Caciques e Índios: Como se deu a distribuição de doações de campanha do PMDB nas eleições de 2014

Análise do fluxo do dinheiro nas eleições passadas indica porque certos políticos são tão poderosos

Bruno Carazza dos Santos

A Operação Lava Jato tem abalado as estruturas do sistema partidário brasileiro, e a cada delação ou operação da Polícia Federal e do Ministério Público Federal o perigo ronda as cabeças coroadas dos principais partidos políticos. Enquanto boa parte da cúpula do PT já caiu (ontem foi a vez de Paulo Bernardo), a delação de Sérgio Machado apontou a metralhadora (ainda não foi a ponto 100!!!) para os caciques do PMDB: José Sarney, Renan Calheiros, Eduardo Cunha, Romero Jucá, Henrique Alves e até o presidente interino Michel Temer foram citados – embora o último ainda não esteja sendo investigado, pelo menos até onde informa a imprensa.

O propósito deste artigo é demonstrar como o sistema de financiamento eleitoral molda a forma de relacionamento entre esses “caciques” partidários e seus correligionários. A ideia central é verificar como os partidos – por meio de seus diretórios e comitês – distribuem, entre seus candidatos, o dinheiro arrecadado junto a pessoas físicas e jurídicas e recebido por meio do Fundo Partidário. Minha hipótese é que a centralidade assumida por determinados líderes partidários advém da sua capacidade de distribuir os recursos de campanha, “comprando” assim lealdade para o exercício desse poder – tanto dentro do partido quanto na cena política nacional.

A escolha do PMDB para realizar este exercício foi intencional: trata-se do maior partido brasileiro, com grande capilaridade no território nacional e ainda um dos principais arrecadadores de doações eleitorais (veja análise que fiz comparando PT, PSDB e PMDB nesse quesito). Alerto de antemão que os dados apresentados a seguir não permitem fazer nenhuma inferência em relação às investigações da Operação Lava Jato – apenas revelam características de nosso sistema político que indicam como o poder é conquistado e consolidado no âmbito dos partidos.

Feitos esses esclarecimentos, vamos aos fatos. Como ponto de partida, eu tomei todos os recursos distribuídos pelos diretórios (nacional, regionais e municipais) e pelos comitês estaduais e de campanha dos candidatos do PMDB nas eleições de 2014 – para democratizar a informação, todos os dados que eu compilei para a minha pesquisa de tese estão disponíveis para qualquer interessado aqui. Como a legislação brasileira permite que (i) os diretórios e os partidos repassem os recursos recebidos de indivíduos, empresas e do Fundo Partidário diretamente para os candidatos e (ii) que os candidatos façam doações entre si, o primeiro trabalho foi verificar quais foram os grandes distribuidores de recursos do PMDB nas eleições passadas. Os resultados estão dispostos no gráfico abaixo:

caciques 1

Para quem quiser visualizar melhor os dados em cada ponto, clique aqui para acessar o software Tableau.

A observação do gráfico acima já evidencia o poder dos grandes caciques partidários. Nas eleições de 2014, a maior parte dos recursos distribuídos pelo PMDB a seus candidatos coube ao Diretório Nacional (então comandado por Michel Temer) e pelos Comitês Estaduais ou Diretórios Regionais do Rio de Janeiro (dominado por Eduardo Cunha), do Rio Grande do Norte (reduto de Henrique Alves), de Alagoas (Renan Calheiros), do Amazonas (Eduardo Braga) e de Roraima (Romero Jucá), assim como pela campanha a governador de Eunício Oliveira (do Ceará). Em outras palavras, os órgãos partidários sujeitos à influência dessas 7 lideranças nacionais do partido movimentaram mais de R$ 550 milhões legalmente arrecadados pelo partido nas últimas eleições!!!

Daí começa a se delinear o poder que esses políticos possuem dentro dos partidos. Como nas eleições brasileiras o dinheiro é cada vez mais determinante do resultado das urnas (diversas postagens deste blog corroboram essa impressão), saber em quais candidatos esse volume de recursos é “investido” pelos partidos é fundamental para saber como a disputa eleitoral é jogada.

Tome-se, por exemplo, a distribuição de recursos pela instância máxima do PMDB, o Diretório Nacional. O gráfico abaixo demonstra que a parcela mais significativa destinou-se às representações regionais do partido (marcados em azul). Dentre os 27 Estados, os destaques continuam sendo os mesmos núcleos dominados pelos caciques Eduardo Cunha, Henrique Alves, Renan Calheiros, Eduardo Braga, Romero Jucá, etc. Uma outra parte significativa foi transferida para os comitês de candidatos a governador pelo partido: Eunício Oliveira (CE), Paulo Skaf (SP), Vital do Rego Filho (PB), João Raimundo Colombo (SC) e Roberto Requião (PR) ficaram com a “parte do leão”.

caciques 2

Quer ver com mais detalhes? Acesse o Tableau aqui.

É interessante notar como a direção nacional do partido escolheu determinados candidatos a deputado federal para receber valores vultosos. Observando os quadradinhos verdes, é possível ver que, por exemplo, Leonardo Quintão (MG) recebeu mais de R$ 1,5 milhão do Diretório Nacional do PMDB para custear sua campanha de reeleição. Suspeito que, ao escolher poucos candidatos a deputado federal para receber grandes somas de dinheiro, o partido escolhe previamente seus futuros líderes e figuras-chave (relatores, membros de comissões, etc.) na próxima legislatura.

Aliás, essa informação delineia um outro fato instigante (mais uma vez, devo esta observação ao cientista político Bruno Wanderley Reis): por meio da distribuição de recursos, os partidos definem uma espécie de “lista fechada” em que um grupo reduzido de candidatos recebem maiores volumes de doações partidárias. Em outras palavras, a ordem de preferência dos candidatos feita pela cúpula do partido não é definida em prévias, mas na distribuição dos recursos arrecadados pelo partido.

Como evidência que corrobora a aceitação dessa hipotese, os gráficos abaixo demonstram o quanto cada candidato a Deputado Federal e Deputado Estadual recebeu em cada Estado nas últimas eleições – quanto maior a distância entre as bolinhas, mais desigual a divisão de recursos do partido entre seus próprios candidatos.

caciques 3

Você pode consultar o montante que cada deputado recebeu do partido em todos os Estados clicando em cada bolinha neste link.

A disparidade na distribuição dos recursos entre os candidatos do PMDB em cada Estado torna evidente que alguns são “escolhidos” pelo partido, em detrimento da imensa maioria que recebe pouco ou nada. Identificar quais são os critérios dessa distribuição – chance de vitória, popularidade, proximidade a grandes doadores de campanha, afinidade a determinados temas econômicos ou sociais – é uma área de pesquisa fundamental para se compreender como se organiza o poder no sistema político brasileiro.

Nesta primeira aproximação, a conclusão a que chego analisando o padrão de distribuição de recursos arrecadados pelos diretórios e comitês do PMDB nas últimas eleições é que os grandes líderes partidários – que assumiram representatividade nacional a partir de sua atuação regional – extraem grande parte de seu poder político da capacidade de comandar a distribuição de recursos eleitorais entre seus correligionários nas campanhas eleitorais.

Dado o poder do dinheiro no resultado das eleições, a liberdade de alocar as doações recebidas pelo partido entre seus candidatos do partido, esses caciques partidários “compram” lealdade de seus correligionários, criando verdadeiras “bancadas” personalistas. Talvez venha daí a dificuldade histórica de deputados e senadores cassarem esses figurões da política quando apanhados em situações de corrupção ou quebra de decoro. Só quando um agente externo (PF, MP ou o STF) entra no jogo e mobiliza a opinião pública por meio da imprensa é que o jogo vira. Eduardo Cunha que o diga.

Texto atualizado às 10:58h do dia 24/06/2016.



 

 

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A nova casta ou passar uma borracha? Palpites sobre uma reforma contra Jucás, Renans, Sarneys e outros tipos de políticos

Recentes áudios vazados da cúpula do PMDB com Sérgio Machado revelam que é mais do que urgente reformar o sistema político brasileiro. Temos que discutir como.

As conversas de Romero Jucá (aqui), Renan Calheiros (aqui) e José Sarney (aqui) com Sérgio Machado, ex-presidente da Transpetro, revelam o que dilmistas, legalistas e os pró-impeachment-mas-com-um-mínimo-de-senso-crítico sempre souberam: o velho sistema político patrimonialista brasileiro se move para manter-se a salvo da Operação Lava Jato.

As conversas, acontecidas antes da votação para abertura do processo de impeachment na Câmara, demonstram como o poder estabelecido considerava todos os movimentos possíveis neste xadrez político: as possibilidades de impeachment, renúncia e licença da Presidente Dilma Rousseff; a adoção de um parlamentarismo branco com Lula na figura de primeiro ministro; a adoção de uma reforma política para implementar um semi-presidencialismo/parlamentarismo; mudanças legais para esvaziar o instituto da delação premiada, etc. Nas conversas, referências a negociações com todas as figuras-chave da República brasileira: Dilma, Lula, Temer, Aécio, ministros do STF, João Roberto Marinho (Rede Globo), Otávio Frias Filho (Folha de São Paulo)…

Muitas opções, muita incerteza, muitos personagens, mas apenas um objetivo: manter a elite política brasileira livre da cadeia, por meio de “um grande acordo nacional”, “com o Supremo, com tudo”, em que “protege o Lula, protege todo mundo”, “um acordo que a turma topa”, para “passar uma borracha no Brasil”, “como foi feito na Anistia, com os militares, um processo que diz assim: ‘Vamos passar o Brasil a limpo, daqui para frente é assim, pra trás…’ [bate palmas]”, “uma solução a la Brasil, como a gente sempre conseguiu”…

Todos esses fatos – dos quais todos desconfiavam, mas agora estão escancarados – tornam urgente discutir uma reforma política abrangente no Brasil. Não se trata de gritar contra o golpe, de pedir o impeachment de Temer ou a renúncia de Renan. Trata-se de pensar a sério em medidas que possam fazer emergir uma “nova casta política”, tão temida por Romero Jucá na sua fala grampeada.

Faz tempo que a confiança da população brasileira nas instituições políticas está em queda, antes mesmo das manifestações de Junho de 2013 e das passeatas pró-impeachment. O gráfico abaixo mostra como todos os Poderes da República, assim como os partidos políticos e até mesmo o Ministério Público, vêm caindo em descrédito da população, conforme pesquisa conduzida pela Direito GV de São Paulo:

Confiança

Para discutir aqui algumas medidas que possam melhorar a seleção de políticos brasileiros, tomo aqui emprestado a tipologia de políticos criada pelo cientista político Bruno Pinheiro Wanderley Reis (DCP/UFMG) – cuja presença na minha banca de defesa de doutorado já é motivo de grande honra. Num texto recente publicado no facebook, Bruno P. W. Reis divide os políticos brasileiros em 5 grupos:

1) os incorruptíveis, que desprezam clientelismos e fisiologismos;

2) os “atores politicamente engajados, partidários, estrategicamente atuantes em favor de seu partido ou sua causa”, que jogam o jogo fisiológico, mas nos limites estritos da lei;

3) o político médio, que lança mão do que for preciso para vencer a luta pelo poder, compactuando com atos ilícitos e eventualmente incorrendo neles para manter sua posição no sistema político, se possível por toda a vida;

4) o típico corrupto, que quer ficar rico e utiliza o poder para isso;

5) o testa de ferro do crime organizado, que candidatou-se exclusivamente para promover os interesses da atividade criminosa.

Na visão de Bruno P. W. Reis, a Operação Lava Jato estaria fazendo um ataque aos grupos 3 e 4, mas pode favorecer em breve o fortalecimento do grupo 5, e não do 2. Concordo com a sua opinião, ainda mais diante dos problemas trazidos pela proibição das doações empresariais para campanhas eleitorais que eu discuti na última postagem.

No entanto, essa classificação de políticos do Bruno Reis me inspirou a adaptar algumas das sugestões de medidas que constam no último capítulo da minha tese para pensar numa reforma política que vá além da Lava Jato (pegando aqui o mote da entrevista do cientista político Marcus Melo, da UFPE).

Por mais que a Operação Lava Jato coloque na cadeia os principais caciques da política brasileira, o combate aos tipos 3 e 4 não pode ficar à mercê apenas da ação conjunta de alguns membros da Polícia Federal, do Ministério Público e do Poder Judiciário. As gravações de Sérgio Machado – inclusive a mais recente delas, envolvendo o agora ex Ministro da Transparência, Fiscalização e Controle  – revelam que as instituições e mesmo as normas estão à mercê da influência dos grupos e econômicos. Fortalecer as instituições de investigação e aumentar os mecanismos legais para a efetiva punição da corrupção, do “caixa dois” e de outros crimes contra o patrimônio público são fundamentais. A esse respeito, a campanha “10 Medidas contra a Corrupção”, capitaneada pelo Ministério Público Federal com amplo apoio popular resultou no Projeto de Lei nº 4.850/2016, que “estabelece medidas contra a corrupção e demais crimes contra o patrimônio público e combate o enriquecimento ilícito de agentes públicos”. Pressionar pela sua aprovação é um primeiro passo para evitar que a Operação Lava Jato se torne um evento apenas esporádico na história política brasileira.

Para evitar que o grupo 5 (os testas de ferro de organizações criminosas) dominem a política brasileira nas próximas décadas, é fundamental diminuir a influência econômica nas eleições brasileiras – o tema central da minha tese. Diminuir o peso do dinheiro no resultado das eleições demanda limites – tanto de gastos nas campanhas, quanto de doações individuais. Podemos pensar também em propagandas eleitorais mais baratas (com menos poder aos marqueteiros), mas o fundamental é que cada doador só possa doar um valor X (tantos salários mínimos, por exemplo) total e por candidato. Nesse aspecto, o novo modelo brasileiro é muito ruim, pois estimula o uso de laranjas e o caixa dois. O ideal seria que o financiamento de campanhas envolvesse apenas pequenas doações de empresas, indivíduos e partidos, de forma a facilitar a fiscalização pelos órgãos de controle.

Mas para que proliferem os políticos do tipo 1 e 2 – aqueles mais comprometidos com seus eleitores e menos propensos à corrupção e ao crime – é fundamental reformar a forma de escolha dos membros do Poder Legislativo. E isso passa, necessariamente, pelo fortalecimento dos partidos políticos (para incentivar os políticos tipo 2) e da responsabilização dos candidatos eleitos a seus eleitores (a tal da accountability, que estimularia os políticos tipo 1).

Embora em descrédito junto à população, a democracia ainda não conseguiu prescindir dos partidos políticos. Eles são fundamentais para organizar as bases das disputas eleitorais, tornando a política mais compreensível para os cidadãos. Com 35 partidos políticos registrados no TSE e 25 com representação no Congresso Nacional, é inviável discernir o conteúdo ideológico nessa sopa de letrinhas. Para ter mais políticos tipo 2 (aqueles comprometidos com seus partidos e engajados politicamente, sem incorrer em ilegalidades) é preciso implementar cláusulas de barreiras ou de desempenho, assim como coibir as coligações oportunistas – que são o alimento das legendas de aluguel e, inclusive, de muitos políticos do tipo 5 descritos acima. Essas medidas forçariam uma reacomodação das forças políticas no Brasil, incentivando “fusões e aquisições” de partidos nanicos ou nem tão nanicos assim. Um número menor de partidos tornaria o sistema político mais claro para os eleitores, além de ter como bônus melhores condições de governabilidade para os próximos governos – que poderão negociar apoios no atacado, e não no varejo. Há quem advogue a adoção de um sistema proporcional de listas fechadas, mas eu temo que ele dará muito poder aos caciques dos partidos, que na prática definirão a ordem dos candidatos em cada legenda – e isso favorecerá os políticos do tipo 3 (aqueles que buscam o poder pelo poder). Aliás, faltou dizer que um limite de reeleições também para o Legislativo poderia aumentar a oxigenação no Parlamento e reduzir a influência desses políticos tipo 3.

Medidas voltadas para fortalecer os vínculos entre deputados e senadores com seus eleitores – incentivando o surgimento de (novos) políticos do tipo 1 (os incorruptíveis) – envolvem, por exemplo, o fim dos suplentes de senadores, um sistema de financiamento eleitoral que estimule as doações de indivíduos e não transferências do Fundo Partidário (candidatos e partidos devem buscar recursos junto às suas bases, e não no Orçamento federal), instrumentos mais claros de recall (e não esse arremedo que o impeachment assumiu), distritos eleitorais menores (fazer campanha em estados muito extensos ou populosos afasta os candidatos de seus eleitores e favorece celebridades ou líderes religiosos, por exemplo) e um inevitável afastamento do sistema proporcional de lista aberta em direção a escolhas majoritárias (será o caso do sistema distrital misto?).

Não tenho opinião formada sobre todas essas medidas, e tenho total consciência de qualquer reforma política traz consigo o risco de piorar o que já é ruim, porém acho que devemos começar a discutir mais seriamente essas questões – porque pedir a volta da Dilma, o impeachment do Temer ou novas eleições não resolve o nosso problema principal: um sistema político que não mais atende aos anseios da população.



 

Nota: Parte das ideias desta postagem estão expostas na minha tese de doutorado, que será defendida no dia 08/07/2016, às 9hs, no Auditório Francisco Luís, 16º Andar do Prédio da Pós-Graduação da Faculdade de Direito da UFMG (Av. João Pinheiro, 100, Centro, BH/MG).
Convido a todos os interessados a participarem, principalmente porque a Banca Examinadora é excepcional, combinando professores de relevo do Direito, da Economia e da Ciência Política:

Profa. Dra. Amanda Flávio de Oliveira (Faculdade de Direito da UFMG – Orientadora);
Prof. Dr. Onofre Alves Batista Júnior (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Leandro Novais e Silva (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Bruno Pinheiro Wanderley Reis (Departamento de Ciência Política / Fafich / UFMG);
Prof. Dr. Marcos de Barros Lisboa (Insper); e
Prof. Dr. César Costa Alves de Mattos (Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados).

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