Delação da Odebrecht: a “metralhadora ponto cem” para a minha tese

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

A delação de Cláudio Melo Filho, primeiro dos mais de 70 capítulos da odisseia Odebrecht, é a prova dos nove para a minha tese sobre financiamento de campanha e produção de leis no Brasil

Não me lembro com precisão a data, mas foi no final de 2012 que, ao voltar a pé do trabalho, pensei pela primeira vez nas doações de campanha como a variável que eu precisava para ser o fio condutor da minha tese. Naquela época, recém aprovado no doutorado na UFMG, eu queria responder a uma pergunta que, vindo da Economia e com alguma experiência profissional acompanhando projetos de lei no Congresso Nacional, eu praticamente nunca tinha ouvido durante minha graduação em Direito: de onde vêm as leis?

Tendo morado em Brasília, uma cidade onde se respira um ar (seco) impregnado de lobby (de grandes empresas, de sindicatos, de movimentos sociais), eu decidi pesquisar no doutorado como a legislação é influenciada pelos grupos de interesses. Minha hipótese: o processo legislativo no Brasil é dominado por determinados agentes que, valendo-se de acesso privilegiado ao poder, moldam a legislação para atender a seus objetivos privados, em detrimento de toda a coletividade.

Como um professor da banca de seleção me questionou, meu tema de pesquisa era óbvio. Ele pensava, com razão, que isso era senso comum demais para uma tese de doutorado. Mas, mesmo assim, eu queria demonstrar o óbvio ululante.

Pouco tempo depois vi que estava andando em terreno extremamente pantanoso. Conforme fui revendo a literatura de ciência política, pesquisar lobby e influência é algo muito complicado: pra começar, a atividade nem é regulamentada no Brasil. Depois, como vencer a resistência de lobistas (se eu conseguisse encontrá-los!) e políticos para dizerem a verdade sobre como influenciam e são influenciados no Congresso Nacional? Aliás, tem uma frase ótima do Barry Ames que ilustra bem esse problema: “Entrevistar deputados federais não é nada simples. Nas primeiras vezes que você marca uma entrevista, o deputado a cancela ou simplesmente não aparece. Na terceira vez, você tem de esperar uma ou duas horas até que o deputado apareça. Quando a entrevista finalmente começa, o deputado presume que você precisa de uma aula de história do Brasil, de modo que a conversa se inicia na Revolução de 30. Quando, por fim, a aula termina, começam as mentiras” (Barry Ames, Os Entraves da Democracia no Brasil, 2003, p. 54).

Para comprovar a minha tese eu precisava de uma variável indireta, mas objetiva, palpável e de preferência quantificável para usar como medida de influência econômica. Estava pensando justamente nisto enquanto subia a Av. João Pinheiro, bem em frente à Associação Médica, quando tive um estalo e pensei nas doações de campanha. Elas seriam o elo que eu precisava para verificar a ligação entre grandes empresas e o comportamento dos políticos.

Estávamos então no final de 2012, e a Operação Lava Jato nem havia começado ainda – só a partir de 2014 as doações de campanha passaram a ganhar as manchetes dos jornais de forma tão intensa. Além disso, só depois eu vim a saber que tinha um pessoal da Ciência Política que já estudava seus efeitos sobre os resultados das eleições há bastante tempo: David Samuels, Bruno Speck, Wagner Pralon Mancuso, Vítor Peixoto, Bruno P. W. Reis, Manoel Santos…

Depois de baixar os dados do Tribunal Superior Eleitoral, minha estratégia foi uma só: follow the money! Passei a cruzar dados de doadores de campanha com informações que eu compilava das tramitações dos projetos de lei e medidas provisórias nos sites da Câmara e do Senado: liderança de partidos, participação em comissões, vinculação a frentes parlamentares (as famosas “bancadas”), votações, relatorias, apresentação de emendas. A partir de uma montanha de dados (que eu disponibilizei aqui), como diria o Ministro Teori Zavascki, era só puxar uma pena que vinha uma galinha gorda, com evidências claras de que deputados e senadores atuavam em retribuição ou em busca de contribuições de grandes empresas nas eleições seguintes.

Apesar de ter evidências fartas de que minha hipótese estava certa (sim,  a maioria das leis brasileiras parece ser criada para atender interesses privados, e não públicos), no fundo eu admitia uma fragilidade da pesquisa: a falta da maldita econometria, que por limitações pessoais eu não me sentia em condições de verificar causalidades, relações multivariadas, entre outros testes que eu não me sinto seguro para fazer. Essa questão, obviamente, não passou batida na banca: lembro-me muito bem do Marcos Lisboa e do Bruno P. W. Reis muito educadamente sugerirem que, no futuro, eu me enveredasse por essa seara para dar mais robustez às relações que eu mapeei com estatística descritiva e testes de hipóteses. Seria a “tese fase 2”, segundo o Marcos…

Alguns meses depois da tese, acaba de vazar para a internet a delação do Cláudio Melo Filho, o vice-presidente de relações institucionais da Odebrecht, o homem que comandava o lobby na maior empreiteira do Brasil. A primeira das 70 e tantas saraivadas da metralhadora “ponto cem” (segundo a conversa de Sarney com Sérgio Machado) foi, para mim, a prova dos nove da minha tese de doutorado. No relato do delator está a comprovação daquilo que eu não consegui demonstrar econometricamente na minha tese: uma verdadeira aula de como o financiamento eleitoral é um dos mais eficientes mecanismos de comprar acesso ao poder e influenciar o processo legislativo e, assim, criar leis que atendam ao interesse privado da grande empresa doadora.

Tome, por exemplo, o trecho abaixo, em que Cláudio Melo Filho descreve como buscava influenciar o processo legislativo por meio de doações aos líderes dos partidos: “Resumindo, minha atuação, por ser da área de relações institucionais, é no sentido de manter perene e diretamente, e com o apoio das entidades de classe que representam os setores afetos às empresas do grupo, relações institucionais com parlamentares, que preferencialmente exercem forte liderança em seu partido e em seus pares. A minha empresa tem interesse na permanência desses parlamentares no Congresso e na preservação da relação, uma vez que historicamente apoiam projetos de nosso interesse e possuem capacidade de influenciar os demais agentes políticos. O propósito da empresa, assim, era manter uma relação frequente de concessões financeiras e pedidos de apoio com esses políticos, em típica situação de privatização indevida de agentes políticos em favor de interesses empresariais nem sempre republicanos (p. 5)”.

Agora veja o gráfico abaixo da minha tese, onde eu comparo as doações de pessoas jurídicas direcionadas aos líderes partidários em comparação com os demais deputados nas eleições – e veja como está em completa consonância com o relato do delator:

lideres-e-doacoes-seguintes

O vice-presidente de Relações Institucionais da Odebrecht também apresenta, em detalhes, como a empresa influenciou a tramitação de medidas provisórias com o intuito de incluir dispositivos que lhe concederiam tratamento tributário privilegiado e outros benefícios regulatórios (veja páginas 36 a 51 da delação). Nesses casos, a empresa pressionava o relator da MP (em boa parte dos casos, o senador Romero Jucá) a incluir esses dispositivos no seu substitutivo ou cooptando deputados ou senadores a apresentarem emendas redigidas pela própria empresa.

O funcionamento desse esquema é muito próximo ao que busquei demonstrar na tese fazendo o cruzamento de dados entre doações de empresas e os setores potencialmente beneficiados com medidas provisórias ou emendas. Analisando as MPs e emendas com conteúdo explicitamente econômico e os setores econômicos mencionados nas suas justificativas e exposições de motivos, eu pude identificar um índice altíssimo de convergência entre contribuições de campanha e a indicação de relatores ou a apresentação de mudanças ao texto original das MPs, na mesma linha do que Cláudio Melo Filho descreveu na delação:

relatores emendas

O interessante na descrição de Cláudio Melo Filho ao expor as vísceras do Congresso Nacional, com propinas e caixa dois negociados nos gabinetes do prédio projetado por Oscar Niemeyer, é indicar os agentes pivotais escolhidos pela empresa para influenciar os demais parlamentares na tramitação legislativa. Nesse papel destacam-se o núcleo do PMDB no Senado (Renan Calheiros, Romero Jucá e, em menor medida, Eunício Oliveira), o grupo de Michel Temer (primeiro na Câmara e depois no Palácio do Planalto: Eliseu Padilha, Moreira Franco e Geddel Vieira Lima) e um grupo de deputados e senadores – alguns veteranos, outros lideranças promissoras – que o lobista nominalmente aponta como de “contato frequente” ou de “contato esporádico”. Em todos esses casos, a Odebrecht atuava tentando influenciar a aprovação de medidas de seu interesse, usando principalmente doações de campanha, tanto oficiais quanto caixa dois.

Para dar uma ideia de como a Odebrecht exercia esse papel de influenciar figuras-chave no processo legislativo, compilei os dados dos relatores e dos autores de emendas parlamentares de todas as MPs editadas entre 2001 e 2014. Em seguida, identifiquei aqueles que i) receberam doações oficiais da Odebrecht entre 2002 e 2014. Seguindo a delação de Cláudio Melo Filho, verifiquei ainda aqueles que ii) receberam doações via caixa dois da empresa ou iii) eram contatos frequentes ou esporádicos da empresa no Congresso.

É preciso destacar que o fato de terem recebido doações da Odebrecht não quer dizer, a priori, que os deputados e senadores atuaram sempre em favor da empresa. Além disso, muitas das MPs relatadas ou das emendas propostas pelos parlamentares podem não ter relação direta com a empreiteira baiana. O propósito deste exercício é apenas demonstrar como esse grupo de parlamentares sujeito a uma pressão mais intensa da Odebrecht – seja via doações oficiais, seja via relato do lobista – tem poder de influência na tramitação legislativa.

No gráfico abaixo, cada círculo representa um parlamentar que exerceu o papel de relator de medida provisória no período de set/2001 a dez/2014. O tamanho da bolinha representa o número de MPs relatadas, enquanto a cor indica o grau de relações com a Odebrecht revelado até o momento de acordo com a legenda.

[Para “brincar” com os dados do gráfico abaixo, fica melhor se você abrir este post no desktop. Se não sair legal, você pode rolar a barra da direita, clicar em “Tela cheia” para ampliar e interagir com os dados.]

 

No gráfico acima, salta aos olhos o papel preponderante desempenhado por Romero Jucá na relatoria das medidas provisórias. Segundo Cláudio Melo Filho, “Caju” (seu codinome na Odebrecht) é o “Resolvedor-Geral da República” e está sempre disposto a atuar em favor do empresariado, razão pela qual seu gabinete é bastante concorrido entre os lobistas. O vice-presidente da Odebrecht destaca a lógica de atuação de Romero Jucá em favor da empreiteira: “Romero Jucá era o meu principal interlocutor no Congresso Nacional. O relevo da sua figura pode ser medido por dois fatos objetivos: (i) a intensidade da sua devoção aos pleitos que eram do nosso interesse e (ii) o elevado valor dos pagamentos financeiros que foram feitos ao Senador ao longo dos anos. […] Em todos esses casos, a escolha do Senador Romero Jucá como meu interlocutor principal no Congresso foi devida, sob a ótica do plano político, basicamente, a três [quatro] fatores: (i) A posição histórica de liderança desempenhada pelo Senador nos governos anteriores, em que era considerado o “Resolvedor da República no Congresso”, sendo líder de todos os governos em que exerceu mandato, que lhe rendeu a alcunha de “Eterno Líder”; (ii) Atuação como anteparo das manobras que podiam surgir na Câmara dos Deputados, antecipando atuações de deputados contrárias a nossos pleitos e atuando na defesa de nossos interesses junto aos deputados; (iii) A capacidade de articulação no seu partido, entre seus pares, especialmente Renan Calheiros e Eunício Oliveira (trio que efetivamente era o dono do PMDB do Senado), e nas demais esferas do Governo; e (iv) A sua desenvoltura no tratamento com o Poder Executivo, especialmente junto ao Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento, tendo sempre voz de relevância junto a este Poder” (pp. 12-14).

À parte a centralidade exercida por Romero Jucá (segundo o delator, em total coordenação com Renan Calheiros) é também visível como o poder da Odebrecht se estendia a parlamentares de destaque em variados partidos e com grande protagonismo na produção de leis, como pode ser visto abaixo. Seguindo a mesma lógica do anterior, o gráfico computa as emendas propostas por cada parlamentar entre set/2001 e dez/2014 às MPs editadas no período:

À medida em que avançarem as delações da Odebrecht, é de se imaginar que a extensão dos parlamentares comprometidos com os interesses da maior empreiteira do país tende a aumentar consideravelmente, reduzindo a área amarela dos gráficos acima. O próprio Cláudio Melo Filho indica que outras subsidiárias da empresa tinham independência em levar adiante seu papel de “relações institucionais”. É muito provável, portanto, que tenhamos bastante material para levar adiante a comprovação dos vínculos entre poder econômico e poder político no Brasil, tal qual pretendi fazer na minha tese. Embora necessária, a econometria vai ter que esperar um pouco…

Nota: Para quem tiver mais interesse no tema, no dia 07/12/2016 o Nexo Jornal recomendou a leitura da minha tese para seus leitores, na seção “Acadêmico”: veja. A íntegra da tese também pode ser encontrada aqui.

 

Recordar é viver (alguns post antigos sobre esse assunto):

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Finalmente a Tese: Interesses Econômicos, Representação Política e Produção Legislativa no Brasil sob a Ótica do Financiamento de Campanhas Eleitorais

Bruno Carazza dos Santos

Atendendo a pedidos, segue a íntegra da minha tese de doutorado, defendida no dia 08/07/2016 na Faculdade de Direito da UFMG

A tese apresentada abaixo realiza uma análise econômica do sistema de financiamento eleitoral e das normas que regulam o funcionamento do presidencialismo de coalizão brasileiro e constata como eles favorecem a atuação de grupos econômicos na promoção de seus interesses particulares, em detrimento de toda a coletividade – o que é chamado de rent seeking na literatura especializada.

Os dados coletados e apresentados neste trabalho indicam que as eleições brasileiras têm sido afetadas por um volume crescente de doações provenientes de relativamente poucos e grandes doadores – principalmente pessoas jurídicas –, geralmente interessados em benefícios providos pela atuação governamental. Mais do que isso, foi possível colher fortes evidências de que essa influência econômica se reflete no exercício de mandato dos representantes eleitos, aferidos aqui sob cinco dimensões diferentes: i) exercício de liderança partidária; ii) vinculação a Frentes Parlamentares; iii) exercício de mandatos em comissões parlamentares; iv) relatoria e propositura de emendas em medidas provisórias e v) votações nominais. A análise estatística dos dados revela haver fortes indícios de que parlamentares atuam motivados pelas doações de campanha – seja em retribuição às doações passadas ou prospectando doações futuras. Dessa forma, foi possível recolher evidências de que o arcabouço jurídico-institucional que governa as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo gera grandes oportunidades para o comportamento no estilo rent seeking de grupos de interesse no processo de concepção das normas e das políticas públicas no Brasil.

Utilizando como pano de fundo o julgamento em que o Supremo Tribunal Federal proibiu a participação de pessoas jurídicas no financiamento eleitoral, esta tese procura demonstrar que essa medida foi ineficiente – ou pelo menos insuficiente. À luz das recomendações da literatura especializada e da experiência internacional, são apresentadas diversas propostas de aperfeiçoamentos legislativos para lidar com a questão de modo mais abrangente, atacando tanto a demanda quanto a oferta de recursos de campanha, assim como combatendo a interferência do poder econômico no sistema político e no processo legislativo brasileiros.

Palavras-chave: Grupos de interesses. Rent seeking. Financiamento eleitoral. Produção legislativa. Presidencialismo de coalizão.

A íntegra da tese pode ser obtida aqui: Bruno Carazza – Tese – Versão Final

Em caso de citação, seguem as coordenadas:

SANTOS, Bruno Carazza dos. Interesses econômicos, representação política e produção legislativa no Brasil sob a ótica do financiamento de campanhas eleitorais. Tese (doutorado) – Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de Direito. 2016.

Nota 1: Para os interessados, o banco de dados integral construído ao longo da tese encontra-se disponível aqui.

Nota 2: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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Artimanhas de Jafar: medidas provisórias, tributos, benefícios fiscais, emendas parlamentares e privilégios

O Poder Executivo usa predominantemente de medidas provisórias quando quer legislar sobre tributação e benefícios fiscais.

MPs tributárias recebem, em média, mais emendas parlamentares e têm uma tramitação mais longa do que as demais, o que pode ser um indício de que a negociação no Congresso é mais pesada: espaço propício para grupos de interesses, barganhas e privilégios.

“Situações urgentes exigem medidas urgentes”, disse Jafar, o grão-vizir, ao tentar hipnotizar o Sultão para, assim, obter dele a assinatura de um decreto que lhe concederia a mão da princesa Jasmine. Ao assistir com meu filho a essa passagem do clássico Aladdin da Disney (1992), lembrei-me imediatamente da discussão sobre medidas provisórias que retomei na postagem anterior.

Jafar pretendia obter do sultão a edição de uma lei que o concederia um direito muito especial – no caso, o direito de se casar com a filha do sultão e, assim, assumir o trono no caso de falecimento do seu titular. O sultão argumentava que a assinatura do decreto não seria urgente; afinal, eram tantos príncipes pretendentes que, mais cedo ou mais tarde, a princesa acabaria escolhendo algum para se casar. Acontece que, como disse no post anterior, “urgência” é um conceito jurídico indeterminado. E Jafar utilizou de todos os recursos a seu dispor para tentar obter do sultão a legislação que lhe interessava.

Na realidade brasileira acontece mais ou menos a mesma coisa com as medidas provisórias – embora sem a magia, a música e o final feliz dos desenhos da Disney. A percepção de que há um abuso do Poder Executivo na edição de MPs e que essas geram um ambiente propício para a atuação de grupos de interesse é reforçada quando investigamos quais são os assuntos mais regulados por meio desse instrumento na produção legislativa brasileira entre 1995 e 2014.

Levando em consideração somente as leis ordinárias decorrentes de iniciativa do Poder Executivo aprovadas no período, e as classificando segundo os assuntos tratados em seu texto, chegamos a números bastante interessantes:

Jafar 1

Utilização de medidas provisórias e projetos de lei nas leis federais de autoria do Poder Executivo por assuntos (1995 a 2014)

Analisando os dados agregados (última linha), verificamos que 28,3% das 2.794 de leis ordinárias que nasceram de propostas do Poder Executivo entre 1995 e 2014, 28,3% nasceram de medidas provisórias. Esse resultado, no entanto, é bastante díspar conforme o assunto tratado pela lei em questão. Quando o interesse da Presidência da República é alterar a legislação tributária ou criar ou modificar algum benefício fiscal, em 84,6% das vezes o Poder Executivo decide valer-se de uma medida provisória, e não de um projeto de lei comum. E mais: essa preferência pelas medidas provisórias para regular assuntos tributários e envolvendo benefícios fiscais é praticamente uma constante ao longo dos anos e dos sucessivos mandatos presidenciais.

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Participação das medidas provisórias no total de leis ordinárias tratando de legislação tributária e benefícios fiscais de autoria do Poder Executivo (1995/2014)

É importante notar que a opção do Presidente da República em editar majoritariamente medidas provisórias para disciplinar matérias envolvendo tramitação e benefícios fiscais pode efetivamente decorrer da urgência que o caso requer – como perdas de arrecadação ou a necessidade de dar pronta resposta a crises em determinado setor econômico. O ponto central aqui, porém, é que essa decisão em privilegiar as MPs em detrimento da via comum dos projetos de lei tem repercussões sobre a qualidade do debate quanto ao mérito da proposta – uma vez que a tramitação das MPs é bem mais rápida do que a dos PLs – e também sobre a possibilidade de atuação dos grupos de interesse.

Como discutimos no texto anterior, uma das estratégias de grupos de pressão em introduzir dispositivos do seu interesse no ordenamento jurídico brasileiro é a tentativa de emplacá-los por meio de alguma emenda parlamentar durante a tramitação de uma medida provisória. Como a aprovação de matérias que envolvam a legislação tributária (seja por meio de aumento da carga tributária ou pela concessão de benefícios fiscais) tem em geral grande importância para o Poder Executivo, este torna-se refém dos parlamentares, que tentam inserir emendas ao texto original em troca de seu apoio para a conversão da MP em lei.

Seguindo esse raciocínio, é de se esperar que o número de emendas propostas pelos parlamentares na tramitação das MPs que tratem de assuntos tributários e de benefícios fiscais seja em média superior ao das demais medidas provisórias editadas. E foi exatamente este exercício que realizei, tomando o conjunto das MPs editadas entre setembro de 2001 (após a data de promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, que alterou o trâmite das MPs) e o final de 2014. Os números do teste de hipótese encontram-se na tabela abaixo:

Jafar 3

Teste-z de hipótese de igualdade da média de emendas propostas em medidas provisórias que tratam de tributação e benefícios tributários e a média de emendas das demais MPs editadas entre setembro/2001 e dezembro/2014 (grau de certeza: 90%).

O resultado do teste estatístico transcrito acima revela que, com um grau de certeza de 95%, a média das emendas propostas pelos parlamentares em MPs tributárias (69,75) é significativamente superior à média das emendas apresentadas às demais MPs (41,57). Tal resultado é um outro indicador de que as emendas parlamentares são uma moeda de troca utilizada por deputados e senadores para tentar emplacar dispositivos durante o processo de conversão da MP em lei. E entre esses dispositivos, é possível que sejam incluídos alguns relativos ao atendimento de demandas de seus doadores de campanha, como demonstramos na postagem anterior.

Outra evidência de que as medidas provisórias de cunho tributário podem ser veículos mais propensos à tentativa de inclusão de dispositivos afetos a parlamentares que defendem os interesses de seus doadores de campanha poderia ser obtida a partir do cômputo de seus prazos de tramitação. A hipótese base, neste caso, é que MPs sobre tributação e benefícios fiscais, por serem mais caras ao Poder Executivo, aumentam o poder de barganha dos parlamentares e, assim, diante de um processo de negociação mais intenso, o prazo de tramitação torna-se maior.

Após computar o prazo transcorrido entre a edição de todas as MPs e a publicação das leis nas quais elas foram convertidas no período entre setembro/2001 e dezembro/2014, realizamos o mesmo teste de hipótese. Note-se que, neste caso, foram descartadas as MPs que não tiveram sua conversão concluída, seja por rejeição do Congresso, transcurso do prazo, veto, revogação ou declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.

Jafar 4

Teste-z de hipótese de igualdade do prazo médio de tramitação de medidas provisórias que tratam de tributação e benefícios tributários e o prazo médio das demais MPs editadas entre setembro/2001 e dezembro/2014 (grau de certeza: 90%).

Os dados obtidos com esse exercício demonstram que a média de tramitação das MPs tributárias é realmente superior ao das medidas que tratam de outros assuntos – 135,21 dias no primeiro grupo e 123,95 dias para o segundo. No entanto, estaticamente esse resultado só é significativo com um grau de certeza de 90% (e não de 95%, como no caso anterior). Isso quer dizer que a robustez deste resultado é um pouco inferior ao anterior, mas o resultado também corrobora a hipótese central de que as MPs tributárias têm uma tramitação mais longa, o que pode estar associado a um processo de negociação mais complicado no âmbito do Poder Legislativo.

Muitas medidas provisórias, muitas delas tratando de tributos e benefícios tributários, mais emendas parlamentares: essa combinação de atropelos ao processo legislativo resulta em leis piores e que, na maioria das vezes, traz grandes benefícios para alguns em detrimentos de outros. Tal qual Jafar tentando arrancar do sultão uma lei que lhe garantiria privilégios sobre os demais.

“Privilégio”, aliás, é uma palavra bem interessante para os propósitos desta pesquisa de tese: etimologicamente, significada “lei privada”; ou seja, feita especialmente para alguns.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e da Presidência da República. Dado o caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com ).

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