representação política e produção legislativa no Brasil, apresento os dados coletados e processados para minha tese de doutorado

Durante décadas, possuir um banco de dados significa poder no meio acadêmico e no setor público. O “dono” dos dados, mesmo que os tenha obtido no exercício de suas funções ou mediante financiamento público, torna-se um pequeno senhor feudal, que cobra taxas de acesso – diversos tipos de favores profissionais ou pessoais – ou impõe relações de suserania e vassalagem – na forma de co-autoria de trabalhos acadêmicos – para disponibilizar aquelas informações a terceiros.

Em tempos de internet, Lei de Acesso à Informação e dados abertos, essa postura, ainda arraigada no Brasil, certamente cairá em desuso. E por entender que mais importante que possuir os dados é saber o que fazer com eles, decidi publicar na internet o imenso conjunto de dados que coletei e organizei para elaborar a minha tese de doutorado. Entendo que essa atitude constitui uma daquelas “contribuições à Ciência” que os regulamentos de pós-graduação exigem dos doutorandos, servindo para que outros pesquisadores levem adiante a pesquisa sobre as relações entre dinheiro, eleições e produção legislativa.

Os dados apresentados nos arquivos abaixo foram coletados por mim em fontes dispersas e não consolidadas nos sítios eletrônicos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, da Presidência da República e da Receita Federal do Brasil, tendo sido necessário, em diversas ocasiões, utilizar a Lei de Acesso à Informação – Lei nº 12.527/2011 – para a obtenção de dados incompletos ou divulgados em formato não amigável.

Como regra geral, todos os dados trabalhados por mim encontram-se destacados em amarelo. Abaixo são indicadas as fontes originais dos dados e a forma de coleta.

Dados sobre doações eleitorais e candidaturas

A fonte original de dados é o Repositório de Dados Eleitorais do TSE (aqui), que apresenta informações sobre os candidatos a partir das eleições de 1945 e sobre as doações de campanhas a partir de 2002. Como o foco da tese eram as eleições gerais a partir de 1994, os dados anteriores foram descartados.

Os dados abaixo contêm as extrações mais recentes até a presente data, mas é importante notar que o TSE tem atualizado frequentemente essas informações. Por esse motivo, destaquei em todas as planilhas a data e a hora em que o dado foi gerado pelo TSE. Os dados estão dispostos em centenas de planilhas, que foram consolidadas por mim. Para torná-las compatíveis, criei uma coluna contendo um código (Ano-Cargo-UF-Nome do Candidato) que torna possível consolidar informações sobre os candidatos e seus doadores de campanha.

Sobre os dados de candidaturas, é preciso alertar que até o momento não estão disponíveis as informações para algumas Unidades da Federação nas eleições de 1994. Os dados das outras eleições encontram-se abaixo:

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 1998

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2002

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2006

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2010

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2014

Com relação às doações de campanha, o TSE disponibiliza em formato digital os dados a partir das eleições de 2002. Por meio do cruzamento de informações do CPF e do CNPJ dos doadores com as atividades econômicas presentes no cadastro da Receita Federal (que podem ser extraídos aqui), foi possível classificar os setores de atuação segundo a tabela CNAE do IBGE. As planilhas completas encontram-se aqui:

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2002

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (1a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (2a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (1ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (2ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (1a Parte – Comitês e Partidos)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (2a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (3a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – PA a RS)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (4a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – SC a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (5a Parte – Deputados Federais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (6a Parte – Deputados Federais – PA a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (7a Parte – Presidente, Governadores e Senadores)

Para os dados de contribuições de campanha das eleições de 1994 e 1998 – quando não havia o sistema eletrônico de prestação de contas do TSE – os dados foram gentilmente cedidos pelo pesquisador David Samuels (University of Minnesota), que durante a década de 1990 realizou pessoalmente o levantamento dos dados a partir dos registros existentes em papel arquivados no TSE.

Ao trabalhar os dados de Samuels na minha pesquisa de tese, identifiquei alguns problemas, para as quais oferecei as seguintes soluções:

1 – Existência de doações com valor zero (157 ocorrências): deletadas.

2 – Inconsistências nos cargos disputados, estados e números dos candidatos: correções feitas a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

3 – Nomes dos candidatos, nomes de urna, CPF (infelizmente, só disponíveis para 1998) e partido: dados ausentes foram incorporados a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

4 – Valores doados entre 01/01/1994 e 07/01/1994 estavam em cruzeiros reais: valores foram convertidos para R$ de 07/01/1994 (início de vigência do Plano Real).

5 – Classificação dos doadores: foram revistos todos os nomes dos doadores e classificados em cinco categorias – pessoa física, pessoa jurídica, recursos próprios, partido e não identificado.

6 – Classificação da atividade econômica do doador: como foram identificadas milhares de inconsistências na classificação original, foram revistas todas as classificações dos doadores que doaram mais de R$ 40 mil nas eleições. Na ausência de dados sobre a identidade fiscal dos doadores (CNPJ e CPF), a classificação seguiu a proposta original (pelo nome do doador), sendo acrescentada de pesquisa no Google quando havia dúvida.

Depois de dar ciência ao prof. David Samuels destes procedimentos, obtive dele o aval para publicar o arquivo abaixo, que contém os dados originais e, quando marcadas em amarelo, as alterações realizadas, acompanhadas das respectivas justificativas (na última coluna). Aproveito a oportunidade para declarar que a atitude do prof. Samuels de me disponibilizar os “seus” dados prontamente, sem quaisquer restrições, constituiu uma grande inspiração para que eu também fizesse o mesmo com os outros dados que coletei para a tese.

Bruno Carazza – Dados de Doações Eleitorais de 1994 e 1998 por David Samuels ajustados por Bruno Carazza

Dados sobre produção legislativa e comportamento parlamentar:

Os dados sobre as leis ordinárias brasileiras aprovadas entre 1995 e 2014 foram obtidos em consultas individualizadas feitas na página do Sistema de Informações do Congresso Nacional – Sicon e estão neste arquivo:

Bruno Carazza – Legislação Ordinária Aprovada 1995-2014

A partir da consulta individual nas páginas específicas da Câmara, do Senado e do Portal de Legislação da Presidência da República foi possível obter o seguinte arquivo com a tramitação das medidas provisórias editadas após a Emenda Constitucional nº 32/2001 e até o final de 2014:

Bruno Carazza – Tramitação de Medidas Provisórias após EC 32-2001

Da mesma forma foram coletados manualmente os resultados das votações nominais ocorridas durante a tramitação das referidas medidas provisórias, consolidados no seguinte arquivo:

Bruno Carazza – Votações Nominais de MPs após EC 32-2001

A análise da pertinência temática, dos setores beneficiados e do parecer do Relator das emendas parlamentares propostas às medidas provisórias editadas após a EC nº 32/2001 foram realizadas pessoalmente por mim, com base na leitura das justificativas e dos pareceres emitidos. O resultado desta extensa pesquisa encontra-se no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Emendas Propostas a MPs pós EC 32-2001

Os dados sobre os deputados federais que exerceram mandatos no período de análise da tese foram fornecidos após consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados e estão aqui:

Bruno Carazza – Deputados Federais – Dados Pessoais – 50a a 55a Legislaturas

As informações sobre a composição das Comissões Permanentes e Especiais da Câmara dos Deputados foram obtidas da mesma forma e estão no arquivo seguinte:

Bruno Carazza – Composição das Comissões da Câmara dos Deputados – 1995-2015

Também por meio de consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados foram obtidos os dados sobre os líderes partidários e a composição da Mesa Diretora no período de análise:

Bruno Carazza – Mesa Diretora e Líderes Partidários – 50a a 54a Legislaturas

Os dados sobre a composição de algumas Frentes Parlamentares analisadas na tese foram coletadas manualmente da página específica da Câmara dos Deputados e estão compilados no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Composição de Frentes Parlamentares Selecionadas – Só Deputados – 54a e 55a Legislaturas

Caso aqueles que se dispuserem a utilizar os dados apresentados aqui encontrem quaisquer falhas ou inconsistências, solicito que me informem (bruno.carazza@gmail). Também estou à disposição para prestar quaisquer esclarecimentos sobre a forma de coleta e processamento dos dados referidos acima.

Por fim, alerto que não assumirei o encargo de checar periodicamente se os dados apresentados aqui foram atualizados ou revistos pelos seus respectivos produtores. Sendo assim, recomendo aos pesquisadores que recorram às fontes originais de informações, indicadas acima.

Desejo boa sorte àqueles que se dispuserem a pesquisar sobre as relações entre financiamento eleitoral, resultado de eleições, comportamento parlamentar e produção legislativa no Brasil – as possibilidades de pesquisa neste tema são imensas, e têm um grande potencial para interpretar e propor mudanças para o aprimoramento de nossas instituições. Contem comigo para o que precisarem.

Nota: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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