Investigando a fundo o crime do projeto que pretende acabar com a Uber: um pequeno manual de análise legislativa

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Não basta publicar a lista de quem votou contra e quem votou a favor do Projeto de Lei contra os aplicativos de transporte. Para entender o que está em jogo, é preciso método investigativo. Segue aqui um manual prático para saber quais interesses afetam a tramitação de um projeto legislativo como o que pode proibir a Uber e a Cabify de circular.

 

Meu propósito com o Leis e Números é tentar discutir questões atuais da legislação, da economia e da política brasileira com um pouco mais de profundidade. Menos opinião, mais dados. Menos posicionamento ideológico, mais análise.

O preço a se pagar, no entanto, é que os textos ficam longos demais, e nem todo mundo tem paciência de ler até o fim.

Com a aprovação do polêmico Projeto de Lei que regula o Uber e os outros aplicativos de transporte urbano (Cabify e cia) não foi diferente. Afinal, fiquei com muitas dúvidas quando vi o PL ser colocado em pauta e rapidamente ser aprovado: quais são os interesses por trás dessa regulação? Como eles se articularam? Como se posicionaram os partidos? Houve uma distinção ideológica na votação? A quem o projeto beneficia e de que forma?

Pra tentar responder a cada uma delas, aí vai mais um textão. Se tiver interesse, como diria o Rá-Tim-Bum, “senta que lá vem a história”!

 De onde surgiu esse projeto?

Desde que chegou ao Brasil – e é assim em todo lugar do mundo – a Uber enfrenta grande resistência não apenas dos taxistas, mas também de políticos que defendem a sua causa. Ações judicias e projetos de lei são utilizados para tentar eliminar ou pelo menos diminuir a concorrência dos aplicativos de transporte que seguem o modelo da Uber (como a Cabify, por exemplo).

O PL nº 5.587/2016 é, até o momento, o maior desafio enfrentado por esses aplicativos na sua guerra contra os taxistas e os políticos brasileiros. Mas de onde ele surgiu, e como ele conseguiu ser aprovado tão rápido? Para responder a essa pergunta, criei um passo-a-passo que mostrará como a tramitação desse projeto, no seu percurso entre a apresentação e a aprovação, está permeado da influência dos taxistas enquanto grupo de interesses.

O texto abaixo também serve como um pequeno manual para qualquer cidadão ou pesquisador interessado em seguir o fio da meada e identificar como o processo legislativo é vulnerável à influência de grupos e corporações.

Passo nº 1 – Descubra quem é o autor do projeto, qual é o seu partido e de que região ele vem: Se você quiser saber como se articulam os interesses em torno de qualquer projeto de lei, um bom começo é se perguntar quem o propôs. No caso do PL contra Uber, Cabify e cia, trata-se de um projeto com muitos autores: Carlos Zarattini (PT/SP), Luiz Carlos Ramos (PTN/RJ), o hoje Ministro da Justiça Osmar Serraglio (PMDB/PR), Laudivio Carvalho (SD/MG) e Rôney Nemer (PP/DF).

Você prestou atenção nas siglas? Pois é, os 5 autores do PL pertencem a 5 partidos e 5 Estados diferentes. Trata-se, portanto, de um projeto suprapartidário, que envolve inclusive os agora rivais PT e PMDB, e capitaneado por representantes de algumas das mais ricas e populosas regiões do Brasil. Temos aí, portanto, a primeira pista de que esse projeto não foi aprovado tão rápido por obra do acaso.

 Passo nº 2 – Leia a justificativa: Todo projeto de lei vem acompanhado de uma justificativa, que deve expor seus objetivos e sua relevância para a sociedade. Nessa exposição de motivos é possível identificar, no meio de palavras bonitas e frases de efeito (“o papel aceita tudo”, diz o dito popular), quais são suas verdadeiras intenções. No caso do PL nº 5.587/2016, não foi nem tão difícil assim descobrir a quem ele interessa de verdade. Está em letras claras na justificativa dos autores:

“[…] é imperiosa correção do texto para sepultar as dúvidas e manter incólume a regulamentação dos serviços de transporte público individual de passageiros nos Municípios brasileiros, haja vista que o crescimento do transporte clandestino, inclusive por meios tecnológicos, está impactando negativamente na gestão pública, além de desconstruir o mercado de táxi, invadir o campo restrito ao profissional taxista e causar insegurança aos consumidores”.

Lendo a justificativa, portanto, temos claro que o PL apresentado tinha dois objetivos claros: i) proteger os taxistas e ii) assegurar o poder estatal de regular os aplicativos e sua relação com os consumidores. Guarde isso em mente, que vamos retomar esse fio da meada em breve.

Passo nº 3 – Procure encontrar o vínculo entre os políticos e os grupos de interesses: Demonstrar que a representação política está a serviço de determinados atores ou grupos, e não do indefinível “interesse público”, nem sempre é uma tarefa fácil. Na minha Tese de Doutorado eu usei o vínculo entre doações de campanha e o comportamento dos parlamentares para demonstrar essa relação umbilical entre interesses econômicos e a produção de leis no Brasil.

No caso específico da batalha entre taxistas e Uber/Cabify, essa estratégia é mais difícil, pois não há uma base de dados com informações sobre todos os taxistas no Brasil que eu pudesse utilizar para ver se eles doaram recursos para os deputados que propuseram o PL nº 5.587/2016. Mesmo se houvesse, acho que não traria nenhum resultado relevante, pois o financiamento de campanhas no Brasil é dominado por grandes empresas – vide as notícias da Operação Lava Jato.

Por sorte existem outros caminhos. Um deles é pesquisar a composição das Frentes Parlamentares, que são associações suprapartidárias de deputados e senadores para defender uma determinada causa. O vínculo de um deputado ou senador a uma dessas “bancadas” pode indicar não apenas o seu apoio, mas a sua disposição em efetivamente defender com unhas e dentes aquele grupo de interesse.

Não foi surpresa nenhuma, portanto, descobrir que há no Congresso Nacional uma Frente Parlamentar em Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas. Pesquisando sua composição, descobre-se que: i) o Presidente da bancada dos taxistas é ninguém mais, ninguém menos, que Carlos Zarattini (PT/SP), o principal autor do PL nº 5.587/2016; e ii) com exceção do Ministro Osmar Serraglio, todos os outros autores do projeto são membros dessa frente parlamentar que defende os taxistas. Bingo!

Passo nº 4 – Pesquise a tramitação do Projeto de Lei: A tramitação de um projeto de lei no Congresso Nacional pode ser comparada a um daqueles jogos de tabuleiro de trilha, cheios de surpresas do tipo “volte 3 casas”, “perca a vez”, “avance 5 casas”. A grande diferença é que nos tabuleiros esses eventos são definidos na sorte, pelo rolar dos dados, enquanto no Parlamento ele é definido pelos acordos de líderes dos partidos [a propósito, clique aqui para ler uma análise que fiz sobre como os líderes partidários atraem mais doações de grandes empresas]. Sendo assim, um projeto pode ter uma tramitação super-rápida ou dormir por décadas em uma gaveta, a depender dos interesses na mesa (ou, no mais vezes, debaixo dos panos).

O PL nº 5.587/2016 foi proposto em 15/06/2016, e em menos de 10 meses já foi aprovado pela Câmara. Esse ritmo de tramitação é muito acelerado em relação aos demais projetos de autoria de deputados aprovados nos últimos anos, que levaram em média 1.700 dias para virar lei. Para você interessado em investigar os interesses que afetam a elaboração das leis brasileiras, #ficaadica: tramitação rápida em geral é sinal de treta.

Analisando a tramitação do PL nº 5.587/2016, foi possível ver algumas coisas bem suspeitas. A primeira delas diz respeito à “apensação” – procedimento em que um novo projeto é anexado para tramitar em conjunto com outro mais antigo que já está em análise na Casa. Trata-se de um procedimento previsto no Regimento Interno para tornar mais eficiente e racional a análise de dois ou mais projetos que tratam de um mesmo assunto. No caso do PL nº 5.587/2016, ele foi apensado ao PL nº 2.632/2015, de autoria do Dep. Alberto Fraga (DEM/DF).

Acontece que esse PL nº 2.632/2015 era bem mais liberal e declaradamente favorável à Uber, conforme pode ser lido na sua justificativa. E aí surgiu a primeira manobra na tramitação do PL nº 5.587/2016: em 24/10/2016 ele foi “desapensado” por ato da Presidência da Câmara. Assim, passou a ter vida própria, ficando livre para seguir sua tramitação em carreira solo pelas comissões da Câmara.

Por falar em comissões, pouco tempo depois, em 14/12/2016, o PL contra os aplicativos ganhou mais um empurrão do Presidente da Câmara, Dep. Rodrigo Maia: em vez de tramitar pelas comissões de Constituição e Justiça (CCJC), Viação e Transportes (CVT) e Transporte, Administração e Serviço Público (CTASP), o presidente determinou que ele também fosse analisado pela Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU).

Parece razoável, não? Um projeto complexo demanda que seus vários aspectos sejam analisados pelas óticas de comissões diferentes. Só que não (#sqn). Há um dispositivo no Regime Interno que determina que, quando um projeto é destinado a mais de 3 comissões permanentes, pode ser criada uma comissão especial para tratar exclusivamente dele. Assim, um projeto que precisaria passar por 3 comissões – com debates, apresentação de relatórios e votação em cada uma delas –, passa agora a depender de apenas uma análise para ir à votação em Plenário.

Um detalhe relevantíssimo: o autor dessas duas manobras regimentais, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM/RJ), também é membro da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas – a “bancada dos taxistas”. Não precisa dizer mais nada, né?

A partir daí a tramitação do PL nº 5.587/2016 seguiu ladeira abaixo: em 04/04/2017 foi aprovado um requerimento de urgência para sua apreciação em plenário (de autoria do Dep. Carlos Zarattini, autor do projeto e presidente da bancada dos taxistas, off course) e no mesmo dia nomeou-se um relator, Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE), que, de pronto, apresentou um relatório e um substitutivo ao projeto original e partiu-se para a votação. Tudo isto na mesma tarde!

Detalhe: não houve qualquer audiência pública ou debate sobre uma regulação de um tema que suscita grandes paixões na sociedade como esse embate entre Uber/Cabify e taxistas. Além disso, tão logo foi nomeado, o relator já apresentou seu parecer (fraquíssimo, por sinal) e com um projeto substitutivo pronto para votação – fortes indícios de que tudo foi arquitetado nos bastidores, num acordo entre líderes dos partidos. Como eu disse há pouco, desconfie de projetos com tramitação expressa.

Passo nº 5 – Analise o que foi colocado em votação: Tão importante quanto destrinchar todas as manobras que ocorreram durante a tramitação de um projeto, é saber o que efetivamente foi colocado em votação. Um projeto de lei pode chegar ao Plenário totalmente desconfigurado por emendas propostas pelos demais parlamentares ou pelos relatores. No caso do PL nº 5.587/2016, um novo projeto, chamado de substitutivo, foi o que efetivamente foi colocado em votação.

O projeto inicial, proposto pelo Dep. Carlos Zarattini e seus colegas da “bancada dos taxistas”, procurava matar os aplicativos como Uber e Cabify na raiz: fazer transporte individual urbano seria atribuição exclusiva de taxista, sendo vedada a utilização de veículo particular e a sua regulação seria exclusiva em cada município. Ou seja, voltaríamos à estaca zero, aos tempos pré-Uber, sendo admitidos no máximo aplicativos de táxis, como 99Táxis e afins.

Já o substitutivo apresentado pelo Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE) era um pouco mais flexível, admitindo a atuação dos motoristas de aplicativos como Uber e Cabify como autônomos, e não como taxistas, mas mantendo nos municípios a capacidade de regular sua atuação. As ideias centrais do substitutivo eram i) atender a um antigo pleito dos taxistas, aumentando as exigências dos motoristas dos aplicativos em termos do pagamento de tributos municipais, seguro e contribuição ao INSS e ii) dar poder aos Municípios para regular a atividade dos aplicativos. Em outras palavras, se o projeto inicial matava o Uber, Cabify e afins, o substitutivo os feria de morte.

 Passo nº 6 – Nem tudo o que é aprovado é votado: Você sabia que a maioria do que é aprovado no Congresso não é literalmente votado? É que existem dois modos principais de aprovação de uma proposição. A mais inteligível para a população é a ostensiva, que exige a manifestação, oral ou eletrônica, de cada parlamentar, em termos de “sim”, “não” ou “abstenção”. No entanto, a forma mais comum é a simbólica, aquela do tipo “aqueles que forem favoráveis permaneçam como estão”.

Embora a votação simbólica agilize os trabalhos legislativos, ela é pouquíssimo transparente e pode levar à aprovação sorrateira de projetos que teriam forte resistência da opinião pública. Recentemente quase que a anistia ao caixa dois foi aprovada dessa forma! Sendo assim, desconfie sempre de votações simbólicas! Aliás, em tempos em que a informática está onipresente em nossas vidas, não faz mais sentido falar em votação simbólica para agilizar votações. Não estamos mais na era do voto em papel! Nós temos o direito de saber como nossos representantes votaram em todos os assuntos!

No caso do PL contra os aplicativos tipo Uber, a votação do substitutivo aconteceu de forma simbólica (alguma surpresa?). Isso significa que houve um acordo prévio entre os líderes dos partidos para aprovar o texto proposto pelo relator. Essa percepção é reforçada pela total ausência de debates sobre o tema no momento da votação. Ou seja, chegou-se com um texto pronto, apenas para ser ratificado em Plenário.

Neste momento podemos juntar várias pontas soltas até agora. Aprovou-se um texto que atende em boa parte os interesses da bancada dos taxistas (pois o substitutivo cria várias barreiras à atuação dos aplicativos), com nenhuma discordância entre os partidos (lembre-se que o texto original foi proposto por representantes de vários partidos) e uma sintonia inclusive entre legendas em polos opostos do espectro ideológico atualmente, como PT e PMDB (autores da proposta original) e também o PSDB (partido do relator).

Eu tenho para mim que essa votação é fruto do momento político em que vivemos. Minha hipótese, que precisa ser testada em outras votações recentes, é que o Congresso brasileiro está se tornando ainda mais paroquial e corporativo nestes tempos de grande descrédito dos políticos e partidos tradicionais. Meu argumento é que, temendo não se reeleger (e, em muitos casos, perder o foro privilegiado) em 2018, muitos deputados e senadores vão procurar cada vez mais atender a pleitos individuais para ficar bem diante de determinados grupos e, assim, conseguir seu apoio nas próximas eleições. Assim, é de se esperar que projetos com interesses bem demarcados, atendendo grupos ou regiões específicos, tenderão a ter mais receptividade no Congresso. Nossos políticos procurarão entregar bondades individuais, ainda mais diante das maldades coletivas que estão ou estiveram em pauta (teto de gastos, reformas previdenciária e trabalhista, etc.).

O caso em questão enquadra-se perfeitamente nesse roteiro: é só lembrar que taxistas são grandes formadores de opinião e entregar mais poder aos Municípios pode render alguns votos a mais (afinal, políticos locais terão o imenso poder de regular o Uber na sua cidade!). E o medo da opinião pública, dos fervorosos fãs de Uber e Cabify? Para esses, os políticos já estão bastante queimados de uma maneira ou de outra. Faz sentido, não faz?

Passo nº 7 – Fique de olho na votação dos destaques: Lembra da máxima de que “o jogo só acaba quando termina”? Na tramitação de projetos de lei é assim que acontece. Depois da votação do texto principal (no nosso caso, o substitutivo), os partidos podem pedir a votação de trechos em separado – conhecidos tecnicamente como “destaques”, da expressão “destaque para voto em separado” (DVS). É um recurso que o Regimento Interno confere para que, mediante algumas condições, determinado partido tente alterar a redação de pontos específicos numa votação independente.

No caso do PL nº 5.587/2016, o incansável líder da bancada dos taxistas, Dep. Carlos Zarattini, mediante seu partido (PT), solicitou a votação de dois destaques: o DVS nº 02 (que retirava a classificação da atividade dos aplicativos como de natureza privada e exigia que os veículos utilizados fossem de aluguel, e não particulares) e o DVS nº 04 (que exigia que os motoristas de Uber e Cabify fossem autorizados a trabalhar pela autoridade municipal, e são apenas ser cadastrados no aplicativo). As duas matérias colocadas em votação, portanto, pretendiam voltar à concepção do projeto inicial, gestado no âmbito da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas: inviabilizar o Uber inserindo cada Município na relação entre seus motoristas e o aplicativo. Como diria o grande “filósofo” Edward_A._Murphy_Jr. (aquele que criou a lei que leva seu nome): “nada é tão ruim que não possa piorar”.

Passo nº 8 – Analise como cada partido se posicionou: Tão ou mais importante do que saber como cada deputado ou senador votou num projeto de lei, é analisar como cada partido se posicionou diante da votação. Se você pretende entender os caminhos que levaram à aprovação ou ao arquivamento de uma proposta legislativa, tenha sempre em mente que os parlamentares não votam apenas com base em suas convicções pessoais ou pensando no seu eleitorado. No Brasil, em geral, o cacique manda e o índio obedece.

A política nacional tem uma lógica própria, que constitui um campo de pesquisa bastante fértil na Ciência Política, batizada pelo professor Sérgio Abranches em 1988 de “presidencialismo de coalizão”. Tratam-se dos arranjos entre os Poderes Executivo e Legislativo para garantir a governabilidade e a aprovação de leis e políticas públicas diante de dezenas de partidos com representação no Congresso. Nesse contexto, os cientistas políticos Fernando Limongi e Argelina Cheibub demonstram há muitos anos que esse arranjo é estável, graças principalmente aos instrumentos de que dispõe o Presidente da República (nomeações, liberação de emendas orçamentárias, etc.) e os líderes partidários (indicação para comissões e relatorias, distribuição de espaço para proferir discursos em plenário e até de dinheiro do partido em época de eleição) para garantir uma grande disciplina entre os membros da base governista. Sendo assim, o posicionamento dos partidos nas votações nominais oferece um bom panorama para saber o que está em jogo naquela votação.

No caso dos destaques ao PL nº 5.587/2016, houve uma nítida diferença ideológica nas orientações dos partidos em relação aos destaques propostos pelo PT:

Na  Votação do DVS nº 02, perfilaram-se a favor de transformar os aplicativos como Uber e Cabify em atividade de natureza pública, sujeita a regulação municipal: PT, PCdoB, PSOL e PMB. Do lado contrário ficaram PMDB, PSDB, PR, PSD, PSB, DEM, PP, PTN, PHS, PT do B, PSC, PPS e PV. Como isentões estiveram PTB, PROS, PSL, PRB, PDT, SD, Rede e PEN.

Já na  Votação do DVS nº 04, que exige que o motorista que presta serviço pelos aplicativos seja previamente autorizado a trabalhar pelo órgão de trânsito do município, e não simplesmente ser cadastrado junto à empresa, o posicionamento foi muito parecido. PT, PCdoB e PSOL a favor e PMDB, PSDB, PR, PSD, DEM, PP, PTN, PHS, PTdoB e PV. Ficaram em cima do muro e liberaram seus membros a votar como quisessem o PSB, PRB, PDT e SD.

Para você que não está muito familiarizado com a sopa de letrinhas dos partidos brasileiros, vou simplificar a história. Os partidos ideologicamente mais à esquerda (PT, PC do B e PSOL) votaram a favor de atribuir aos municípios o poder de regular as atividades da Uber, Cabify e cia. Já os partidos mais à direita, apesar de terem aprovado uma maior equiparação entre motoristas dos aplicativos e os taxistas no texto principal, foram contra conceder mais poder ainda aos municípios. Assim votaram PMDB, PSDB, DEM, PP, PR e as siglas aliadas.

Daí eu concluo que, do ponto de vista dos partidos, a votação do PL contra o Uber, apesar de no geral fazer uma concessão grande aos interesses dos taxistas, no que diz respeito ao “empoderamento” (a palavrinha da moda!!!) dos municípios houve uma nítida clivagem ideológica. Não sei se por estarem mais ligados aos sindicatos de taxistas ou por acreditarem na eficiência do Estado em regular em detalhe todas as atividades econômicas, os partidos de esquerda (PT, PC do B e PSOL) foram mais além na limitação das atividades dos aplicativos como a Uber no Brasil.

Passo nº 9 – As traições dizem muita coisa: Embora a disciplina partidária seja um fato incontestável no presidencialismo de coalizão brasileiro, as coisas não funcionam assim “como uma Brastemp”. Na hora do voto é muito comum haver traições à orientação do partido, dependendo principalmente do partido e do assunto em pauta.

No caso do PL nº 5.887/2016, houve um grau considerável de indisciplina, principalmente entre os partidos conservadores que eram contra os destaques propostos pelo PT. O gráfico abaixo mostra que, de um lado, os partidos da esquerda votaram em massa a favor do destaque, registrando apenas uma deserção na votação do DVS nº 4. Fique sabendo que essa é uma tônica entre os partidos de esquerda no Brasil: são militarmente disciplinados, e a decisão da liderança do partido é seguida como uma ordem. Raras são as deserções em votações do PT, do PC do B e do PSOL. Aliás, alguns membros já foram expulsos desses partidos por esse motivo.

Entre os partidos de direita que orientaram seus membros a votar “não” contra os dois destaques, a indisciplina foi bastante expressiva, passando de 50% no caso do PMDB, PSD, PR e PSB. Essas traições foram fundamentais para que os destaques propostos pelo Dep. Carlos Zarattini (PT/SP) fossem aprovados, tornando praticamente inviável a operação dos aplicativos de transporte no país se o projeto for sancionado tal qual a redação que foi enviada para o Senado. Se não fossem esses parlamentares indisciplinados, os partidos de esquerda não teriam conseguido o mínimo de 50% dos votos para aprovar as alterações. [Para melhor visualizar o gráfico, arraste as barras e clique em “Tela Cheia” no canto inferior direito ou veja aqui]

Um fato relevante, que também está na minha Tese de Doutorado, é que esse desvio em relação à tendência normal de disciplina partidária no presidencialismo de coalizão brasileiro tende a ocorrer com mais frequência quando há um interesse de algum grupo específico em jogo no projeto em votação. Explico melhor: parlamentares tendem a desrespeitar a orientação de seu partido quando algum grupo de interesses lhes influencia a votar assim. Assim, entre a orientação do partido e a do grupo que pode lhe render apoio político ou, quem sabe?, financeiro, os parlamentares tendem a ficar com a segunda alternativa.

Voltando ao PL nº 5.587/2016, parece que aconteceu exatamente isso. Mais da metade dos votos indisciplinados partiu de parlamentares que eram membros da “bancada dos taxistas”. Ou seja, entre votar segundo a orientação de seu partido ou agradar os taxistas, os parlamentares que tinham um vínculo com esse grupo de interesses não pensaram duas vezes antes de trair sua legenda.

No gráfico abaixo você pode ver de onde vieram os votos dos indisciplinados entre os partidos de direita (a marcação verde indica o número de parlamentares que votou contra a orientação do partido e era membro da frente parlamentar em defesa dos taxistas). [Não está vendo direito? Tente clicar em “Tela Cheia” ou veja aqui].

Última dica do dia: se você está à caça de evidências da influência de grupos de interesse na tramitação de algum projeto, investigue os parlamentares que se posicionaram contra a orientação do seu partido.

Conclusão:

Este longo texto conta a história não apenas de como o projeto que pretende “regular” (a ponto de quase inviabilizar) os aplicativos de transporte municipal como a Uber e o Cabify. Quanto a esse aspecto, fica claro que é uma regulação pró-taxistas, gestada por uma visão oportunista dos líderes de todos os partidos e agravada pela obsoleta crença – principalmente dos partidos de esquerda, mas não só – de que o Estado deve a tudo regular nos mínimos detalhes.

Mas o mais importante, para mim, foi demonstrar mais uma vez como os interesses econômicos e corporativos infiltram-se pelos meandros da atividade parlamentar, influenciando manobras regimentais, propositura de emendas, apresentação de substitutivos, votações simbólicas e apresentação de destaques.

Desde que conclui minha Tese eu tenho cada vez mais convicção do quanto é fundamental entender como esses mecanismos funcionam. E do quanto isso é complicado para o cidadão comum e mesmo para a imprensa acompanhar essa trama – o que só demonstra como o interesse da coletividade está desamparado no jogo político brasileiro.

Eu sinceramente não sei o que poderia ser feito para nivelar o campo de batalha (“to level the playing field”, como dizem os ingleses) entre grupos de interesse e a sociedade em geral. Melhorar a representação política é uma saída, assim como melhorar os instrumentos de transparência e participação popular.

Mas o caminho é beeem longo. E, pelo jeito, teremos que ir de táxi.

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Transparência para Inglês Ver: Uma Análise Preliminar sobre as Declarações de Bens dos Candidatos nas Eleições de 2016

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Dados divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral têm pouca serventia para quem se interessa em conhecer o patrimônio de seus futuros governantes

Se você, num arroubo cívico, decidir dar uma olhada nas declarações de bens dos candidatos divulgadas pelo Tribunal Superior Eleitoral (você pode baixar os dados aqui), vai tomar conhecimento que na Av. Coronel Teodolino Pereira Araújo, no centro da pujante Araguari, no Triângulo Mineiro, existe um imóvel avaliado em R$ 3 bilhões! Vai ficar sabendo, ainda, que teve um candidato que recebeu mais de R$ 773 milhões de herança. E que um Fiat Uno 1996 tem valor de mercado de R$ 650 milhões.

Obviamente esses dados estão todos errados, e os valores informados certamente são fruto de erros de digitação. Mas revelam o modo protocolar e meramente formal com que as informações patrimoniais são tratadas não apenas por aqueles que aspiram ser nossos governantes, mas pelo próprio TSE, o órgão que realiza as eleições brasileiras.

De acordo com relatório da Organização para o Desenvolvimento e a Cooperação Econômica (OCDE), espécie de “clube” dos países mais desenvolvidos do mundo, divulgar relatórios sobre o patrimônio das autoridades públicas é um importante instrumento para prevenir a corrupção, uma vez que eles atuam em três frentes: i) permitem o monitoramento da evolução patrimonial dos políticos ao longo do exercício de seus mandatos; ii) deixam claro conflitos de interesses que podem surgir no desempenho de suas funções e iii) aumentam a confiança da população nas autoridades públicas, que não teriam nada a esconder em termos de sua riqueza.

Em tese, a legislação brasileira segue a recomendação de dar transparência à composição patrimonial dos candidatos. A apresentação de declaração de bens é exigência tanto do Código Eleitoral (ver), quanto da chamada Lei das Eleições (aqui). Na prática, porém, a história é bem diferente.

Como já dizia o provérbio, “o diabo está nos detalhes”, e uma boa hermenêutica jurídica, quando aplicada para o mal, é capaz de proezas que até o capiroto se surpreende. Nesse caso, o próprio TSE, o autodeclarado “Tribunal da Democracia”, tomou duas decisões que esvaziaram o conteúdo da legislação citada, cujo espírito certamente era tornar as declarações de bens um instrumento adicional para o eleitor conhecer melhor os candidatos.

O primeiro golpe veio com o Acordão TSE nº 19974/2002, que sacramentou que a declaração de bens prevista na legislação eleitoral não tem nada a ver com a relação de bens e direitos do Imposto de Renda de Pessoa Física. Com isso, a declaração passou a ser preenchida pelo próprio candidato, com os valores que ele considerar pertinente informar – ou, na maioria dos casos, omitir.

Mas o tiro de misericórdia contra a exigência de uma declaração de bens fidedigna dos candidatos veio no julgamento, em 26/09/2006, do REspe nº 27160. Nele, os Ministros do TSE desenvolveram o seguinte raciocínio:

  1. O Código Eleitoral, de 1965, exigia dos candidatos declaração de bens, “de que constem a origem e as mutações patrimoniais”;
  2. A Lei das Eleições, de 1997, passou a cobrar dos candidatos declaração de bens, “assinada pelo candidato”.
  3. Conclusão do TSE (expressa, para não acharem que interpretei errado): A Lei de 1997 “revogou tacitamente a parte final do inciso VI do § 1º do art. 94 do Código Eleitoral, passando a exigir apenas que o requerimento do candidato se faça acompanhar, entre outros documentos, da declaração de seus bens, sem indicar os valores atualizados e ou as mutações patrimoniais”.

Resumindo a história: com essas duas decisões, o TSE autorizou que os candidatos apresentem aos seus eleitores uma declaração de bens patrimoniais auto-preenchida, sem pertinência com o informado ao Imposto de Renda, e que não precisa ter seus valores atualizados. O resultado é que, de o próprio Tribunal Superior Eleitoral, órgão que deveria zelar pela transparência das eleições, encarregou-se de transformar a declaração de bens, de instrumento para o fomento à transparência e prevenção à corrupção, em mera formalidade burocrática.

O resultado está no gráfico abaixo, que compila o valor dos bens declarados pelos candidatos para as eleições do próximo dia 02 de outubro.

 

 

Os dados acima mostram que há valores altamente discrepantes na declaração de bens de candidatos, o que dificulta enormemente para o eleitor conhecer o patrimônio dos aspirantes a um cargo eletivo em seu município. Erros de declaração, omissão de patrimônio, valores desvalorizados, classificação errônea de bens (veículos classificados como aplicações financeiras, por exemplo) e dados incompletos (como o candidato que informa que possui a totalidade do capital de uma empresa, mas não informa o nome ou o CNPJ da empresa) são apenas alguns dos problemas que afetam não apenas os acadêmicos que querem fazer pesquisa e extrair padrões daqueles bancos de dados.

A falta de confiabilidade nos dados patrimoniais dos candidatos disponibilizados pelo TSE tem consequências muito mais drásticas. Da forma como está, fica muito mais difícil, por exemplo, para o Ministério Público Eleitoral fiscalizar se os candidatos estão utilizando bens próprios na sua campanha, ou se estão cometendo abuso de poder econômico por meio de empresas de sua propriedade. Sem declarações de bens exatas e condizentes com a realidade fica mais difícil, por exemplo, para um cidadão ou mesmo a imprensa verificarem se um vereador está aprovando modificações no Plano Diretor que vão beneficiar seus imóveis, ou propondo projetos que reduzam o ISSQN incidente sobre as operações de suas empresas. Ou seja, declarações de bens incompletas e inexatas prejudicam a fiscalização e o controle social tanto sobre as campanhas eleitorais (em termos de práticas de abuso de poder econômico) quanto sobre o exercício dos mandatos (com relação à aprovação de legislação e políticas que benefício próprio).

A despeito de a exigência de apresentação dos dados patrimoniais dos candidatos ter sido reduzida a mera formalidade burocrática pelo próprio TSE, entendo que alguma transparência é melhor do que nenhuma. E, nas próximas postagens, pretendo contornar parte dos problemas citados e extrair algumas informações úteis sobre essa base de dados. Se a transparência, para os Ministros do TSE, é coisa para inglês ver, vou procurar salvar alguma coisa e assim, fazer do limão uma limonada – bastante aguada, infelizmente. Até lá!

Nota: Os gráficos acima são de elaboração própria, a partir de dados do TSE.

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Dados sobre financiamento de campanhas eleitorais, produção legislativa e comportamento parlamentar

Bruno Carazza dos Santos

Como contribuição para as pesquisas futuras sobre a influência econômica na representação política e produção legislativa no Brasil, apresento os dados coletados e processados para minha tese de doutorado

Durante décadas, possuir um banco de dados significa poder no meio acadêmico e no setor público. O “dono” dos dados, mesmo que os tenha obtido no exercício de suas funções ou mediante financiamento público, torna-se um pequeno senhor feudal, que cobra taxas de acesso – diversos tipos de favores profissionais ou pessoais – ou impõe relações de suserania e vassalagem – na forma de co-autoria de trabalhos acadêmicos – para disponibilizar aquelas informações a terceiros.

Em tempos de internet, Lei de Acesso à Informação e dados abertos, essa postura, ainda arraigada no Brasil, certamente cairá em desuso. E por entender que mais importante que possuir os dados é saber o que fazer com eles, decidi publicar na internet o imenso conjunto de dados que coletei e organizei para elaborar a minha tese de doutorado. Entendo que essa atitude constitui uma daquelas “contribuições à Ciência” que os regulamentos de pós-graduação exigem dos doutorandos, servindo para que outros pesquisadores levem adiante a pesquisa sobre as relações entre dinheiro, eleições e produção legislativa.

Os dados apresentados nos arquivos abaixo foram coletados por mim em fontes dispersas e não consolidadas nos sítios eletrônicos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, da Presidência da República e da Receita Federal do Brasil, tendo sido necessário, em diversas ocasiões, utilizar a Lei de Acesso à Informação – Lei nº 12.527/2011 – para a obtenção de dados incompletos ou divulgados em formato não amigável.

Como regra geral, todos os dados trabalhados por mim encontram-se destacados em amarelo. Abaixo são indicadas as fontes originais dos dados e a forma de coleta.

Dados sobre doações eleitorais e candidaturas

A fonte original de dados é o Repositório de Dados Eleitorais do TSE (aqui), que apresenta informações sobre os candidatos a partir das eleições de 1945 e sobre as doações de campanhas a partir de 2002. Como o foco da tese eram as eleições gerais a partir de 1994, os dados anteriores foram descartados.

Os dados abaixo contêm as extrações mais recentes até a presente data, mas é importante notar que o TSE tem atualizado frequentemente essas informações. Por esse motivo, destaquei em todas as planilhas a data e a hora em que o dado foi gerado pelo TSE. Os dados estão dispostos em centenas de planilhas, que foram consolidadas por mim. Para torná-las compatíveis, criei uma coluna contendo um código (Ano-Cargo-UF-Nome do Candidato) que torna possível consolidar informações sobre os candidatos e seus doadores de campanha.

Sobre os dados de candidaturas, é preciso alertar que até o momento não estão disponíveis as informações para algumas Unidades da Federação nas eleições de 1994. Os dados das outras eleições encontram-se abaixo:

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 1998

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2002

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2006

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2010

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2014

Com relação às doações de campanha, o TSE disponibiliza em formato digital os dados a partir das eleições de 2002. Por meio do cruzamento de informações do CPF e do CNPJ dos doadores com as atividades econômicas presentes no cadastro da Receita Federal (que podem ser extraídos aqui), foi possível classificar os setores de atuação segundo a tabela CNAE do IBGE. As planilhas completas encontram-se aqui:

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2002

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (1a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (2a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (1ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (2ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (1a Parte – Comitês e Partidos)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (2a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (3a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – PA a RS)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (4a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – SC a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (5a Parte – Deputados Federais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (6a Parte – Deputados Federais – PA a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (7a Parte – Presidente, Governadores e Senadores)

Para os dados de contribuições de campanha das eleições de 1994 e 1998 – quando não havia o sistema eletrônico de prestação de contas do TSE – os dados foram gentilmente cedidos pelo pesquisador David Samuels (University of Minnesota), que durante a década de 1990 realizou pessoalmente o levantamento dos dados a partir dos registros existentes em papel arquivados no TSE.

Ao trabalhar os dados de Samuels na minha pesquisa de tese, identifiquei alguns problemas, para as quais oferecei as seguintes soluções:

1 – Existência de doações com valor zero (157 ocorrências): deletadas.

2 – Inconsistências nos cargos disputados, estados e números dos candidatos: correções feitas a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

3 – Nomes dos candidatos, nomes de urna, CPF (infelizmente, só disponíveis para 1998) e partido: dados ausentes foram incorporados a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

4 – Valores doados entre 01/01/1994 e 07/01/1994 estavam em cruzeiros reais: valores foram convertidos para R$ de 07/01/1994 (início de vigência do Plano Real).

5 – Classificação dos doadores: foram revistos todos os nomes dos doadores e classificados em cinco categorias – pessoa física, pessoa jurídica, recursos próprios, partido e não identificado.

6 – Classificação da atividade econômica do doador: como foram identificadas milhares de inconsistências na classificação original, foram revistas todas as classificações dos doadores que doaram mais de R$ 40 mil nas eleições. Na ausência de dados sobre a identidade fiscal dos doadores (CNPJ e CPF), a classificação seguiu a proposta original (pelo nome do doador), sendo acrescentada de pesquisa no Google quando havia dúvida.

Depois de dar ciência ao prof. David Samuels destes procedimentos, obtive dele o aval para publicar o arquivo abaixo, que contém os dados originais e, quando marcadas em amarelo, as alterações realizadas, acompanhadas das respectivas justificativas (na última coluna). Aproveito a oportunidade para declarar que a atitude do prof. Samuels de me disponibilizar os “seus” dados prontamente, sem quaisquer restrições, constituiu uma grande inspiração para que eu também fizesse o mesmo com os outros dados que coletei para a tese.

Bruno Carazza – Dados de Doações Eleitorais de 1994 e 1998 por David Samuels ajustados por Bruno Carazza

Dados sobre produção legislativa e comportamento parlamentar:

Os dados sobre as leis ordinárias brasileiras aprovadas entre 1995 e 2014 foram obtidos em consultas individualizadas feitas na página do Sistema de Informações do Congresso Nacional – Sicon e estão neste arquivo:

Bruno Carazza – Legislação Ordinária Aprovada 1995-2014

A partir da consulta individual nas páginas específicas da Câmara, do Senado e do Portal de Legislação da Presidência da República foi possível obter o seguinte arquivo com a tramitação das medidas provisórias editadas após a Emenda Constitucional nº 32/2001 e até o final de 2014:

Bruno Carazza – Tramitação de Medidas Provisórias após EC 32-2001

Da mesma forma foram coletados manualmente os resultados das votações nominais ocorridas durante a tramitação das referidas medidas provisórias, consolidados no seguinte arquivo:

Bruno Carazza – Votações Nominais de MPs após EC 32-2001

A análise da pertinência temática, dos setores beneficiados e do parecer do Relator das emendas parlamentares propostas às medidas provisórias editadas após a EC nº 32/2001 foram realizadas pessoalmente por mim, com base na leitura das justificativas e dos pareceres emitidos. O resultado desta extensa pesquisa encontra-se no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Emendas Propostas a MPs pós EC 32-2001

Os dados sobre os deputados federais que exerceram mandatos no período de análise da tese foram fornecidos após consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados e estão aqui:

Bruno Carazza – Deputados Federais – Dados Pessoais – 50a a 55a Legislaturas

As informações sobre a composição das Comissões Permanentes e Especiais da Câmara dos Deputados foram obtidas da mesma forma e estão no arquivo seguinte:

Bruno Carazza – Composição das Comissões da Câmara dos Deputados – 1995-2015

Também por meio de consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados foram obtidos os dados sobre os líderes partidários e a composição da Mesa Diretora no período de análise:

Bruno Carazza – Mesa Diretora e Líderes Partidários – 50a a 54a Legislaturas

Os dados sobre a composição de algumas Frentes Parlamentares analisadas na tese foram coletadas manualmente da página específica da Câmara dos Deputados e estão compilados no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Composição de Frentes Parlamentares Selecionadas – Só Deputados – 54a e 55a Legislaturas

Caso aqueles que se dispuserem a utilizar os dados apresentados aqui encontrem quaisquer falhas ou inconsistências, solicito que me informem (bruno.carazza@gmail). Também estou à disposição para prestar quaisquer esclarecimentos sobre a forma de coleta e processamento dos dados referidos acima.

Por fim, alerto que não assumirei o encargo de checar periodicamente se os dados apresentados aqui foram atualizados ou revistos pelos seus respectivos produtores. Sendo assim, recomendo aos pesquisadores que recorram às fontes originais de informações, indicadas acima.

Desejo boa sorte àqueles que se dispuserem a pesquisar sobre as relações entre financiamento eleitoral, resultado de eleições, comportamento parlamentar e produção legislativa no Brasil – as possibilidades de pesquisa neste tema são imensas, e têm um grande potencial para interpretar e propor mudanças para o aprimoramento de nossas instituições. Contem comigo para o que precisarem.

Nota: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

Envie um email para bruno.carazza@leisenumeros.com.br para se cadastrar e receber as atualizações do blog Leis e Números!

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