Investigando a fundo o crime do projeto que pretende acabar com a Uber: um pequeno manual de análise legislativa

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Não basta publicar a lista de quem votou contra e quem votou a favor do Projeto de Lei contra os aplicativos de transporte. Para entender o que está em jogo, é preciso método investigativo. Segue aqui um manual prático para saber quais interesses afetam a tramitação de um projeto legislativo como o que pode proibir a Uber e a Cabify de circular.

 

Meu propósito com o Leis e Números é tentar discutir questões atuais da legislação, da economia e da política brasileira com um pouco mais de profundidade. Menos opinião, mais dados. Menos posicionamento ideológico, mais análise.

O preço a se pagar, no entanto, é que os textos ficam longos demais, e nem todo mundo tem paciência de ler até o fim.

Com a aprovação do polêmico Projeto de Lei que regula o Uber e os outros aplicativos de transporte urbano (Cabify e cia) não foi diferente. Afinal, fiquei com muitas dúvidas quando vi o PL ser colocado em pauta e rapidamente ser aprovado: quais são os interesses por trás dessa regulação? Como eles se articularam? Como se posicionaram os partidos? Houve uma distinção ideológica na votação? A quem o projeto beneficia e de que forma?

Pra tentar responder a cada uma delas, aí vai mais um textão. Se tiver interesse, como diria o Rá-Tim-Bum, “senta que lá vem a história”!

 De onde surgiu esse projeto?

Desde que chegou ao Brasil – e é assim em todo lugar do mundo – a Uber enfrenta grande resistência não apenas dos taxistas, mas também de políticos que defendem a sua causa. Ações judicias e projetos de lei são utilizados para tentar eliminar ou pelo menos diminuir a concorrência dos aplicativos de transporte que seguem o modelo da Uber (como a Cabify, por exemplo).

O PL nº 5.587/2016 é, até o momento, o maior desafio enfrentado por esses aplicativos na sua guerra contra os taxistas e os políticos brasileiros. Mas de onde ele surgiu, e como ele conseguiu ser aprovado tão rápido? Para responder a essa pergunta, criei um passo-a-passo que mostrará como a tramitação desse projeto, no seu percurso entre a apresentação e a aprovação, está permeado da influência dos taxistas enquanto grupo de interesses.

O texto abaixo também serve como um pequeno manual para qualquer cidadão ou pesquisador interessado em seguir o fio da meada e identificar como o processo legislativo é vulnerável à influência de grupos e corporações.

Passo nº 1 – Descubra quem é o autor do projeto, qual é o seu partido e de que região ele vem: Se você quiser saber como se articulam os interesses em torno de qualquer projeto de lei, um bom começo é se perguntar quem o propôs. No caso do PL contra Uber, Cabify e cia, trata-se de um projeto com muitos autores: Carlos Zarattini (PT/SP), Luiz Carlos Ramos (PTN/RJ), o hoje Ministro da Justiça Osmar Serraglio (PMDB/PR), Laudivio Carvalho (SD/MG) e Rôney Nemer (PP/DF).

Você prestou atenção nas siglas? Pois é, os 5 autores do PL pertencem a 5 partidos e 5 Estados diferentes. Trata-se, portanto, de um projeto suprapartidário, que envolve inclusive os agora rivais PT e PMDB, e capitaneado por representantes de algumas das mais ricas e populosas regiões do Brasil. Temos aí, portanto, a primeira pista de que esse projeto não foi aprovado tão rápido por obra do acaso.

 Passo nº 2 – Leia a justificativa: Todo projeto de lei vem acompanhado de uma justificativa, que deve expor seus objetivos e sua relevância para a sociedade. Nessa exposição de motivos é possível identificar, no meio de palavras bonitas e frases de efeito (“o papel aceita tudo”, diz o dito popular), quais são suas verdadeiras intenções. No caso do PL nº 5.587/2016, não foi nem tão difícil assim descobrir a quem ele interessa de verdade. Está em letras claras na justificativa dos autores:

“[…] é imperiosa correção do texto para sepultar as dúvidas e manter incólume a regulamentação dos serviços de transporte público individual de passageiros nos Municípios brasileiros, haja vista que o crescimento do transporte clandestino, inclusive por meios tecnológicos, está impactando negativamente na gestão pública, além de desconstruir o mercado de táxi, invadir o campo restrito ao profissional taxista e causar insegurança aos consumidores”.

Lendo a justificativa, portanto, temos claro que o PL apresentado tinha dois objetivos claros: i) proteger os taxistas e ii) assegurar o poder estatal de regular os aplicativos e sua relação com os consumidores. Guarde isso em mente, que vamos retomar esse fio da meada em breve.

Passo nº 3 – Procure encontrar o vínculo entre os políticos e os grupos de interesses: Demonstrar que a representação política está a serviço de determinados atores ou grupos, e não do indefinível “interesse público”, nem sempre é uma tarefa fácil. Na minha Tese de Doutorado eu usei o vínculo entre doações de campanha e o comportamento dos parlamentares para demonstrar essa relação umbilical entre interesses econômicos e a produção de leis no Brasil.

No caso específico da batalha entre taxistas e Uber/Cabify, essa estratégia é mais difícil, pois não há uma base de dados com informações sobre todos os taxistas no Brasil que eu pudesse utilizar para ver se eles doaram recursos para os deputados que propuseram o PL nº 5.587/2016. Mesmo se houvesse, acho que não traria nenhum resultado relevante, pois o financiamento de campanhas no Brasil é dominado por grandes empresas – vide as notícias da Operação Lava Jato.

Por sorte existem outros caminhos. Um deles é pesquisar a composição das Frentes Parlamentares, que são associações suprapartidárias de deputados e senadores para defender uma determinada causa. O vínculo de um deputado ou senador a uma dessas “bancadas” pode indicar não apenas o seu apoio, mas a sua disposição em efetivamente defender com unhas e dentes aquele grupo de interesse.

Não foi surpresa nenhuma, portanto, descobrir que há no Congresso Nacional uma Frente Parlamentar em Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas. Pesquisando sua composição, descobre-se que: i) o Presidente da bancada dos taxistas é ninguém mais, ninguém menos, que Carlos Zarattini (PT/SP), o principal autor do PL nº 5.587/2016; e ii) com exceção do Ministro Osmar Serraglio, todos os outros autores do projeto são membros dessa frente parlamentar que defende os taxistas. Bingo!

Passo nº 4 – Pesquise a tramitação do Projeto de Lei: A tramitação de um projeto de lei no Congresso Nacional pode ser comparada a um daqueles jogos de tabuleiro de trilha, cheios de surpresas do tipo “volte 3 casas”, “perca a vez”, “avance 5 casas”. A grande diferença é que nos tabuleiros esses eventos são definidos na sorte, pelo rolar dos dados, enquanto no Parlamento ele é definido pelos acordos de líderes dos partidos [a propósito, clique aqui para ler uma análise que fiz sobre como os líderes partidários atraem mais doações de grandes empresas]. Sendo assim, um projeto pode ter uma tramitação super-rápida ou dormir por décadas em uma gaveta, a depender dos interesses na mesa (ou, no mais vezes, debaixo dos panos).

O PL nº 5.587/2016 foi proposto em 15/06/2016, e em menos de 10 meses já foi aprovado pela Câmara. Esse ritmo de tramitação é muito acelerado em relação aos demais projetos de autoria de deputados aprovados nos últimos anos, que levaram em média 1.700 dias para virar lei. Para você interessado em investigar os interesses que afetam a elaboração das leis brasileiras, #ficaadica: tramitação rápida em geral é sinal de treta.

Analisando a tramitação do PL nº 5.587/2016, foi possível ver algumas coisas bem suspeitas. A primeira delas diz respeito à “apensação” – procedimento em que um novo projeto é anexado para tramitar em conjunto com outro mais antigo que já está em análise na Casa. Trata-se de um procedimento previsto no Regimento Interno para tornar mais eficiente e racional a análise de dois ou mais projetos que tratam de um mesmo assunto. No caso do PL nº 5.587/2016, ele foi apensado ao PL nº 2.632/2015, de autoria do Dep. Alberto Fraga (DEM/DF).

Acontece que esse PL nº 2.632/2015 era bem mais liberal e declaradamente favorável à Uber, conforme pode ser lido na sua justificativa. E aí surgiu a primeira manobra na tramitação do PL nº 5.587/2016: em 24/10/2016 ele foi “desapensado” por ato da Presidência da Câmara. Assim, passou a ter vida própria, ficando livre para seguir sua tramitação em carreira solo pelas comissões da Câmara.

Por falar em comissões, pouco tempo depois, em 14/12/2016, o PL contra os aplicativos ganhou mais um empurrão do Presidente da Câmara, Dep. Rodrigo Maia: em vez de tramitar pelas comissões de Constituição e Justiça (CCJC), Viação e Transportes (CVT) e Transporte, Administração e Serviço Público (CTASP), o presidente determinou que ele também fosse analisado pela Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU).

Parece razoável, não? Um projeto complexo demanda que seus vários aspectos sejam analisados pelas óticas de comissões diferentes. Só que não (#sqn). Há um dispositivo no Regime Interno que determina que, quando um projeto é destinado a mais de 3 comissões permanentes, pode ser criada uma comissão especial para tratar exclusivamente dele. Assim, um projeto que precisaria passar por 3 comissões – com debates, apresentação de relatórios e votação em cada uma delas –, passa agora a depender de apenas uma análise para ir à votação em Plenário.

Um detalhe relevantíssimo: o autor dessas duas manobras regimentais, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM/RJ), também é membro da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas – a “bancada dos taxistas”. Não precisa dizer mais nada, né?

A partir daí a tramitação do PL nº 5.587/2016 seguiu ladeira abaixo: em 04/04/2017 foi aprovado um requerimento de urgência para sua apreciação em plenário (de autoria do Dep. Carlos Zarattini, autor do projeto e presidente da bancada dos taxistas, off course) e no mesmo dia nomeou-se um relator, Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE), que, de pronto, apresentou um relatório e um substitutivo ao projeto original e partiu-se para a votação. Tudo isto na mesma tarde!

Detalhe: não houve qualquer audiência pública ou debate sobre uma regulação de um tema que suscita grandes paixões na sociedade como esse embate entre Uber/Cabify e taxistas. Além disso, tão logo foi nomeado, o relator já apresentou seu parecer (fraquíssimo, por sinal) e com um projeto substitutivo pronto para votação – fortes indícios de que tudo foi arquitetado nos bastidores, num acordo entre líderes dos partidos. Como eu disse há pouco, desconfie de projetos com tramitação expressa.

Passo nº 5 – Analise o que foi colocado em votação: Tão importante quanto destrinchar todas as manobras que ocorreram durante a tramitação de um projeto, é saber o que efetivamente foi colocado em votação. Um projeto de lei pode chegar ao Plenário totalmente desconfigurado por emendas propostas pelos demais parlamentares ou pelos relatores. No caso do PL nº 5.587/2016, um novo projeto, chamado de substitutivo, foi o que efetivamente foi colocado em votação.

O projeto inicial, proposto pelo Dep. Carlos Zarattini e seus colegas da “bancada dos taxistas”, procurava matar os aplicativos como Uber e Cabify na raiz: fazer transporte individual urbano seria atribuição exclusiva de taxista, sendo vedada a utilização de veículo particular e a sua regulação seria exclusiva em cada município. Ou seja, voltaríamos à estaca zero, aos tempos pré-Uber, sendo admitidos no máximo aplicativos de táxis, como 99Táxis e afins.

Já o substitutivo apresentado pelo Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE) era um pouco mais flexível, admitindo a atuação dos motoristas de aplicativos como Uber e Cabify como autônomos, e não como taxistas, mas mantendo nos municípios a capacidade de regular sua atuação. As ideias centrais do substitutivo eram i) atender a um antigo pleito dos taxistas, aumentando as exigências dos motoristas dos aplicativos em termos do pagamento de tributos municipais, seguro e contribuição ao INSS e ii) dar poder aos Municípios para regular a atividade dos aplicativos. Em outras palavras, se o projeto inicial matava o Uber, Cabify e afins, o substitutivo os feria de morte.

 Passo nº 6 – Nem tudo o que é aprovado é votado: Você sabia que a maioria do que é aprovado no Congresso não é literalmente votado? É que existem dois modos principais de aprovação de uma proposição. A mais inteligível para a população é a ostensiva, que exige a manifestação, oral ou eletrônica, de cada parlamentar, em termos de “sim”, “não” ou “abstenção”. No entanto, a forma mais comum é a simbólica, aquela do tipo “aqueles que forem favoráveis permaneçam como estão”.

Embora a votação simbólica agilize os trabalhos legislativos, ela é pouquíssimo transparente e pode levar à aprovação sorrateira de projetos que teriam forte resistência da opinião pública. Recentemente quase que a anistia ao caixa dois foi aprovada dessa forma! Sendo assim, desconfie sempre de votações simbólicas! Aliás, em tempos em que a informática está onipresente em nossas vidas, não faz mais sentido falar em votação simbólica para agilizar votações. Não estamos mais na era do voto em papel! Nós temos o direito de saber como nossos representantes votaram em todos os assuntos!

No caso do PL contra os aplicativos tipo Uber, a votação do substitutivo aconteceu de forma simbólica (alguma surpresa?). Isso significa que houve um acordo prévio entre os líderes dos partidos para aprovar o texto proposto pelo relator. Essa percepção é reforçada pela total ausência de debates sobre o tema no momento da votação. Ou seja, chegou-se com um texto pronto, apenas para ser ratificado em Plenário.

Neste momento podemos juntar várias pontas soltas até agora. Aprovou-se um texto que atende em boa parte os interesses da bancada dos taxistas (pois o substitutivo cria várias barreiras à atuação dos aplicativos), com nenhuma discordância entre os partidos (lembre-se que o texto original foi proposto por representantes de vários partidos) e uma sintonia inclusive entre legendas em polos opostos do espectro ideológico atualmente, como PT e PMDB (autores da proposta original) e também o PSDB (partido do relator).

Eu tenho para mim que essa votação é fruto do momento político em que vivemos. Minha hipótese, que precisa ser testada em outras votações recentes, é que o Congresso brasileiro está se tornando ainda mais paroquial e corporativo nestes tempos de grande descrédito dos políticos e partidos tradicionais. Meu argumento é que, temendo não se reeleger (e, em muitos casos, perder o foro privilegiado) em 2018, muitos deputados e senadores vão procurar cada vez mais atender a pleitos individuais para ficar bem diante de determinados grupos e, assim, conseguir seu apoio nas próximas eleições. Assim, é de se esperar que projetos com interesses bem demarcados, atendendo grupos ou regiões específicos, tenderão a ter mais receptividade no Congresso. Nossos políticos procurarão entregar bondades individuais, ainda mais diante das maldades coletivas que estão ou estiveram em pauta (teto de gastos, reformas previdenciária e trabalhista, etc.).

O caso em questão enquadra-se perfeitamente nesse roteiro: é só lembrar que taxistas são grandes formadores de opinião e entregar mais poder aos Municípios pode render alguns votos a mais (afinal, políticos locais terão o imenso poder de regular o Uber na sua cidade!). E o medo da opinião pública, dos fervorosos fãs de Uber e Cabify? Para esses, os políticos já estão bastante queimados de uma maneira ou de outra. Faz sentido, não faz?

Passo nº 7 – Fique de olho na votação dos destaques: Lembra da máxima de que “o jogo só acaba quando termina”? Na tramitação de projetos de lei é assim que acontece. Depois da votação do texto principal (no nosso caso, o substitutivo), os partidos podem pedir a votação de trechos em separado – conhecidos tecnicamente como “destaques”, da expressão “destaque para voto em separado” (DVS). É um recurso que o Regimento Interno confere para que, mediante algumas condições, determinado partido tente alterar a redação de pontos específicos numa votação independente.

No caso do PL nº 5.587/2016, o incansável líder da bancada dos taxistas, Dep. Carlos Zarattini, mediante seu partido (PT), solicitou a votação de dois destaques: o DVS nº 02 (que retirava a classificação da atividade dos aplicativos como de natureza privada e exigia que os veículos utilizados fossem de aluguel, e não particulares) e o DVS nº 04 (que exigia que os motoristas de Uber e Cabify fossem autorizados a trabalhar pela autoridade municipal, e são apenas ser cadastrados no aplicativo). As duas matérias colocadas em votação, portanto, pretendiam voltar à concepção do projeto inicial, gestado no âmbito da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas: inviabilizar o Uber inserindo cada Município na relação entre seus motoristas e o aplicativo. Como diria o grande “filósofo” Edward_A._Murphy_Jr. (aquele que criou a lei que leva seu nome): “nada é tão ruim que não possa piorar”.

Passo nº 8 – Analise como cada partido se posicionou: Tão ou mais importante do que saber como cada deputado ou senador votou num projeto de lei, é analisar como cada partido se posicionou diante da votação. Se você pretende entender os caminhos que levaram à aprovação ou ao arquivamento de uma proposta legislativa, tenha sempre em mente que os parlamentares não votam apenas com base em suas convicções pessoais ou pensando no seu eleitorado. No Brasil, em geral, o cacique manda e o índio obedece.

A política nacional tem uma lógica própria, que constitui um campo de pesquisa bastante fértil na Ciência Política, batizada pelo professor Sérgio Abranches em 1988 de “presidencialismo de coalizão”. Tratam-se dos arranjos entre os Poderes Executivo e Legislativo para garantir a governabilidade e a aprovação de leis e políticas públicas diante de dezenas de partidos com representação no Congresso. Nesse contexto, os cientistas políticos Fernando Limongi e Argelina Cheibub demonstram há muitos anos que esse arranjo é estável, graças principalmente aos instrumentos de que dispõe o Presidente da República (nomeações, liberação de emendas orçamentárias, etc.) e os líderes partidários (indicação para comissões e relatorias, distribuição de espaço para proferir discursos em plenário e até de dinheiro do partido em época de eleição) para garantir uma grande disciplina entre os membros da base governista. Sendo assim, o posicionamento dos partidos nas votações nominais oferece um bom panorama para saber o que está em jogo naquela votação.

No caso dos destaques ao PL nº 5.587/2016, houve uma nítida diferença ideológica nas orientações dos partidos em relação aos destaques propostos pelo PT:

Na  Votação do DVS nº 02, perfilaram-se a favor de transformar os aplicativos como Uber e Cabify em atividade de natureza pública, sujeita a regulação municipal: PT, PCdoB, PSOL e PMB. Do lado contrário ficaram PMDB, PSDB, PR, PSD, PSB, DEM, PP, PTN, PHS, PT do B, PSC, PPS e PV. Como isentões estiveram PTB, PROS, PSL, PRB, PDT, SD, Rede e PEN.

Já na  Votação do DVS nº 04, que exige que o motorista que presta serviço pelos aplicativos seja previamente autorizado a trabalhar pelo órgão de trânsito do município, e não simplesmente ser cadastrado junto à empresa, o posicionamento foi muito parecido. PT, PCdoB e PSOL a favor e PMDB, PSDB, PR, PSD, DEM, PP, PTN, PHS, PTdoB e PV. Ficaram em cima do muro e liberaram seus membros a votar como quisessem o PSB, PRB, PDT e SD.

Para você que não está muito familiarizado com a sopa de letrinhas dos partidos brasileiros, vou simplificar a história. Os partidos ideologicamente mais à esquerda (PT, PC do B e PSOL) votaram a favor de atribuir aos municípios o poder de regular as atividades da Uber, Cabify e cia. Já os partidos mais à direita, apesar de terem aprovado uma maior equiparação entre motoristas dos aplicativos e os taxistas no texto principal, foram contra conceder mais poder ainda aos municípios. Assim votaram PMDB, PSDB, DEM, PP, PR e as siglas aliadas.

Daí eu concluo que, do ponto de vista dos partidos, a votação do PL contra o Uber, apesar de no geral fazer uma concessão grande aos interesses dos taxistas, no que diz respeito ao “empoderamento” (a palavrinha da moda!!!) dos municípios houve uma nítida clivagem ideológica. Não sei se por estarem mais ligados aos sindicatos de taxistas ou por acreditarem na eficiência do Estado em regular em detalhe todas as atividades econômicas, os partidos de esquerda (PT, PC do B e PSOL) foram mais além na limitação das atividades dos aplicativos como a Uber no Brasil.

Passo nº 9 – As traições dizem muita coisa: Embora a disciplina partidária seja um fato incontestável no presidencialismo de coalizão brasileiro, as coisas não funcionam assim “como uma Brastemp”. Na hora do voto é muito comum haver traições à orientação do partido, dependendo principalmente do partido e do assunto em pauta.

No caso do PL nº 5.887/2016, houve um grau considerável de indisciplina, principalmente entre os partidos conservadores que eram contra os destaques propostos pelo PT. O gráfico abaixo mostra que, de um lado, os partidos da esquerda votaram em massa a favor do destaque, registrando apenas uma deserção na votação do DVS nº 4. Fique sabendo que essa é uma tônica entre os partidos de esquerda no Brasil: são militarmente disciplinados, e a decisão da liderança do partido é seguida como uma ordem. Raras são as deserções em votações do PT, do PC do B e do PSOL. Aliás, alguns membros já foram expulsos desses partidos por esse motivo.

Entre os partidos de direita que orientaram seus membros a votar “não” contra os dois destaques, a indisciplina foi bastante expressiva, passando de 50% no caso do PMDB, PSD, PR e PSB. Essas traições foram fundamentais para que os destaques propostos pelo Dep. Carlos Zarattini (PT/SP) fossem aprovados, tornando praticamente inviável a operação dos aplicativos de transporte no país se o projeto for sancionado tal qual a redação que foi enviada para o Senado. Se não fossem esses parlamentares indisciplinados, os partidos de esquerda não teriam conseguido o mínimo de 50% dos votos para aprovar as alterações. [Para melhor visualizar o gráfico, arraste as barras e clique em “Tela Cheia” no canto inferior direito ou veja aqui]

Um fato relevante, que também está na minha Tese de Doutorado, é que esse desvio em relação à tendência normal de disciplina partidária no presidencialismo de coalizão brasileiro tende a ocorrer com mais frequência quando há um interesse de algum grupo específico em jogo no projeto em votação. Explico melhor: parlamentares tendem a desrespeitar a orientação de seu partido quando algum grupo de interesses lhes influencia a votar assim. Assim, entre a orientação do partido e a do grupo que pode lhe render apoio político ou, quem sabe?, financeiro, os parlamentares tendem a ficar com a segunda alternativa.

Voltando ao PL nº 5.587/2016, parece que aconteceu exatamente isso. Mais da metade dos votos indisciplinados partiu de parlamentares que eram membros da “bancada dos taxistas”. Ou seja, entre votar segundo a orientação de seu partido ou agradar os taxistas, os parlamentares que tinham um vínculo com esse grupo de interesses não pensaram duas vezes antes de trair sua legenda.

No gráfico abaixo você pode ver de onde vieram os votos dos indisciplinados entre os partidos de direita (a marcação verde indica o número de parlamentares que votou contra a orientação do partido e era membro da frente parlamentar em defesa dos taxistas). [Não está vendo direito? Tente clicar em “Tela Cheia” ou veja aqui].

Última dica do dia: se você está à caça de evidências da influência de grupos de interesse na tramitação de algum projeto, investigue os parlamentares que se posicionaram contra a orientação do seu partido.

Conclusão:

Este longo texto conta a história não apenas de como o projeto que pretende “regular” (a ponto de quase inviabilizar) os aplicativos de transporte municipal como a Uber e o Cabify. Quanto a esse aspecto, fica claro que é uma regulação pró-taxistas, gestada por uma visão oportunista dos líderes de todos os partidos e agravada pela obsoleta crença – principalmente dos partidos de esquerda, mas não só – de que o Estado deve a tudo regular nos mínimos detalhes.

Mas o mais importante, para mim, foi demonstrar mais uma vez como os interesses econômicos e corporativos infiltram-se pelos meandros da atividade parlamentar, influenciando manobras regimentais, propositura de emendas, apresentação de substitutivos, votações simbólicas e apresentação de destaques.

Desde que conclui minha Tese eu tenho cada vez mais convicção do quanto é fundamental entender como esses mecanismos funcionam. E do quanto isso é complicado para o cidadão comum e mesmo para a imprensa acompanhar essa trama – o que só demonstra como o interesse da coletividade está desamparado no jogo político brasileiro.

Eu sinceramente não sei o que poderia ser feito para nivelar o campo de batalha (“to level the playing field”, como dizem os ingleses) entre grupos de interesse e a sociedade em geral. Melhorar a representação política é uma saída, assim como melhorar os instrumentos de transparência e participação popular.

Mas o caminho é beeem longo. E, pelo jeito, teremos que ir de táxi.

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Boletim Leis & Números – 19/10/2016

Atualização do andamento de alguns dos principais assuntos em pauta no Congresso Nacional e no Supremo Tribunal Federal

Texto de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Nova Legislação:

Lei nº 13.349/2006 – Abre ao Orçamento Fiscal da União, em favor do Ministério da Educação e de Operações Oficiais de Crédito, crédito suplementar no valor de R$ 1.103.400.627,00, para reforço de dotações constantes da Lei Orçamentária vigente.

  • Autoriza o gasto de R$ 400,9 milhões para realizar o Enem e R$ 702,5 milhões para regularizar os contratos em vigor do Fies – Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior.

MP nº 748/2016 – Altera a Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

  • Esta medida provisória concede mais quatro anos para que os municípios elaborem um Plano de Mobilidade Urbana e o integrem ao Plano Diretor municipal.
  • De acordo com a Lei nº 12.587/2012, isso deveria ter acontecido até meados de 2015, mas como a lei não continha nenhuma penalidade, poucos municípios a cumpriram.
  • Embora entenda ser lamentável que um tema tão urgente tenha sido postergado por mais 4 anos, o único lado bom da nova lei é que ela prevê o bloqueio de repasse de recursos federais para mobilidade urbana a municípios que não cumprirem o novo prazo.
  • Acompanhe a tramitação desta MP aqui.

Para ficar de olho no Senado:

PEC nº 36/2016: Tramita em ritmo acelerado no Senado a Proposta, de autoria dos senadores Aécio Neves (PSDB/MG) e Ricardo Ferraço (PSDB/ES), que altera a Constituição para instituir cláusula de desempenho para os partidos terem representação parlamentar, acesso ao Fundo Partidário e horário eleitoral gratuito. Além disso, por meio de Substitutivo apresentado pelo Sen. Aloysio Nunes (PSDB/SP), proíbe as coligações de partidos em eleições para deputados federais, deputados estaduais e vereadores. São dois pontos importantes da reforma política, e merecem ser debatidos (e, a meu ver, aprovados).

  • Fiz duas análises sobre a PEC calculando seus efeitos sobre os partidos: uma sobre a cláusula de barreira (aqui) e outra sobre as coligações (aqui).
  • Leia a íntegra do parecer aprovado pela Comissão.
  • Acompanhe a tramitação da PEC.
  • Opine se você é a favor ou contra.

PLS nº 280/2016: Outro projeto que avança rapidamente no Senado, de autoria do Sen. Renan Calheiros (PMDB/AL), pretende regular o crime de abuso de autoridade. Nas famosas gravações de Sérgio Machado divulgadas na imprensa, essa medida foi apontada pelos líderes do PMDB como um “freio” na Operação Lava Jato. A lei estabelece penas de prisão, perda de cargo, dever de indenizar e outras sanções administrativas para membros de Poderes da República e servidores públicos que incorrerem nas suas prescrições. O PLS nº 280/2016 encontra grande resistência de membros do Ministério Público e da magistratura (e da população em geral, haja vista o número de pessoas que se mostram contrárias a ele na pesquisa feita pelo site do Senado).

  • Você pode acompanhar a tramitação deste projeto clicando aqui.
  • A íntegra do Projeto pode ser lida
  • O projeto já recebeu parecer favorável do relator, Sen. Romero Jucá (PMDB/RO), que pode ser lido aqui.
  • Depois de se inteirar sobre o assunto, você pode opinar se é contra ou a favor do projeto clicando aqui.

PEC nº 47/2016: Proposta de autoria do Sen. Romero Jucá (PMDB/RO) pretende regulamentar a atividade de lobby no Brasil. O assunto é polêmico, mas precisa ser debatido, por tratar da influência econômica sobre o comportamento das autoridades públicas. Confesso que preciso analisá-lo com mais detalhes, até mesmo em função da sua origem.

PL da Renegociação das Dívidas dos Estados: Assim como o Governo Federal, a maioria dos Estados abusou do descontrole fiscal e, para salvá-los, o Congresso debate o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 257/2016. O projeto inicial previa uma série de salvaguardas e contrapartidas dos Estados para compensar a ajuda da União, mas muitas delas foram aliviadas durante a tramitação na Câmara.

  • A matéria está sendo debatida na Comissão de Assuntos Econômicos.
  • Clique aqui para acompanhar a tramitação no Senado, onde o projeto tramita como PLC nº 54/2016.

Para ficar de olho na Câmara dos Deputados:

10 Medidas de Combate à Corrupção: O relator do Projeto de Lei nº 4.850/2016, Dep. Onyx Lorenzoni (DEM/RS) promete apresentar seu parecer no início de novembro. O projeto, capitaneado pelo Ministério Público Federal e que contou com a assinatura de milhões de pessoas em todo o Brasil, está sendo objeto de intenso debate entre políticos e advogados. A Comissão Especial encarregada de analisá-lo está convocando diversos especialistas que estão apresentando críticas e sugestões ao processo, e é muito importante acompanhar as discussões para que ele não seja esvaziado.

  • Uma síntese da discussão pode ser encontrada nas notícias publicadas pela Câmara até o momento aqui.

MP da Reforma do Ensino Médio: Foi instalada hoje (19/10) a Comissão Mista que analisará a proposta de reforma do Ensino Médio. O presidente será o Dep. Izalci (PSDB/DF) e o relator será o Sen. Pedro Chaves (PSC/MS). É bom ficar de olho na composição da Comissão, nas emendas apresentadas e no parecer do relator.

  • Eu fiz uma análise contextualizada da MP aqui no blog.
  • Clique aqui para acompanhar a tramitação da MP na Câmara.

PEC do Teto dos Gastos: A polêmica Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 241/2016, que implementa um novo Regime Fiscal para o país, com vistas a conter a deterioração das contas públicas, foi aprovada na Câmara dos Deputados em primeiro turno. A despeito de seus méritos em tornar realista o processo de elaboração orçamentária, explicitando um necessário debate que sempre foi jogado para debaixo do tapete de previsões superestimadas da receita e subestimada das despesas, a proposta tem repercussões importantes sobre o gasto público e pode afetar áreas vitais como educação e saúde.

  • A Câmara dos Deputados ainda precisa aprovar a PEC em segundo turno; neste caso, ela segue para ser avaliada pelo Senado.
  • Confira a íntegra do texto que será votado em segundo turno.
  • Leia o parecer apresentado pelo relator, Dep. Darcídio Perondi (PMDB/RS).

Marco Regulatório dos Jogos de Azar: Enquanto o Brasil discutia o impeachment, a Comissão Especial da Câmara aprovou substitutivo ao PL nº 442/1991, que regula o funcionamento dos jogos de azar (bingos e apostas on line) no Brasil. O PL será apreciado no Plenário, e pela polêmica que gera e pelas potenciais repercussões em termos de corrupção, crime organizado e lavagem de dinheiro, também deve ser acompanhado de perto.

  • A íntegra do PL que será submetido ao Plenário encontra-se aqui, bem como o parecer do Relator.
  • O projeto está parado na Comissão Especial criada para analisá-lo, mas há requerimento de urgência para acelerar sua tramitação.

PL da Exclusividade do Pré-Sal: Um dos temas mais polêmicos durante a interinidade de Michel Temer, frequentemente lembrado pelos petistas, o PL nº 4567/2016 revê as regras que conferiam à Petrobrás a exclusividade na operação da exploração do Pré-Sal.

  • Texto base do projeto foi aprovado por 292 a 101 votos.
  • Falta votar os destaques (trechos do texto principal solicitados para votação em separado).
  • Acompanhe a tramitação do PL aqui.

Para ficar de olho no Supremo Tribunal Federal:

MP do Ensino Médio: STF julgará a constitucionalidade da MP nº 746/2016, que reforma o ensino médio. Foram propostas duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade – ADIs que, em síntese, defendem que as mudanças não deveriam ser implementadas por meio de medida provisória. Dada a polêmica envolvendo o assunto, as ADIs serão julgadas pelo rito abreviado do STF. Veja.

SUS, Anvisa e ações judiciais para tratamento de saúde: O STF está discutindo a tormentosa questão das ações judiciais para que o Estado arque com as despesas do tratamento de pacientes com medicamentos de alto custo não fornecidos pelo SUS ou ainda não registrados no Brasil pela Agência de Vigilância Sanitária – Anvisa. Trata-se de questões concretas que envolvem o direito universal à saúde (previsto na Constituição), isonomia, escassez de recursos e afins. Embora o STF tenha realizado em 2009 uma audiência pública sobre a Judicialização do Acesso à Saúde no Brasil (leia mais) é a primeira vez que o Supremo procura estabelecer parâmetros para o Judiciário lidar de modo sistemático com a questão. Até o momento houve três votos – Min. Marco Aurélio Mello (relator), Min. Luís Roberto Barroso e Min. Edson Fachin – estabelecendo diferentes condições para tratar do problema. O Min. Teori Zavascki pediu vista dos processos. Veja.

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“O diabo na rua, no meio do redemoinho” – Editais de Licitação e o Serviço de Transporte Público em Belo Horizonte

A frase acima é conhecidíssima. Trata-se da epígrafe do clássico de Guimarães Rosa “Grande Sertão: Veredas” (sim, o título original tem os dois pontos!) e me lembrei dele ao analisar o edital de licitação para a concessão do serviço público de ônibus em Belo Horizonte.

Ainda contaminado pelo espírito das manifestações de junho e pela vontade de ter um sistema de transporte público melhor na cidade onde vivo, concluí que deveria “fazer o dever de casa” e, primeiro, estudar como esse sistema funciona. Decidi começar pelo edital que escolheu os quatro consórcios de empresas que operam o sistema atualmente.

Para quem não é da área, o edital contém as regras do jogo que irão vigorar durante uma licitação. Define quem pode jogar, como o jogo será jogado e as penalidades para quem não jogar lealmente.

Após ler o edital, discordei de inúmeras dessas regras que definiram o processo de escolha dos consórcios de empresas que operarão o sistema de ônibus em Belo Horizonte até 2028. Uma delas foi a opção de incentivar as várias empresas a se constituírem em consórcios, reduzindo a potencial concorrência pelas linhas, com impactos na tarifa e no valor pago pela concessão (as outorgas). Também me incomodou a falta de clareza e de critérios objetivos para avaliar a qualidade das propostas técnicas apresentadas pelos candidatos. Isso pode ter dado grande margem de discricionariedade para a comissão de licitação, o que foi agravado pela ponderação que atribuiu 60% dos pontos da nota final à proposta técnica e apenas 40% ao valor da proposta.

Mas eu gostaria de me ater, por ora, a uma regra quase imperceptível, mas que pode ter sido definidora sobre o resultado final da licitação: as exigências de qualificação técnica previstas no edital.

O art. 30 da lei que regula as licitações e os contratos administrativos no Brasil (a famosa Lei nº 8.666/1993) admite a exigência de comprovação de níveis mínimos de qualificação técnica para os licitantes participarem da disputa, inclusive no que se refere à “indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação”.

A intenção desse dispositivo legal é estabelecer um primeiro filtro na licitação. Só os interessados que dispõem de certo grau de exigência mínimo pré-definido estaria apto a disputar a concorrência pública – o que afastaria as empresas de fundo de quintal e os aventureiros de plantão.

Mas acontece que esse propósito de quem fez a lei vem sendo sistematicamente desvirtuado nas licitações públicas. Como nos ensina a sabedoria popular, “de boas intenções o inferno está cheio”. E sob o pretexto de garantir que apenas boas empresas participem da licitação, muitos editais utilizam esses pré-requisitos de qualificação técnica para limitar ou até mesmo eliminar a concorrência numa licitação. Basta para isso colocar exigências (uma especificação, uma característica qualquer) que só podem ser cumpridos por algumas ou até mesmo uma empresa em particular.

Não posso afirmar que era esse o objetivo da referida concorrência pública para a escolha dos consórcios prestadores dos serviços de ônibus em Belo Horizonte. Mas o fato é que uma pequena cláusula do edital acabou limitando consideravelmente o potencial de competitividade dessa licitação.

O item 8.3.5.1 do edital previu uma aparentemente razoável exigência técnica para os potenciais licitantes:

VI – declaração e comprovação da disponibilidade de imóvel destinado à instalação de garagens para execução dos serviços pelo período de vigência do contrato.

Todos sabem o quanto são escassos os terrenos urbanos – e como, por consequência, seus valores são elevados. Exigir que todo interessado em participar da licitação comprovasse possuir terrenos ou contratos de locação de áreas nos padrões exigidos pelo edital (o Anexo III trata das especificações necessárias) eliminou muitas empresas que poderiam ter interesse em participar da licitação.

Imagine um exemplo. Ao saber da publicação do edital de licitação para o serviço em Belo Horizonte, empresas que prestam esse mesmo serviço em qualquer cidade do país poderiam ter se interessado. No entanto, ao se depararem com esse aparentemente inofensivo inciso VI podem ter desistido imediatamente de entrar na disputa.

Afinal de contas, como seria viável em 60 dias (entre a publicação do edital em 27/03/2008 e a sessão de abertura da licitação em 26/05/2008) adquirir, alugar ou pelo menos firmar compromissos de compra e venda de áreas de garagem para uma frota tão grande de ônibus? Parece bastante improvável, não é?

E foi exatamente o que aconteceu. De acordo com a ata da sessão de abertura da licitação concorreram apenas dois consórcios para cada conjunto de linhas.

E os consórcios vencedores são constituídos em sua grande maioria por empresas estabelecidas em Belo Horizonte (cópias de seus contratos podem ser obtidas aqui).

O que esta história toda significa? Que uma simples regra do edital limitou severamente o número de empresas participantes da licitação. Perderam os belo-horizontinos, pois, com menor concorrência, certamente a prefeitura deixou de arrecadar muito mais com a licitação de suas linhas de ônibus, pois as empresas poderiam ter dado lances mais altos pelas linhas. Houve algum vencedor? Não consigo vislumbrar outros além das empresas que já estavam estabelecidas aqui, pois o simples inciso VI do item 8.3.5.1 do edital afugentou potenciais concorrentes de outras regiões do Brasil.

É por essas e outras que o Tribunal de Contas da União vem reiteradamente decidindo que os requisitos de qualificação técnica devem ser exigidos apenas da empresa que venceu a licitação, e devem ser apresentados somente no momento de assinatura do contrato – e não como um requisito para participar da licitação. Trata-se de uma orientação para garantir a concorrência e o melhor preço para a Administração. É o que se pode entender da Súmula nº 272, que dispõe o seguinte: “No edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.”

No caso de Belo Horizonte, exigir, na licitação, a demonstração de propriedade ou contratos de locação de imóveis para as garagens constituiu um custo desnecessário aos licitantes, o que restringiu a competitividade da disputa pública.

Mas a maior lição de tudo isto é que é fundamental um acompanhamento atento das regras dos editais de licitação, pois elas muitas vezes definem, a priori, os vencedores da concorrência. E isso tem repercussões diretas sobre o preço e a qualidade do serviço que será pago por todos nós, usuários ou contribuintes.

Cidadãos, pesquisadores e potenciais concorrentes devem estar atentos para impugnar regras de edital que limitem a concorrência – afinal, “o diabo está nos detalhes”.

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