Saiu barato: Incentivos errados na delação premiada da Odebrecht

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Os Acordos de Leniência firmados pelo Ministério Público Federal com a Odebrecht e a Braskem, embora tenham previsto pesadas multas, podem ter sido mais um excelente negócio da empreiteira

“Eu não era o dono do governo, eu era o otário do governo.
Eu era o bobo da corte do governo”
(Marcelo Bahia Odebrecht, em depoimento
prestado ao Tribunal Superior Eleitoral)

 

Depois que o Ministro Edson Facchin determinou a abertura de 74 inquéritos para investigar grandes vultos da República, passamos a ser vítimas de um bombardeio diário de imagens de executivos da Odebrecht expondo as vísceras do relacionamento entre as elites econômica e política no Brasil.

Firmada pela maior empreiteira brasileira, íntima do poder desde o período militar, a “delação do fim do mundo” tem potencial para arrasar a classe dirigente que emergiu com a redemocratização. Do ponto de vista da empresa, porém, a delação pode ter sido mais um excelente negócio firmado com o setor público – e uma péssima sinalização para o combate à corrupção no Brasil.

Eu te ajudo, você me ajuda

A decisão da cúpula da Odebrecht de contribuir com as investigações da Operação Lava Jato foi sacramentada em 01/12/2016 por meio de um Acordo de Leniência firmado com 26 membros do Ministério Público Federal – MPF. Em 14/12/2016 foi a vez da Braskem, empresa petroquímica de propriedade da Odebrecht e também envolvida no escândalo da Petrobrás.

A concessão de vantagens para criminosos que colaborem com a Justiça é uma prática relativamente recente no Brasil. Surgiu com a Lei nº 10.149/2000, que criou o programa de leniência no âmbito do combate a cartéis – posteriormente aprimorado com a Lei nº 12.529/2011, que reestruturou o CADE. Mais de uma década depois, e no calor das manifestações de junho de 2013, o Congresso aprovou a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e uma legislação contra as organizações criminosas (Lei nº 12.850/2013). Todas essas normas contêm incentivos como redução ou eliminação de penas para pessoas físicas e jurídicas que colaborem com as investigações no âmbito do combate a cartéis, à corrupção e ao crime organizado, respectivamente.

No caso Odebrecht, a empresa comprometeu-se a apresentar informações, documentos e outros materiais que contribuam nas apurações já realizadas pela Operação Lava Jato, indicando fatos e pessoas (“agentes políticos, funcionários públicos, sócios, diretores e funcionários de outras empresas”) que estiveram envolvidos nas condutas ilícitas. Além disso, segundo nota do MPF, as empresas se comprometeram a pagar multas de R$ 3,131 bilhões (Braskem) e R$ 3,828 bilhões (Odebrecht) para ressarcir as vítimas e os cofres públicos lesados com suas práticas criminosas.

Em troca da colaboração com as investigações e do pagamento das multas, o Ministério Público Federal ofereceu várias garantias para o grupo Odebrecht, e por causa delas eu tenho sérias reservas de que o Acordo de Leniência foi um mau negócio para a coletividade – ou seja, nós, os brasileiros – e uma péssima sinalização para as outras empresas.

Mais um grande negócio da Odebrecht (e péssimo para você e eu)

Arredondando, o MPF aceitou receber R$ 7 bilhões em troca das contribuições dos executivos e funcionários da Odebrecht e Braskem para a Operação Lava Jato. Reconheço que é dinheiro pra burro: segundo o Departamento de Justiça norte-americano – que participou ativamente das negociações, junto com autoridades suíças – trata-se do maior acordo judicial envolvendo casos de corrupção na história mundial.

Porém, a Odebrecht é gigantesca. De acordo com seu último Relatório Anual, em 2015 o grupo teve uma receita bruta de R$ 132 bilhões. E o seu Ebitda (sigla em inglês para “lucros antes de juros, impostos, depreciação e amortização”) foi de R$ 20,8 bilhões.

Além disso, o grupo empresarial baiano teve um crescimento exponencial nos últimos anos. Apenas de 2011 até 2015 (os dados disponíveis no Relatório), o faturamento cresceu 88% e o Ebitda, 194%. É de se esperar que boa parte desse crescimento deve-se, certamente, às condutas ilícitas praticadas pela empresa, uma vez que os crimes confessados pelos executivos e funcionários da empresa vão muito além de superfaturamento de obras públicas – envolvem também a influência indevida sobre parlamentares e autoridades do Executivo para obter isenções de impostos, crédito subsidiado de bancos públicos para atuar no Brasil e no exterior e obter regulação favorável em diversas políticas públicas.

De acordo com o Acordo de Leniência firmado com o Ministério Público, a empreiteira obteve uma série de garantias para colaborar com a Lava Jato. Da sua parte, o MPF comprometeu-se a:

  • não propor ações criminais, cíveis ou sancionatórias contra a Odebrecht e seus prepostos pelos fatos incluídos no Acordo (cláusula 8ª, c e d);
  • solicitar o desbloqueio de bens da empresa, de outras empresas do grupo econômico e de seus prepostos (cláusula 8ª, f);
  • emitir declarações perante terceiros para permitir à empresa firmar contratos com o setor privado, incluindo instituições financeiras e seguradoras (cláusula 8ª, g);
  • pleitear a suspensão do processo e a não aplicação de sanções em ações civis públicas e de improbidade já propostas (cláusula 8ª, § 3º);
  • não pleitear a nulidade de contratos administrativos celebrados, vigentes ou encerrados (cláusula 18, a);
  • dar conhecimento do Acordo à Petrobrás para extinção do bloqueio cautelar imposto às empresas do grupo econômico (idem, d); e
  • fornecer declaração de que não proporá ações indenizatórias ou sancionatória contra eventuais compradores de ativos do grupo (cláusula 22).

Segundo o MPF (veja a cláusula segunda do Acordo) tais garantias destinam-se a evitar a falência da empresa. A lógica é preservar a empresa para aumentar a probabilidade de pagamento da multa, destinada a ressarcir o Erário pelos danos provocados pela corrupção praticada pela Odebrecht.

No entanto, as garantias concedidas à empresa representam também uma imunidade contra ações propostas para buscar o ressarcimento de todo o dinheiro desviado dos cofres públicos no passado. Será que esses R$ 7 bilhões (a serem pagos em até 23 anos!!!) são suficientes para cobrir o superfaturamento de dezenas ou centenas de obras públicas, os tributos não recolhidos pelos regimes tributários especiais obtidos em medidas provisórias, os subsídios nos empréstimos do BNDES obtidos para expandir suas atividades no Brasil e no exterior? E tudo isso acontecendo há décadas, como os donos e executivos da empresa têm relatado? Será que alguém no MPF fez algum cálculo levando em consideração tudo isto? Aliás, como se chegou a esse número mágico de R$ 7 bilhões?

Do ponto de vista da empresa, eu tenho quase certeza de que o Acordo de Leniência saiu barato. R$ 7 bilhões para obter um atestado de “nada consta” por toda a corrupção praticada nas últimas 5 décadas ou mais? Esses Odebrecht são mesmo bons de negócio com o setor público. Prova disso é a evolução das ações da Braskem nos últimos três anos.

Desde que estourou a Operação Lava Jato, as ações da Braskem negociadas em bolsa valorizaram-se mais do que o Ibovespa. Como pode ser visto no gráfico acima, desde meados de 2015 (coincidência ou não, mais ou menos desde quando Marcelo Odebrecht foi preso) as ações da petroquímica têm tido um crescimento expressivo, embora sujeito a movimentos longos de alta e baixa (que, obviamente, não devem apenas à Lava Jato).

Chama a atenção, entretanto, que após a divulgação do Acordo de Leniência, em 01/12/2016, as ações da Braskem tiveram um salto de mais de 12% e desde então mantiveram-se num patamar significativamente mais alto do que antes. Sinal de que o mercado gostou da decisão. Talvez os investidores imaginassem que a multa seria muito maior.

No entanto, mais do que ter saído barato para a empresa, os termos do Acordo de Leniência negociado com a Odebrecht representa um péssimo incentivo para o futuro: uma sinalização de que, no Brasil, o crime sempre compensa.

Funcionou com a Odebrecht, pode funcionar comigo também

Na nota divulgada à imprensa após a celebração dos acordos de leniência com a Odebrecht e a Braskem, um dos integrantes da Operação Lava Jato, o procurador Paulo Galvão expôs a lógica econômica de levar em conta a preservação das empresas na negociação da colaboração premiada. Diz a nota:

Os “compromissos assumidos com o MPF contribuem para inaugurar uma nova cultura de negócios no setor de infraestrutura e uma nova forma de relação entre o setor privado e o setor público, melhor protegida da atuação maléfica dos carteis e da corrupção”. “Aproveita-se o protagonismo das empresas lenientes para que sirvam como catalizadoras da renovação das práticas e aumento da competição nos mercados de atuação”, afirma Galvão. “Com o fortalecimento do mercado, empresas eficientes encontrarão melhores condições de se desenvolver e, por conseguinte, competir no mercado global”.

Não sei se eu entendi bem, mas parece que o MPF tentou poupar a Odebrecht de penalidades mais severas para evitar sua falência e, mediante a adoção de um programa de integridade anti-corrupção (compliance), torná-la um exemplo para as demais empresas do setor de infraestrutura.

Se meu raciocínio estiver correto, o MPF até teve uma boa intenção, mas o tiro certamente sairá pela culatra. E o que me torna tão descrente não é somente a má sinalização dada pelo tratamento leniente (tentei evitar o trocadilho, mas não consegui) dado à Odebrecht, impondo uma multa que, apesar de muito elevada, é branda em termos do porte da empresa, da extensão de suas práticas corruptoras (propinas, caixa um, caixa dois, caixa 3 “Itaipava”) e pelo dano ao Erário produzido. Eu temo realmente é pelo desvirtuamento do instituto da delação premiada praticado pelo MPF na Lava Jato.

Explico: Nos três principais instrumentos de colaboração premiada existentes no ordenamento jurídico brasileiro (Lei do CADE, a Lei Anticorrupção e a Lei contra o Crime Organizado) existem duas condições essenciais para obter os benefícios de redução de pena: i) oferecer provas concretas que contribuam para as investigações e ii) ser a primeira pessoa física ou jurídica a manifestar interesse em colaborar.

De acordo com a segunda condição, só o primeiro colaborador beneficia-se da redução da pena. Essa cláusula do vencedor leva tudo (the winner takes it all) faz todo o sentido: ela serve para desestabilizar a estrutura da organização criminosa, pois a qualquer momento um de seus membros pode recolher uma série de provas da participação de seus parceiros e entregar tudo para a Polícia Federal, o Ministério Público ou a Controladoria-Geral da União em troca de uma redução ou isenção de pena.

No caso da Operação Lava Jato, os procuradores do MPF estão interpretando essa condição de um modo pouquíssimo restritivo. Com o objetivo de expandir as investigações para casos que vão muito além da atuação dos doleiros (a origem da Lava Jato) e da corrupção na Petrobrás, os procuradores oferecem reduções ou até mesmo alívio completo das penas em troca de delações sobre qualquer indício de corrupção já praticado em qualquer governo, Poder ou esfera federativa. O problema é que, de delação em delação e leniência em leniência, as investigações vão se expandindo, mas dezenas de corruptos e corruptores vão tendo abrandadas suas penas.

Como a Operação Lava Jato vem se tornando paradigmática no combate à corrupção no Brasil, essa estratégia gera uma péssima sinalização para o comportamento das empresas e criminosos no futuro. Os acordos de colaboração premiada têm transmitido a impressão de que, uma vez pego praticando crimes contra a Administração Pública, basta ao corruptor confessar outros crimes e entregar os nomes de agentes políticos ou servidores públicos que deixaram-se corromper para ter a pena aliviada consideravelmente. Ao contrário do que os procuradores da Lava Jato pensam, esse pode ser o legado nefasto deixado pelo Acordo de Leniência firmado com Odebrecht/Braskem.

No caso da empreiteira baiana ainda temos o agravante de que boa parte das informações sobre suas práticas criminosas foram obtidas quando a Polícia Federal descobriu o famoso Departamento de Operações Estruturas (a “central da propina”) da empresa. Tenho sinceras dúvidas se os depoimentos prestados pelos executivos e funcionários da construtora, afora toda a comoção provocada na sociedade e o terror incutido no mundo político, terão tanto a contribuir assim para as investigações.

Ao infinito e além?

De bobo os Odebrechts não têm nada. Em troca de entregar toda a Corte e pagar uma multa que saiu barato pelo quanto já sangrou dos cofres públicos, Emílio e Marcelo, pai e filho, garantiram uma imunidade jurídica à empresa que abrange o passado, o presente e o futuro.

No afã de expandir as investigações contra a corrupção (até onde eles pretendem chegar?) os procuradores da Operação Lava Jato estão distorcendo o instituto da colaboração premiada e estragando o que ele tem de mais forte para o combate à corrupção: seu potencial de desestabilizar organizações criminosas, como os cartéis.

Os membros do MPF que conduzem a Lava Jato têm que ter em mente que a corrupção tem oferta e demanda. E que o subdesenvolvimento econômico e social brasileiro é fruto das relações íntimas entre a elite econômica e a elite política. Arrasar apenas os donos do poder político não resolverá o problema no longo prazo, pois outros entrarão no seu lugar e também serão corrompidos.

A melhor sinalização possível para a elite econômica a respeito da seriedade do combate à corrupção no Brasil teria sido a falência da Odebrecht. As dores no curto prazo seriam imensas: desemprego, queda na atividade econômica, bolsas em polvorosa. Mas temos bons instrumentos para permitir a venda de seus ativos e a recomposição do mercado (a Lei de Falências foi talvez a última boa reforma microeconômica aprovada no Brasil, e isso foi em 2005!). No longo prazo, tenho certeza de que as empresas pensariam dezenas de vezes antes de criar esquemas de corrupção de agentes públicos se a Odebrecht tivesse quebrado.

De forma complementar, temos que pensar seriamente não apenas numa reforma política, mas numa reforma econômica profunda para diminuir a atratividade que a política exerce sobre o empresariado: sistema tributário simplificado e sem regimes especiais, fim de subsídios à produção e ao crédito, regulação mais eficiente e menos burocrática, fim das medidas provisórias, processo legislativo mais transparente…

Botar político na cadeia não deve ser o fim último do combate à corrupção. O Acordo de Leniência da Odebrecht/Braskem passa uma mensagem clara para o empresariado que, num futuro breve, pode colocar todo o esforço da Lava Jato a perder: no Brasil o crime compensa e, mesmo se você for pego no futuro, o preço a pagar é barato.

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Existem taxistas e taxistas: o perde-e-ganha do projeto de lei contra Uber, Cabify e cia

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos
Imagem de André Burian

Dando sequência à minha análise sobre o Projeto de Lei no. 5.587/2016, que “regula” os aplicativos de transporte coletivo, algumas reflexões sobre privilégios estatais, (falta de) concorrência e o poder dos reguladores.

A imprensa brasileira adora um clássico, e não apenas no futebol. Análises políticas e econômicas costumam ser feitas na base do Fla-Flu, da esquerda contra a direita, dos monetaristas versus desenvolvimentistas, dos consumidores contra as empresas. No caso do PL no. 5.587/2016 não foi diferente. Com raras exceções, a aprovação na Câmara dos Deputados do projeto de lei que pretende regular os aplicativos de transporte urbano foi descrita como uma vitória de taxistas contra Uber, Cabify e similares. Mas o rol de vencedores e perdedores vai muito além. Vou tentar qualificar melhor a questão à luz de um pouco de teoria econômica e política.

O povo contra o PL no. 5.587/2016?

A imensa repercussão negativa da aprovação do PL nas redes sociais (só o meu post explicando a tramitação do projeto teve mais de 2.000 acessos!) e nas conversas cotidianas já mostra que os principais perdedores não são as empresas que desenvolveram esses aplicativos ou os seus motoristas, mas os milhões de usuários nas principais cidades brasileiras. Esses usuários acostumaram-se nos últimos anos a ter acesso, na palma da mão, a um serviço de transporte mais barato e com melhor qualidade do que os táxis em geral. Assim, um projeto de lei que dificulta a atuação desses aplicativos impõe custos à maioria (usuários) em favor de uma minoria (taxistas). Trata-se de um exemplo perfeito da Lógica da Ação Coletiva, teoria proposta por Mancur Olson em 1965 que demonstra como grupos com grande poder de organização e com muito interesse em jogo (como os taxistas) têm maior chance de sucesso na arena política do que a maioria desinteressada, desorganizada e com pouco a ganhar diretamente com a legislação em discussão (os usuários). Benefícios concentrados (dos taxistas) e prejuízos difusos (dos usuários) ditaram não apenas a tramitação do PL no. 5.587/2016: são a tônica do nosso subdesenvolvimento econômico e social.

Existem taxistas e taxistas

Outro aspecto importante dessa discussão, e parece que a imprensa também passou batido por ele, é a distinção entre duas espécies de “taxistas”. De acordo a legislação, os serviços de táxis tanto podem ser prestados por permissionários (pessoas que obtiveram a licença para explorar os serviços de táxi) quanto por motoristas que, autorizados pelo órgão municipal, alugam o táxi do permissionário, pagando em geral uma diária.

Para ter uma ideia da dimensão de cada uma dessas categorias, solicitei via Lei de Acesso à Informação à BHTrans, o órgão que regula o serviço aqui em Belo Horizonte, a relação de todos os taxistas em atividade na cidade. O resultado está no gráfico abaixo:

Como você pode ver, quase a metade dos taxistas em BH pertence à categoria de “associados”. São trabalhadores que pagam diárias de R$ 100 a 150 para o permissionário por 12 horas rodando pelas ruas da cidade. Ou seja, pessoas que só começam a lucrar depois de terem feito o suficiente para pagar essa dívida diária, além do combustível. E sem qualquer proteção da legislação trabalhista (aliás, nunca vi ninguém criticando sua exploração econômica pelos permissionários, como fazem com a Uber).

A situação dos taxistas sem licença era tão ruim que muitos deles começaram a migrar para Uber e Cabify. Afinal, muitos passaram a achar melhor ter flexibilidade de horário e repassar 25% de toda a receita para a empresa do aplicativo do que pagar uma diária fixa para o dono da licença do táxi. A liberdade tem um preço, e no caso deles, ele deve ser mais baixo do que o aluguel do táxi.

Taxistas ou rentistas?

Quanto aos taxistas permissionários, o crescimento de serviços como Uber e Cabify não gerou apenas uma queda de receita decorrente da concorrência pelos passageiros. A migração de taxistas associados gerou uma queda no valor das diárias de aluguel e a desvalorização das licenças.

Neste ponto chegamos ao cerne da disputa em torno do PL no. 5.587/2016. Ser “proprietário” de uma licença de táxi não é apenas ser um agente privado prestando um serviço público. É ser, sobretudo, um rentista.

É só fazer as contas: R$ 100 a 150 de diária por 12h dão de R$ 3 mil a 4,5 mil de renda mensal livres, sem precisar pegar no volante. E ainda sobram 12h para rodar no táxi ou até mesmo para alugar o táxi para outro associado.

E além disso existem os ganhos indiretos. Isenção de IPI e ICMS para comprar carros novos a cada 3 anos gera uma renda extra com a sua revenda, além da dispensa de ter que pagar ISSQN sobre seus ganhos e IPVA sobre o veículo. Nas cidades maiores os taxistas também podem comercializar o espaço de seus parabrisas traseiros para publicidade. Essas múltiplas fontes de renda (receitas advindas do taxímetro, das diárias cobradas dos taxistas não permissionárias e da publicidade), combinada com isenções tributárias sobre os veículos e a atividade em si, fazem com que uma licença valha, no mercado negro, de R$ 150 a 450 mil em alguns municípios, segundo consta na justificativa do Dep. Alberto Fraga (DEM/DF) ao PL 2.632/2015.

Ser detentor de uma licença de táxi é algo tão rentável que em muitas cidades existem indivíduos que detêm dezenas delas, obtidas na base do compadrio numa época em que não se exigia licitação.

No caso de Belo Horizonte, o gráfico abaixo mostra que existem algumas frotas com até 30 licenças concedidas para a mesma pessoa jurídica. A regra geral, no entanto, é que as licenças sejam atribuídas a um único CPF. Isso não descarta o boato corrente no mercado de que é comum o uso de laranjas por pessoas que são, de fato, “donas” de várias licenças (se a PF ou a Receita quiserem, não deve ser difícil descobrir boa parte desses laranjas cruzando dados do CPF de permissionários).

A mobilização política em favor do PL no. 5.587/2016 reflete, portanto, uma reação dos permissionários contra a concorrência de Uber e Cabify, que com um novo modelo de negócios e o uso da tecnologia ameaçam o rentismo dos taxistas.

A rapidíssima aprovação do PL expõe uma típica atividade denominada de rent seeking (“busca de renda”) pela teoria econômica e política. Estudiosos como Gordon Tullock e James Buchanan, ainda na década de 1960, chamaram a atenção para empresas e grupos de interesses que, em vez de investirem na oferta de melhores produtos e serviços para os consumidores, preferem pagar lobistas, fazer contribuições de campanha ou corromper políticos para garantir privilégios como isenções tributárias, regulação benéfica ou barreiras à entrada de competidores. Com isso, obtêm rendas (daí o termo rent seeking) que são usufruídas por eles, mas pagas pela maioria silenciosa de contribuintes e consumidores.

[Aliás, as isenções tributárias que os taxistas conquistaram com lobby nas instâncias municipal, estadual e federal nos últimos anos torna totalmente sem sentido o argumento de que Uber e Cabify não pagam impostos e, por isso, são clandestinos e exercem concorrência desleal, não?]

A classe dos taxistas é tão eficiente na prática do rent seeking que em 2013 ela conseguiu até incluir numa medida provisória um dispositivo que garante aos permissionários o direito de transmitir a outorga do táxi para seus herdeiros em caso de falecimento dos taxistas. Haveria evidência maior de rentismo do que essa?

Combater empresas como Uber e Cabify no Congresso e nos tribunais, e não na qualidade e no preço de seus serviços, é uma típica atividade de rent seeking dos taxistas  permissionários para eliminar a concorrência e manter sua fonte de renda.

Aliás, o rent seeking exacerbado é outra característica marcante do capitalismo brasileiro. Quantos empresários gastam fortunas com lobby e corrupção para conseguir empréstimos subsidiados, regulação suave, regimes tributários especiais e proteção alfandegária, quando deveriam estar investindo em produtos e serviços melhores para concorrer no mercado nacional e internacional?

Ah, o poder…

Outro importante ator negligenciado nas análises sobre o PL no. 5.587/2016 são os reguladores municipais. Caso o projeto vire lei com a redação atual, toda atividade de empresas como Uber e Cabify no Brasil terá que ser regulada pelas autoridades de trânsito em cada município. Você imagina o poder que será dado aos políticos municipais com essa alteração na lei?

Na década de 1970, economistas da Escola de Chicago como George Stigler, Richard Posner, Robert Barro e Sam Peltzman apontaram que os representantes do Estado não são agentes passivos diante dos pleitos dos grupos de interesses: eles muitas vezes estabelecem as regras do jogo (regulação) levando em conta o que poderão extrair em termos pessoais para si (propinas, promoções, colocação profissional no futuro…). Sabe aquela velha máxima de “criar dificuldade pra vender facilidade”? É disso que estamos tratando aqui.

Atribuir a responsabilidade para autorizar e regular aplicativos de transporte em cada município é dar um imenso poder para representantes do Executivo e do Legislativo decidirem quem, quando, onde e como o serviço será prestado. Aliás, procure saber quando foi a última licitação de licenças de táxis na sua cidade – é uma boa evidência de quanto pode render o poder de uma caneta ao limitar a concorrência.

Afora o agravamento de possibilidades de má regulação e corrupção (não é à toa que a Uber rapidamente expôs as mazelas do serviço de táxi nas principais cidades brasileiras), a aprovação do PL pode matar uma exitosa experiência de não regulação vivenciada no Brasil até agora.

Uber, Cabify e cia estão mostrando que a regulação não precisa ser tão minuciosa e restritiva à concorrência como acontece no serviço dos táxis. De uma só tacada, colocaram a crença de que é necessário que o Estado controle preços (mostrando-se bem mais baratos que os táxis) e também qualidade – os serviços a garantem tanto via avaliação dos motoristas quanto pela segmentação do serviço (UberX, Uberpool, UberSelect e UberBlack estão disponíveis para todos os bolsos e preços).

Se houvesse genuíno interesse dos parlamentares em regular os aplicativos (e reconheço que isso é em parte necessário), isso deveria ter sido feito em termos de tributação, melhorias na segurança jurídica dos motoristas (garantias de contrato no seu vínculo com Uber, Cabify e etc) e direitos dos clientes (requisitos para os motoristas, indenizações em caso de dano, etc.). Atribuir poder regulatório a cada município é dar mais poder a tiranetes de balcão e políticos com uma tendência mafiosa.

Por esses motivos, o PL no. 5.587/2016 só me convence de que somos o país das corporações, do rent seeking e dos reguladores interessados no seu próprio bem-estar. Contra eles, precisamos de mais concorrência, mais inclusão e mais inovação.

PS: Agradeço aos amigos e colegas João Aurélio, Paulo Santa Rosa, Andrei Soares, Guilherme Hamdan, Adriano Gianturco, Pedro Bozzolla e Reinaldo Araújo por muitos insights para a elaboração deste texto.

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Investigando a fundo o crime do projeto que pretende acabar com a Uber: um pequeno manual de análise legislativa

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Não basta publicar a lista de quem votou contra e quem votou a favor do Projeto de Lei contra os aplicativos de transporte. Para entender o que está em jogo, é preciso método investigativo. Segue aqui um manual prático para saber quais interesses afetam a tramitação de um projeto legislativo como o que pode proibir a Uber e a Cabify de circular.

 

Meu propósito com o Leis e Números é tentar discutir questões atuais da legislação, da economia e da política brasileira com um pouco mais de profundidade. Menos opinião, mais dados. Menos posicionamento ideológico, mais análise.

O preço a se pagar, no entanto, é que os textos ficam longos demais, e nem todo mundo tem paciência de ler até o fim.

Com a aprovação do polêmico Projeto de Lei que regula o Uber e os outros aplicativos de transporte urbano (Cabify e cia) não foi diferente. Afinal, fiquei com muitas dúvidas quando vi o PL ser colocado em pauta e rapidamente ser aprovado: quais são os interesses por trás dessa regulação? Como eles se articularam? Como se posicionaram os partidos? Houve uma distinção ideológica na votação? A quem o projeto beneficia e de que forma?

Pra tentar responder a cada uma delas, aí vai mais um textão. Se tiver interesse, como diria o Rá-Tim-Bum, “senta que lá vem a história”!

 De onde surgiu esse projeto?

Desde que chegou ao Brasil – e é assim em todo lugar do mundo – a Uber enfrenta grande resistência não apenas dos taxistas, mas também de políticos que defendem a sua causa. Ações judicias e projetos de lei são utilizados para tentar eliminar ou pelo menos diminuir a concorrência dos aplicativos de transporte que seguem o modelo da Uber (como a Cabify, por exemplo).

O PL nº 5.587/2016 é, até o momento, o maior desafio enfrentado por esses aplicativos na sua guerra contra os taxistas e os políticos brasileiros. Mas de onde ele surgiu, e como ele conseguiu ser aprovado tão rápido? Para responder a essa pergunta, criei um passo-a-passo que mostrará como a tramitação desse projeto, no seu percurso entre a apresentação e a aprovação, está permeado da influência dos taxistas enquanto grupo de interesses.

O texto abaixo também serve como um pequeno manual para qualquer cidadão ou pesquisador interessado em seguir o fio da meada e identificar como o processo legislativo é vulnerável à influência de grupos e corporações.

Passo nº 1 – Descubra quem é o autor do projeto, qual é o seu partido e de que região ele vem: Se você quiser saber como se articulam os interesses em torno de qualquer projeto de lei, um bom começo é se perguntar quem o propôs. No caso do PL contra Uber, Cabify e cia, trata-se de um projeto com muitos autores: Carlos Zarattini (PT/SP), Luiz Carlos Ramos (PTN/RJ), o hoje Ministro da Justiça Osmar Serraglio (PMDB/PR), Laudivio Carvalho (SD/MG) e Rôney Nemer (PP/DF).

Você prestou atenção nas siglas? Pois é, os 5 autores do PL pertencem a 5 partidos e 5 Estados diferentes. Trata-se, portanto, de um projeto suprapartidário, que envolve inclusive os agora rivais PT e PMDB, e capitaneado por representantes de algumas das mais ricas e populosas regiões do Brasil. Temos aí, portanto, a primeira pista de que esse projeto não foi aprovado tão rápido por obra do acaso.

 Passo nº 2 – Leia a justificativa: Todo projeto de lei vem acompanhado de uma justificativa, que deve expor seus objetivos e sua relevância para a sociedade. Nessa exposição de motivos é possível identificar, no meio de palavras bonitas e frases de efeito (“o papel aceita tudo”, diz o dito popular), quais são suas verdadeiras intenções. No caso do PL nº 5.587/2016, não foi nem tão difícil assim descobrir a quem ele interessa de verdade. Está em letras claras na justificativa dos autores:

“[…] é imperiosa correção do texto para sepultar as dúvidas e manter incólume a regulamentação dos serviços de transporte público individual de passageiros nos Municípios brasileiros, haja vista que o crescimento do transporte clandestino, inclusive por meios tecnológicos, está impactando negativamente na gestão pública, além de desconstruir o mercado de táxi, invadir o campo restrito ao profissional taxista e causar insegurança aos consumidores”.

Lendo a justificativa, portanto, temos claro que o PL apresentado tinha dois objetivos claros: i) proteger os taxistas e ii) assegurar o poder estatal de regular os aplicativos e sua relação com os consumidores. Guarde isso em mente, que vamos retomar esse fio da meada em breve.

Passo nº 3 – Procure encontrar o vínculo entre os políticos e os grupos de interesses: Demonstrar que a representação política está a serviço de determinados atores ou grupos, e não do indefinível “interesse público”, nem sempre é uma tarefa fácil. Na minha Tese de Doutorado eu usei o vínculo entre doações de campanha e o comportamento dos parlamentares para demonstrar essa relação umbilical entre interesses econômicos e a produção de leis no Brasil.

No caso específico da batalha entre taxistas e Uber/Cabify, essa estratégia é mais difícil, pois não há uma base de dados com informações sobre todos os taxistas no Brasil que eu pudesse utilizar para ver se eles doaram recursos para os deputados que propuseram o PL nº 5.587/2016. Mesmo se houvesse, acho que não traria nenhum resultado relevante, pois o financiamento de campanhas no Brasil é dominado por grandes empresas – vide as notícias da Operação Lava Jato.

Por sorte existem outros caminhos. Um deles é pesquisar a composição das Frentes Parlamentares, que são associações suprapartidárias de deputados e senadores para defender uma determinada causa. O vínculo de um deputado ou senador a uma dessas “bancadas” pode indicar não apenas o seu apoio, mas a sua disposição em efetivamente defender com unhas e dentes aquele grupo de interesse.

Não foi surpresa nenhuma, portanto, descobrir que há no Congresso Nacional uma Frente Parlamentar em Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas. Pesquisando sua composição, descobre-se que: i) o Presidente da bancada dos taxistas é ninguém mais, ninguém menos, que Carlos Zarattini (PT/SP), o principal autor do PL nº 5.587/2016; e ii) com exceção do Ministro Osmar Serraglio, todos os outros autores do projeto são membros dessa frente parlamentar que defende os taxistas. Bingo!

Passo nº 4 – Pesquise a tramitação do Projeto de Lei: A tramitação de um projeto de lei no Congresso Nacional pode ser comparada a um daqueles jogos de tabuleiro de trilha, cheios de surpresas do tipo “volte 3 casas”, “perca a vez”, “avance 5 casas”. A grande diferença é que nos tabuleiros esses eventos são definidos na sorte, pelo rolar dos dados, enquanto no Parlamento ele é definido pelos acordos de líderes dos partidos [a propósito, clique aqui para ler uma análise que fiz sobre como os líderes partidários atraem mais doações de grandes empresas]. Sendo assim, um projeto pode ter uma tramitação super-rápida ou dormir por décadas em uma gaveta, a depender dos interesses na mesa (ou, no mais vezes, debaixo dos panos).

O PL nº 5.587/2016 foi proposto em 15/06/2016, e em menos de 10 meses já foi aprovado pela Câmara. Esse ritmo de tramitação é muito acelerado em relação aos demais projetos de autoria de deputados aprovados nos últimos anos, que levaram em média 1.700 dias para virar lei. Para você interessado em investigar os interesses que afetam a elaboração das leis brasileiras, #ficaadica: tramitação rápida em geral é sinal de treta.

Analisando a tramitação do PL nº 5.587/2016, foi possível ver algumas coisas bem suspeitas. A primeira delas diz respeito à “apensação” – procedimento em que um novo projeto é anexado para tramitar em conjunto com outro mais antigo que já está em análise na Casa. Trata-se de um procedimento previsto no Regimento Interno para tornar mais eficiente e racional a análise de dois ou mais projetos que tratam de um mesmo assunto. No caso do PL nº 5.587/2016, ele foi apensado ao PL nº 2.632/2015, de autoria do Dep. Alberto Fraga (DEM/DF).

Acontece que esse PL nº 2.632/2015 era bem mais liberal e declaradamente favorável à Uber, conforme pode ser lido na sua justificativa. E aí surgiu a primeira manobra na tramitação do PL nº 5.587/2016: em 24/10/2016 ele foi “desapensado” por ato da Presidência da Câmara. Assim, passou a ter vida própria, ficando livre para seguir sua tramitação em carreira solo pelas comissões da Câmara.

Por falar em comissões, pouco tempo depois, em 14/12/2016, o PL contra os aplicativos ganhou mais um empurrão do Presidente da Câmara, Dep. Rodrigo Maia: em vez de tramitar pelas comissões de Constituição e Justiça (CCJC), Viação e Transportes (CVT) e Transporte, Administração e Serviço Público (CTASP), o presidente determinou que ele também fosse analisado pela Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU).

Parece razoável, não? Um projeto complexo demanda que seus vários aspectos sejam analisados pelas óticas de comissões diferentes. Só que não (#sqn). Há um dispositivo no Regime Interno que determina que, quando um projeto é destinado a mais de 3 comissões permanentes, pode ser criada uma comissão especial para tratar exclusivamente dele. Assim, um projeto que precisaria passar por 3 comissões – com debates, apresentação de relatórios e votação em cada uma delas –, passa agora a depender de apenas uma análise para ir à votação em Plenário.

Um detalhe relevantíssimo: o autor dessas duas manobras regimentais, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM/RJ), também é membro da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas – a “bancada dos taxistas”. Não precisa dizer mais nada, né?

A partir daí a tramitação do PL nº 5.587/2016 seguiu ladeira abaixo: em 04/04/2017 foi aprovado um requerimento de urgência para sua apreciação em plenário (de autoria do Dep. Carlos Zarattini, autor do projeto e presidente da bancada dos taxistas, off course) e no mesmo dia nomeou-se um relator, Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE), que, de pronto, apresentou um relatório e um substitutivo ao projeto original e partiu-se para a votação. Tudo isto na mesma tarde!

Detalhe: não houve qualquer audiência pública ou debate sobre uma regulação de um tema que suscita grandes paixões na sociedade como esse embate entre Uber/Cabify e taxistas. Além disso, tão logo foi nomeado, o relator já apresentou seu parecer (fraquíssimo, por sinal) e com um projeto substitutivo pronto para votação – fortes indícios de que tudo foi arquitetado nos bastidores, num acordo entre líderes dos partidos. Como eu disse há pouco, desconfie de projetos com tramitação expressa.

Passo nº 5 – Analise o que foi colocado em votação: Tão importante quanto destrinchar todas as manobras que ocorreram durante a tramitação de um projeto, é saber o que efetivamente foi colocado em votação. Um projeto de lei pode chegar ao Plenário totalmente desconfigurado por emendas propostas pelos demais parlamentares ou pelos relatores. No caso do PL nº 5.587/2016, um novo projeto, chamado de substitutivo, foi o que efetivamente foi colocado em votação.

O projeto inicial, proposto pelo Dep. Carlos Zarattini e seus colegas da “bancada dos taxistas”, procurava matar os aplicativos como Uber e Cabify na raiz: fazer transporte individual urbano seria atribuição exclusiva de taxista, sendo vedada a utilização de veículo particular e a sua regulação seria exclusiva em cada município. Ou seja, voltaríamos à estaca zero, aos tempos pré-Uber, sendo admitidos no máximo aplicativos de táxis, como 99Táxis e afins.

Já o substitutivo apresentado pelo Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE) era um pouco mais flexível, admitindo a atuação dos motoristas de aplicativos como Uber e Cabify como autônomos, e não como taxistas, mas mantendo nos municípios a capacidade de regular sua atuação. As ideias centrais do substitutivo eram i) atender a um antigo pleito dos taxistas, aumentando as exigências dos motoristas dos aplicativos em termos do pagamento de tributos municipais, seguro e contribuição ao INSS e ii) dar poder aos Municípios para regular a atividade dos aplicativos. Em outras palavras, se o projeto inicial matava o Uber, Cabify e afins, o substitutivo os feria de morte.

 Passo nº 6 – Nem tudo o que é aprovado é votado: Você sabia que a maioria do que é aprovado no Congresso não é literalmente votado? É que existem dois modos principais de aprovação de uma proposição. A mais inteligível para a população é a ostensiva, que exige a manifestação, oral ou eletrônica, de cada parlamentar, em termos de “sim”, “não” ou “abstenção”. No entanto, a forma mais comum é a simbólica, aquela do tipo “aqueles que forem favoráveis permaneçam como estão”.

Embora a votação simbólica agilize os trabalhos legislativos, ela é pouquíssimo transparente e pode levar à aprovação sorrateira de projetos que teriam forte resistência da opinião pública. Recentemente quase que a anistia ao caixa dois foi aprovada dessa forma! Sendo assim, desconfie sempre de votações simbólicas! Aliás, em tempos em que a informática está onipresente em nossas vidas, não faz mais sentido falar em votação simbólica para agilizar votações. Não estamos mais na era do voto em papel! Nós temos o direito de saber como nossos representantes votaram em todos os assuntos!

No caso do PL contra os aplicativos tipo Uber, a votação do substitutivo aconteceu de forma simbólica (alguma surpresa?). Isso significa que houve um acordo prévio entre os líderes dos partidos para aprovar o texto proposto pelo relator. Essa percepção é reforçada pela total ausência de debates sobre o tema no momento da votação. Ou seja, chegou-se com um texto pronto, apenas para ser ratificado em Plenário.

Neste momento podemos juntar várias pontas soltas até agora. Aprovou-se um texto que atende em boa parte os interesses da bancada dos taxistas (pois o substitutivo cria várias barreiras à atuação dos aplicativos), com nenhuma discordância entre os partidos (lembre-se que o texto original foi proposto por representantes de vários partidos) e uma sintonia inclusive entre legendas em polos opostos do espectro ideológico atualmente, como PT e PMDB (autores da proposta original) e também o PSDB (partido do relator).

Eu tenho para mim que essa votação é fruto do momento político em que vivemos. Minha hipótese, que precisa ser testada em outras votações recentes, é que o Congresso brasileiro está se tornando ainda mais paroquial e corporativo nestes tempos de grande descrédito dos políticos e partidos tradicionais. Meu argumento é que, temendo não se reeleger (e, em muitos casos, perder o foro privilegiado) em 2018, muitos deputados e senadores vão procurar cada vez mais atender a pleitos individuais para ficar bem diante de determinados grupos e, assim, conseguir seu apoio nas próximas eleições. Assim, é de se esperar que projetos com interesses bem demarcados, atendendo grupos ou regiões específicos, tenderão a ter mais receptividade no Congresso. Nossos políticos procurarão entregar bondades individuais, ainda mais diante das maldades coletivas que estão ou estiveram em pauta (teto de gastos, reformas previdenciária e trabalhista, etc.).

O caso em questão enquadra-se perfeitamente nesse roteiro: é só lembrar que taxistas são grandes formadores de opinião e entregar mais poder aos Municípios pode render alguns votos a mais (afinal, políticos locais terão o imenso poder de regular o Uber na sua cidade!). E o medo da opinião pública, dos fervorosos fãs de Uber e Cabify? Para esses, os políticos já estão bastante queimados de uma maneira ou de outra. Faz sentido, não faz?

Passo nº 7 – Fique de olho na votação dos destaques: Lembra da máxima de que “o jogo só acaba quando termina”? Na tramitação de projetos de lei é assim que acontece. Depois da votação do texto principal (no nosso caso, o substitutivo), os partidos podem pedir a votação de trechos em separado – conhecidos tecnicamente como “destaques”, da expressão “destaque para voto em separado” (DVS). É um recurso que o Regimento Interno confere para que, mediante algumas condições, determinado partido tente alterar a redação de pontos específicos numa votação independente.

No caso do PL nº 5.587/2016, o incansável líder da bancada dos taxistas, Dep. Carlos Zarattini, mediante seu partido (PT), solicitou a votação de dois destaques: o DVS nº 02 (que retirava a classificação da atividade dos aplicativos como de natureza privada e exigia que os veículos utilizados fossem de aluguel, e não particulares) e o DVS nº 04 (que exigia que os motoristas de Uber e Cabify fossem autorizados a trabalhar pela autoridade municipal, e são apenas ser cadastrados no aplicativo). As duas matérias colocadas em votação, portanto, pretendiam voltar à concepção do projeto inicial, gestado no âmbito da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas: inviabilizar o Uber inserindo cada Município na relação entre seus motoristas e o aplicativo. Como diria o grande “filósofo” Edward_A._Murphy_Jr. (aquele que criou a lei que leva seu nome): “nada é tão ruim que não possa piorar”.

Passo nº 8 – Analise como cada partido se posicionou: Tão ou mais importante do que saber como cada deputado ou senador votou num projeto de lei, é analisar como cada partido se posicionou diante da votação. Se você pretende entender os caminhos que levaram à aprovação ou ao arquivamento de uma proposta legislativa, tenha sempre em mente que os parlamentares não votam apenas com base em suas convicções pessoais ou pensando no seu eleitorado. No Brasil, em geral, o cacique manda e o índio obedece.

A política nacional tem uma lógica própria, que constitui um campo de pesquisa bastante fértil na Ciência Política, batizada pelo professor Sérgio Abranches em 1988 de “presidencialismo de coalizão”. Tratam-se dos arranjos entre os Poderes Executivo e Legislativo para garantir a governabilidade e a aprovação de leis e políticas públicas diante de dezenas de partidos com representação no Congresso. Nesse contexto, os cientistas políticos Fernando Limongi e Argelina Cheibub demonstram há muitos anos que esse arranjo é estável, graças principalmente aos instrumentos de que dispõe o Presidente da República (nomeações, liberação de emendas orçamentárias, etc.) e os líderes partidários (indicação para comissões e relatorias, distribuição de espaço para proferir discursos em plenário e até de dinheiro do partido em época de eleição) para garantir uma grande disciplina entre os membros da base governista. Sendo assim, o posicionamento dos partidos nas votações nominais oferece um bom panorama para saber o que está em jogo naquela votação.

No caso dos destaques ao PL nº 5.587/2016, houve uma nítida diferença ideológica nas orientações dos partidos em relação aos destaques propostos pelo PT:

Na  Votação do DVS nº 02, perfilaram-se a favor de transformar os aplicativos como Uber e Cabify em atividade de natureza pública, sujeita a regulação municipal: PT, PCdoB, PSOL e PMB. Do lado contrário ficaram PMDB, PSDB, PR, PSD, PSB, DEM, PP, PTN, PHS, PT do B, PSC, PPS e PV. Como isentões estiveram PTB, PROS, PSL, PRB, PDT, SD, Rede e PEN.

Já na  Votação do DVS nº 04, que exige que o motorista que presta serviço pelos aplicativos seja previamente autorizado a trabalhar pelo órgão de trânsito do município, e não simplesmente ser cadastrado junto à empresa, o posicionamento foi muito parecido. PT, PCdoB e PSOL a favor e PMDB, PSDB, PR, PSD, DEM, PP, PTN, PHS, PTdoB e PV. Ficaram em cima do muro e liberaram seus membros a votar como quisessem o PSB, PRB, PDT e SD.

Para você que não está muito familiarizado com a sopa de letrinhas dos partidos brasileiros, vou simplificar a história. Os partidos ideologicamente mais à esquerda (PT, PC do B e PSOL) votaram a favor de atribuir aos municípios o poder de regular as atividades da Uber, Cabify e cia. Já os partidos mais à direita, apesar de terem aprovado uma maior equiparação entre motoristas dos aplicativos e os taxistas no texto principal, foram contra conceder mais poder ainda aos municípios. Assim votaram PMDB, PSDB, DEM, PP, PR e as siglas aliadas.

Daí eu concluo que, do ponto de vista dos partidos, a votação do PL contra o Uber, apesar de no geral fazer uma concessão grande aos interesses dos taxistas, no que diz respeito ao “empoderamento” (a palavrinha da moda!!!) dos municípios houve uma nítida clivagem ideológica. Não sei se por estarem mais ligados aos sindicatos de taxistas ou por acreditarem na eficiência do Estado em regular em detalhe todas as atividades econômicas, os partidos de esquerda (PT, PC do B e PSOL) foram mais além na limitação das atividades dos aplicativos como a Uber no Brasil.

Passo nº 9 – As traições dizem muita coisa: Embora a disciplina partidária seja um fato incontestável no presidencialismo de coalizão brasileiro, as coisas não funcionam assim “como uma Brastemp”. Na hora do voto é muito comum haver traições à orientação do partido, dependendo principalmente do partido e do assunto em pauta.

No caso do PL nº 5.887/2016, houve um grau considerável de indisciplina, principalmente entre os partidos conservadores que eram contra os destaques propostos pelo PT. O gráfico abaixo mostra que, de um lado, os partidos da esquerda votaram em massa a favor do destaque, registrando apenas uma deserção na votação do DVS nº 4. Fique sabendo que essa é uma tônica entre os partidos de esquerda no Brasil: são militarmente disciplinados, e a decisão da liderança do partido é seguida como uma ordem. Raras são as deserções em votações do PT, do PC do B e do PSOL. Aliás, alguns membros já foram expulsos desses partidos por esse motivo.

Entre os partidos de direita que orientaram seus membros a votar “não” contra os dois destaques, a indisciplina foi bastante expressiva, passando de 50% no caso do PMDB, PSD, PR e PSB. Essas traições foram fundamentais para que os destaques propostos pelo Dep. Carlos Zarattini (PT/SP) fossem aprovados, tornando praticamente inviável a operação dos aplicativos de transporte no país se o projeto for sancionado tal qual a redação que foi enviada para o Senado. Se não fossem esses parlamentares indisciplinados, os partidos de esquerda não teriam conseguido o mínimo de 50% dos votos para aprovar as alterações. [Para melhor visualizar o gráfico, arraste as barras e clique em “Tela Cheia” no canto inferior direito ou veja aqui]

Um fato relevante, que também está na minha Tese de Doutorado, é que esse desvio em relação à tendência normal de disciplina partidária no presidencialismo de coalizão brasileiro tende a ocorrer com mais frequência quando há um interesse de algum grupo específico em jogo no projeto em votação. Explico melhor: parlamentares tendem a desrespeitar a orientação de seu partido quando algum grupo de interesses lhes influencia a votar assim. Assim, entre a orientação do partido e a do grupo que pode lhe render apoio político ou, quem sabe?, financeiro, os parlamentares tendem a ficar com a segunda alternativa.

Voltando ao PL nº 5.587/2016, parece que aconteceu exatamente isso. Mais da metade dos votos indisciplinados partiu de parlamentares que eram membros da “bancada dos taxistas”. Ou seja, entre votar segundo a orientação de seu partido ou agradar os taxistas, os parlamentares que tinham um vínculo com esse grupo de interesses não pensaram duas vezes antes de trair sua legenda.

No gráfico abaixo você pode ver de onde vieram os votos dos indisciplinados entre os partidos de direita (a marcação verde indica o número de parlamentares que votou contra a orientação do partido e era membro da frente parlamentar em defesa dos taxistas). [Não está vendo direito? Tente clicar em “Tela Cheia” ou veja aqui].

Última dica do dia: se você está à caça de evidências da influência de grupos de interesse na tramitação de algum projeto, investigue os parlamentares que se posicionaram contra a orientação do seu partido.

Conclusão:

Este longo texto conta a história não apenas de como o projeto que pretende “regular” (a ponto de quase inviabilizar) os aplicativos de transporte municipal como a Uber e o Cabify. Quanto a esse aspecto, fica claro que é uma regulação pró-taxistas, gestada por uma visão oportunista dos líderes de todos os partidos e agravada pela obsoleta crença – principalmente dos partidos de esquerda, mas não só – de que o Estado deve a tudo regular nos mínimos detalhes.

Mas o mais importante, para mim, foi demonstrar mais uma vez como os interesses econômicos e corporativos infiltram-se pelos meandros da atividade parlamentar, influenciando manobras regimentais, propositura de emendas, apresentação de substitutivos, votações simbólicas e apresentação de destaques.

Desde que conclui minha Tese eu tenho cada vez mais convicção do quanto é fundamental entender como esses mecanismos funcionam. E do quanto isso é complicado para o cidadão comum e mesmo para a imprensa acompanhar essa trama – o que só demonstra como o interesse da coletividade está desamparado no jogo político brasileiro.

Eu sinceramente não sei o que poderia ser feito para nivelar o campo de batalha (“to level the playing field”, como dizem os ingleses) entre grupos de interesse e a sociedade em geral. Melhorar a representação política é uma saída, assim como melhorar os instrumentos de transparência e participação popular.

Mas o caminho é beeem longo. E, pelo jeito, teremos que ir de táxi.

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Mais de 1.000% depois do Plano Real: Reflexões sobre a Tarifa de Ônibus de Belo Horizonte

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Para poder opinar melhor sobre a auditoria nos custos do sistema de ônibus de BH, fui procurar entender como funcionam os contratos em vigor

Em 17 de outubro de 1994 eu chegava em Belo Horizonte, “sem dinheiro no banco, sem parentes importantes e vindo do interior” (rsrsrsrs). Na frente do antigo Cine Royal eu peguei o ônibus da linha 3002 (Pedro II/Avenida). Lembro bem que a passagem custava R$ 0,35.

23 anos depois, o Cine Royal virou Igreja Universal do Reino de Deus, a linha 3002 foi renumerada para 4108 e a tarifa do ônibus custa… R$ 4,05!!! Um reajuste de mais de 1.000%, muito acima da inflação do período, conforme pode ser visto no gráfico abaixo.

Tarifa1

A evolução da tarifa de ônibus de BH nos últimos anos não incomoda só a mim, que uso o sistema quase todos os dias. Afeta diretamente os trabalhadores mais pobres, que comprometem em torno de 6% de seu salário com o deslocamento casa-trabalho-casa segundo cálculos da BHTrans, o órgão que gerencia o sistema de transporte coletivo na cidade. Onera também empregadores, que mesmo com a possibilidade de descontar 6% do salário de seus funcionários, despendem um valor considerável com o vale-transporte. E mobiliza uma série de movimentos sociais, que catalisaram as manifestações de junho de 2013 (“não é só por 20 centavos!”) e agora exigem do prefeito Alexandre Kalil a revogação do último reajuste (dessa vez foram 40 centavos, de R$ 3,65 para R$ 4,05!) e uma auditoria sobre as contas do sistema de transportes.

O prefeito atendeu aos pedidos e anunciou medidas para tentar melhorar o sistema de transporte na capital.

Para tentar entender por que as tarifas de transporte público em Belo Horizonte são tão altas, decidi fazer o dever de casa e pesquisar mais a respeito. A seguir seguem os meus achados.

  1. O valor da tarifa subiu significativamente acima da inflação (medida pelo índice oficial, o IPCA) em praticamente todos os anos desde 1994, conforme pode ser visto no gráfico abaixo.

Tarifa2

  1. A regulação do sistema de transporte de BH mudou a partir de novembro de 2008, quando entraram em vigor os novos contratos licitados naquele ano. As regras atuais valerão pelos próximos 20 anos.
  1. Em 2008 foram contratados quatro consórcios (Pampulha, BH Leste, Dez e Pedro II) para prestar o serviço, envolvendo 40 empresas e uma frota atual de 2.951 ônibus. Caso se interesse, você pode acessar os termos dos contratos e seus aditivos aqui.
  1. A formação da tarifa de ônibus em BH praticamente não envolve subsídios públicos. Isso quer dizer que os custos e a remuneração das empresas são arcados quase integralmente pelos seus usuários, sem uso de recursos orçamentários da Prefeitura (a não ser uma pequena parcela, referente à meia-passagem de alunos do ensino médio da rede pública, mas o valor é bastante baixo).
  1. De acordo com os contratos, existem três possibilidades para aumentar (ou reduzir) as tarifas: i) os reajustes anuais, que entram em vigor no início de cada ano; ii) as revisões quadrienais de preços; e iii) revisões contratuais eventuais, realizadas a pedido das empresas ou da Prefeitura/BHTrans, visando manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
  1. Os reajustes anuais são calculados a partir da aplicação de uma fórmula que leva em conta os (supostamente) principais itens de custos das empresas de ônibus. Cada item tem um peso e um índice de reajuste, a saber:
    • O maior peso (45%) é a mão-de-obra, reajustada com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC ou no índice de reajuste do salário-base dos rodoviários (o que for maior). No último reajuste, esse item sofreu um aumento de 16,43%;
    • Em segundo lugar na composição de preços vem o preço do óleo diesel e lubrificantes (25%), calculados com base no levantamento de custos feito pela Agência Nacional de Petróleo. No último ano esse item subiu 1,16%;
    • Na sequência aparece o custo dos ônibus novos (peso de 20% no reajuste total), reajustado com base no Índice de Preços por Atacado – IPA desse item calculado pela FGV. Em 2016 esse item subiu 7,01%;
    • O material de rodagem (pneus, câmaras de ar e recauchutagem) tem peso de 5% na variação total, e é também calculado com base IPA da FGV. No último ano esse item subiu 1,50%;
    • Por fim, também com peso de 5% sobre o reajuste total, vem um item chamado de “outras despesas”, que segue o INPC e variou 7,39% no ano passado.

Uma primeira dúvida que eu tenho a respeito dessa fórmula de reajuste diz respeito à mistura de itens que são custos variáveis (mão-de-obra, combustíveis, pneus) com outros de custo fixo (os ônibus). Não sei se faz sentido incluir na conta de aumento anual os preços de ônibus novos, supondo que foram comprados no início do contrato ou, se não o foram, têm uma vida útil de muitos anos, diferentemente dos outros componentes.

Outra questão é a divergência entre o peso de cada item de reajuste e o efetivamente praticado pelas empresas. De acordo com pesquisa realizada pela consultoria Ernst & Young para as próprias empresas de ônibus, o pessoal representa 37,7% do custo total (e não 45%, como prevê a fórmula do contrato), os combustíveis são 19,6% (abaixo dos 25% contratuais) e pneus e demais materiais de rodagem representam 2,3% do custo total (menos da metade dos 5% previstos). Outros componentes relevantes não explicitamente previstos na regra de reajuste são as despesas administrativas (13,9% do custo total), impostos e depreciação (11,4%), peças e acessórios (7,2%) e aluguel de garagens (2,8%), entre outros de menor monta.

  1. Um fato de que eu não tinha ideia e que é preciso reconhecer é que, a despeito dos reajustes nas tarifas, o sistema de transporte público em Belo Horizonte encontra-se em crise. Analisando no gráfico abaixo os números de passageiros e da receita que eles geram para as empresas, vê-se que ambos estão em queda acentuada nos últimos anos.

Passageiros e Receita

Temos, portanto, um sistema com demanda em queda e preços em alta. A explicação para esse paradoxo (aliás, típico de mercados oligopolizados ou regulados) tem nome e sobrenome: Taxa Interna de Retorno, que é garantida pelos contratos em vigor. Comprometida em garantir um retorno anual de 8,95% sobre o valor investido nas outorgas de concessão e no seu fluxo de caixa, a prefeitura tem que rever o contrato periodicamente para cumprir o combinado com as empresas desde 2008, quando licitou as linhas.

Isso explica a revisão quadrienal de 2,97% no preço da tarifa aplicado em dez/2014 e a polêmica decisão do ex-prefeito Márcio Lacerda de conceder uma revisão extraordinária de 10,27% para as empresas, sob a justificativa de manter o equilíbrio econômico-financeiro em função da queda de receita decorrente da implantação do BRT (chamado por aqui de Move), que aumentou o uso de bilhetes de integração entre duas ou mais linhas.

A taxa interna de retorno, portanto, é uma armadilha para o sistema de transporte público em BH. Se a demanda não se recuperar (e ela cai por uma série de fatores, como o próprio preço da passagem, o desemprego, a má qualidade do transporte, o trânsito cada vez pior…), vamos ter que pagar tarifas cada vez mais altas para compensar a perda de receita das empresas e, assim, garantir o rendimento previsto nos contratos.

Qual seriam então as saídas para sair dessa arapuca armada pela modelagem do sistema de concessão idealizado pela BHTrans, que tem gerado tarifas em alta e passageiros em queda?

A proposta dos movimentos sociais e do prefeito é “abrir a caixa preta” das empresas de ônibus, fazendo uma auditoria nos custos. Um maior conhecimento dos dados do setor, e a comprovação da sua veracidade, pode efetivamente resultar numa revisão da fórmula paramétrica de reajuste das tarifas, fazendo com que ela seja mais condizente com a realidade das empresas. No entanto, esse problema não resolve totalmente o problema do transporte público em BH.

Para reverter a tendência de queda de passageiros e a alta das tarifas, não basta “abrir a caixa preta”. Uma solução mais duradoura para o problema envolve medidas mais drásticas que exigirão que o prefeito enfrente grupos organizados e a resistência de boa parte da opinião pública.

A primeira delas refere-se às gratuidades, que de acordo com o relatório mais recente da BHTrans envolve 7,6% do total de viagens realizadas nos ônibus de BH, sendo a imensa maioria delas – 9 em cada 10, em média –realizada por idosos (maiores de 65 anos). O passe livre para idosos no transporte público constitui uma espécie de subsídio cruzado: para que alguns viajem de graça, os demais usuários têm que pagar mais caro para compensar. A grande questão, aqui, é saber se todos os idosos realmente precisam fazer jus a essa vantagem. Por que não só os idosos comprovadamente carentes? Por que não reduzir a gratuidade de idosos e expandir a tarifa de integração, beneficiando as pessoas que moram mais longe (geralmente as mais carentes) e precisam fazer duas ou três baldeações? São escolhas que nós, munícipes, temos que fazer, e com as quais não nos preocupamos.

Outro vespeiro em que o prefeito pode ou não optar por meter a mão, mas que também tem impacto significativo no valor total da tarifa, é o caso dos cobradores, que vão se tornando cada vez mais obsoletos com a adoção da bilhetagem com cartões. Hoje em dia quase 70% das viagens são pagas com o cartão BHBus, o que reduz bastante a utilidade dos cobradores. Os críticos mais mordazes consideram que eles hoje em dia são mera companhia para o motorista, informante do momento mais adequado de fechar as portas (com o prosaico tilintar de uma moeda na barra de metal que fica à sua frente) e “seta humana” (quando se projetam para fora da janela para sinalizar aos outros motoristas que o ônibus fará uma manobra brusca). Brincadeiras à parte, trata-se de uma profissão condenada ao desaparecimento, e diante do fato de que em torno de 40% do custo do serviço vem de despesas com mão-de-obra, a prefeitura poderia implementar um plano de transição para (i) buscar realocar os cobradores em funções administrativas ou de motoristas nas próprias empresas, minimizando os efeitos do desemprego na categoria e (ii) convencer os 30% restantes da população a passar a utilizar o cartão BHBus.

Por fim, o problema da queda do número de passageiros. Não é possível desconsiderar que, para boa parte da população – inclusive a mais pobre –, o ônibus é concorrente, e não um complemento, a carros e motos. Isso quer dizer que, se o sistema de ônibus não funciona bem – tem rotas que não atendem ao usuário, não é pontual e nem confortável – os usuários tenderão a buscar, a todo custo, contar com o transporte individual motorizado. E a expansão da frota de veículos e motocicletas em Belo Horizonte nos últimos anos atesta esse fenômeno:

Frota veículos e motos

Para o belorizontino comum que precisa percorrer grandes distâncias entre a sua residência e o trabalho ou a escola, economizar dezenas de minutos ou até horas por dia no transporte conta muito. E, de acordo com o excelente Balanço da Mobilidade Urbana publicado recentemente pela BHTrans, a baixa velocidade dos ônibus é certamente um fator determinante para as pessoas abandonarem o transporte coletivo em favor de carros e motos.

De acordo com dados da Pesquisa Origem-Destino realizadas em 2002 e 2012, o tempo médio dispendido pelas pessoas nos seus deslocamentos diários em ônibus é o dobro do verificado em carros e motos, chegando a mais de uma hora em média.

Tempo de deslocamento

O fracasso do sistema de transporte coletivo de Belo Horizonte em competir com carros e motos no tempo de deslocamento deve-se, em grande parte, à grande escassez de faixas exclusivas de ônibus nos principais corredores de trânsito da cidade. Apesar do esforço recente em ampliar as essas faixas, essa prática ainda é muito tímida na capital mineira: somando os corredores do BRT/Move e as faixas exclusivas em avenidas como Pedro II e Amazonas, temos apenas 76 km de vias prioritárias para o transporte coletivo, o que representa apenas 5,3% de todas as ruas e avenidas utilizadas pelo transporte coletivo na cidade. Não é surpresa que a velocidade média dos ônibus na cidade seja de apenas 16km/h. E essa situação também se reflete nos indicadores de pontualidade e de tempo esperado de cumprimento das viagens, que estão piorando nos últimos anos segundo levantamento da BHTrans:

Pontualidade

Esse cenário aponta para um outro desafio do nosso Poder Executivo municipal: para atrair mais gente para os ônibus – e, assim, reduzir a pressão sobre o valor da tarifa – é preciso aumentar as faixas exclusivas e os corredores do Move pela cidade. Mas isto significa desagradar uma grande parcela da população que se desloca com carros.

Diante de todo esse contexto, fico me perguntando: será que o Kalil vai comprar essas brigas? E aí, o que você pensa disso tudo?

 

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Boletim Leis & Números 21/06/2016: Notícias sobre Legislação, Projetos em Tramitação e Jurisprudência

Bruno Carazza dos Santos

Retomando um antigo projeto, passo a publicar notícias sobre leis, projetos de lei e decisões da jurisprudência divulgadas nas newsletters da Câmara, Senado, STF e outros órgãos que considero relevantes para as discussões sobre Direito e Economia.

Nova Lei:

Com a nova Lei nº 13.298/2016, a União reincorpora trechos de rodovias federais que haviam sido transferidos aos Estados em 2002: Íntegra.

Na Câmara:

A Comissão de Desenvolvimento Urbano aprovou proposta que obriga a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) a disponibilizar informações, aos usuários de serviços de transporte coletivo urbano de passageiros, sobre os itens que compõem o preço total da passagem: Veja

  • Espero que a Comissão de Direito do Consumidor restitua a seção de penalidades pelo descumprimento da norma e inclua dispositivo para que a divulgação se dê não apenas pela ANTT, mas pela própria concessionária, de forma visível em seus veículos.

A Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 2451/15, que obriga o juiz a ouvir o réu (rede pública ou planos de saúde) antes de deferir liminar que envolva o fornecimento de remédios ou de dispositivos médicos (órteses e próteses) pelo Sistema Único de Saúde (SUS): Clique aqui

  • Projeto interessante para trazer mais elementos para fundamentar a decisão do juiz a respeito da concessão liminar de medicamentos e próteses pelo SUS e planos de saúde, questão espinhosa para o financiamento do serviço no Brasil.

A Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia da Câmara dos Deputados realiza audiência pública, na próxima quarta-feira (22), para debater sobre as regras do licenciamento ambiental. Duas iniciativas tramitam no Congresso Nacional a respeito do assunto: a PEC 65/12, que pretende impedir a paralisação de obras que tenham estudo de impacto ambiental aprovado, e a MP 727/16, que visa flexibilizar a liberação dos empreendimentos do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI): Aqui

  • Importante discussão sobre a melhor forma de controle das externalidades negativas dos projetos de infraestrutura.

No Supremo Tribunal Federal:

Plenário do STF julgará a forma de remuneração de concessionárias de serviço de coleta de lixo – se por taxa ou por tarifa. O caso foi admitido como tendo caráter de repercussão geral – ou seja, a decisão do STF será estendida a todos os casos similares em análise nas instâncias inferiores da Justiça brasileira: Veja



 

Nota: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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“O diabo na rua, no meio do redemoinho” – Editais de Licitação e o Serviço de Transporte Público em Belo Horizonte

A frase acima é conhecidíssima. Trata-se da epígrafe do clássico de Guimarães Rosa “Grande Sertão: Veredas” (sim, o título original tem os dois pontos!) e me lembrei dele ao analisar o edital de licitação para a concessão do serviço público de ônibus em Belo Horizonte.

Ainda contaminado pelo espírito das manifestações de junho e pela vontade de ter um sistema de transporte público melhor na cidade onde vivo, concluí que deveria “fazer o dever de casa” e, primeiro, estudar como esse sistema funciona. Decidi começar pelo edital que escolheu os quatro consórcios de empresas que operam o sistema atualmente.

Para quem não é da área, o edital contém as regras do jogo que irão vigorar durante uma licitação. Define quem pode jogar, como o jogo será jogado e as penalidades para quem não jogar lealmente.

Após ler o edital, discordei de inúmeras dessas regras que definiram o processo de escolha dos consórcios de empresas que operarão o sistema de ônibus em Belo Horizonte até 2028. Uma delas foi a opção de incentivar as várias empresas a se constituírem em consórcios, reduzindo a potencial concorrência pelas linhas, com impactos na tarifa e no valor pago pela concessão (as outorgas). Também me incomodou a falta de clareza e de critérios objetivos para avaliar a qualidade das propostas técnicas apresentadas pelos candidatos. Isso pode ter dado grande margem de discricionariedade para a comissão de licitação, o que foi agravado pela ponderação que atribuiu 60% dos pontos da nota final à proposta técnica e apenas 40% ao valor da proposta.

Mas eu gostaria de me ater, por ora, a uma regra quase imperceptível, mas que pode ter sido definidora sobre o resultado final da licitação: as exigências de qualificação técnica previstas no edital.

O art. 30 da lei que regula as licitações e os contratos administrativos no Brasil (a famosa Lei nº 8.666/1993) admite a exigência de comprovação de níveis mínimos de qualificação técnica para os licitantes participarem da disputa, inclusive no que se refere à “indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação”.

A intenção desse dispositivo legal é estabelecer um primeiro filtro na licitação. Só os interessados que dispõem de certo grau de exigência mínimo pré-definido estaria apto a disputar a concorrência pública – o que afastaria as empresas de fundo de quintal e os aventureiros de plantão.

Mas acontece que esse propósito de quem fez a lei vem sendo sistematicamente desvirtuado nas licitações públicas. Como nos ensina a sabedoria popular, “de boas intenções o inferno está cheio”. E sob o pretexto de garantir que apenas boas empresas participem da licitação, muitos editais utilizam esses pré-requisitos de qualificação técnica para limitar ou até mesmo eliminar a concorrência numa licitação. Basta para isso colocar exigências (uma especificação, uma característica qualquer) que só podem ser cumpridos por algumas ou até mesmo uma empresa em particular.

Não posso afirmar que era esse o objetivo da referida concorrência pública para a escolha dos consórcios prestadores dos serviços de ônibus em Belo Horizonte. Mas o fato é que uma pequena cláusula do edital acabou limitando consideravelmente o potencial de competitividade dessa licitação.

O item 8.3.5.1 do edital previu uma aparentemente razoável exigência técnica para os potenciais licitantes:

VI – declaração e comprovação da disponibilidade de imóvel destinado à instalação de garagens para execução dos serviços pelo período de vigência do contrato.

Todos sabem o quanto são escassos os terrenos urbanos – e como, por consequência, seus valores são elevados. Exigir que todo interessado em participar da licitação comprovasse possuir terrenos ou contratos de locação de áreas nos padrões exigidos pelo edital (o Anexo III trata das especificações necessárias) eliminou muitas empresas que poderiam ter interesse em participar da licitação.

Imagine um exemplo. Ao saber da publicação do edital de licitação para o serviço em Belo Horizonte, empresas que prestam esse mesmo serviço em qualquer cidade do país poderiam ter se interessado. No entanto, ao se depararem com esse aparentemente inofensivo inciso VI podem ter desistido imediatamente de entrar na disputa.

Afinal de contas, como seria viável em 60 dias (entre a publicação do edital em 27/03/2008 e a sessão de abertura da licitação em 26/05/2008) adquirir, alugar ou pelo menos firmar compromissos de compra e venda de áreas de garagem para uma frota tão grande de ônibus? Parece bastante improvável, não é?

E foi exatamente o que aconteceu. De acordo com a ata da sessão de abertura da licitação concorreram apenas dois consórcios para cada conjunto de linhas.

E os consórcios vencedores são constituídos em sua grande maioria por empresas estabelecidas em Belo Horizonte (cópias de seus contratos podem ser obtidas aqui).

O que esta história toda significa? Que uma simples regra do edital limitou severamente o número de empresas participantes da licitação. Perderam os belo-horizontinos, pois, com menor concorrência, certamente a prefeitura deixou de arrecadar muito mais com a licitação de suas linhas de ônibus, pois as empresas poderiam ter dado lances mais altos pelas linhas. Houve algum vencedor? Não consigo vislumbrar outros além das empresas que já estavam estabelecidas aqui, pois o simples inciso VI do item 8.3.5.1 do edital afugentou potenciais concorrentes de outras regiões do Brasil.

É por essas e outras que o Tribunal de Contas da União vem reiteradamente decidindo que os requisitos de qualificação técnica devem ser exigidos apenas da empresa que venceu a licitação, e devem ser apresentados somente no momento de assinatura do contrato – e não como um requisito para participar da licitação. Trata-se de uma orientação para garantir a concorrência e o melhor preço para a Administração. É o que se pode entender da Súmula nº 272, que dispõe o seguinte: “No edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.”

No caso de Belo Horizonte, exigir, na licitação, a demonstração de propriedade ou contratos de locação de imóveis para as garagens constituiu um custo desnecessário aos licitantes, o que restringiu a competitividade da disputa pública.

Mas a maior lição de tudo isto é que é fundamental um acompanhamento atento das regras dos editais de licitação, pois elas muitas vezes definem, a priori, os vencedores da concorrência. E isso tem repercussões diretas sobre o preço e a qualidade do serviço que será pago por todos nós, usuários ou contribuintes.

Cidadãos, pesquisadores e potenciais concorrentes devem estar atentos para impugnar regras de edital que limitem a concorrência – afinal, “o diabo está nos detalhes”.

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