Mais de 1.000% depois do Plano Real: Reflexões sobre a Tarifa de Ônibus de Belo Horizonte

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Imagem de André Burian

Para poder opinar melhor sobre a auditoria nos custos do sistema de ônibus de BH, fui procurar entender como funcionam os contratos em vigor

Em 17 de outubro de 1994 eu chegava em Belo Horizonte, “sem dinheiro no banco, sem parentes importantes e vindo do interior” (rsrsrsrs). Na frente do antigo Cine Royal eu peguei o ônibus da linha 3002 (Pedro II/Avenida). Lembro bem que a passagem custava R$ 0,35.

23 anos depois, o Cine Royal virou Igreja Universal do Reino de Deus, a linha 3002 foi renumerada para 4108 e a tarifa do ônibus custa… R$ 4,05!!! Um reajuste de mais de 1.000%, muito acima da inflação do período, conforme pode ser visto no gráfico abaixo.

Tarifa1

A evolução da tarifa de ônibus de BH nos últimos anos não incomoda só a mim, que uso o sistema quase todos os dias. Afeta diretamente os trabalhadores mais pobres, que comprometem em torno de 6% de seu salário com o deslocamento casa-trabalho-casa segundo cálculos da BHTrans, o órgão que gerencia o sistema de transporte coletivo na cidade. Onera também empregadores, que mesmo com a possibilidade de descontar 6% do salário de seus funcionários, despendem um valor considerável com o vale-transporte. E mobiliza uma série de movimentos sociais, que catalisaram as manifestações de junho de 2013 (“não é só por 20 centavos!”) e agora exigem do prefeito Alexandre Kalil a revogação do último reajuste (dessa vez foram 40 centavos, de R$ 3,65 para R$ 4,05!) e uma auditoria sobre as contas do sistema de transportes.

O prefeito atendeu aos pedidos e anunciou medidas para tentar melhorar o sistema de transporte na capital.

Para tentar entender por que as tarifas de transporte público em Belo Horizonte são tão altas, decidi fazer o dever de casa e pesquisar mais a respeito. A seguir seguem os meus achados.

  1. O valor da tarifa subiu significativamente acima da inflação (medida pelo índice oficial, o IPCA) em praticamente todos os anos desde 1994, conforme pode ser visto no gráfico abaixo.

Tarifa2

  1. A regulação do sistema de transporte de BH mudou a partir de novembro de 2008, quando entraram em vigor os novos contratos licitados naquele ano. As regras atuais valerão pelos próximos 20 anos.
  1. Em 2008 foram contratados quatro consórcios (Pampulha, BH Leste, Dez e Pedro II) para prestar o serviço, envolvendo 40 empresas e uma frota atual de 2.951 ônibus. Caso se interesse, você pode acessar os termos dos contratos e seus aditivos aqui.
  1. A formação da tarifa de ônibus em BH praticamente não envolve subsídios públicos. Isso quer dizer que os custos e a remuneração das empresas são arcados quase integralmente pelos seus usuários, sem uso de recursos orçamentários da Prefeitura (a não ser uma pequena parcela, referente à meia-passagem de alunos do ensino médio da rede pública, mas o valor é bastante baixo).
  1. De acordo com os contratos, existem três possibilidades para aumentar (ou reduzir) as tarifas: i) os reajustes anuais, que entram em vigor no início de cada ano; ii) as revisões quadrienais de preços; e iii) revisões contratuais eventuais, realizadas a pedido das empresas ou da Prefeitura/BHTrans, visando manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
  1. Os reajustes anuais são calculados a partir da aplicação de uma fórmula que leva em conta os (supostamente) principais itens de custos das empresas de ônibus. Cada item tem um peso e um índice de reajuste, a saber:
    • O maior peso (45%) é a mão-de-obra, reajustada com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC ou no índice de reajuste do salário-base dos rodoviários (o que for maior). No último reajuste, esse item sofreu um aumento de 16,43%;
    • Em segundo lugar na composição de preços vem o preço do óleo diesel e lubrificantes (25%), calculados com base no levantamento de custos feito pela Agência Nacional de Petróleo. No último ano esse item subiu 1,16%;
    • Na sequência aparece o custo dos ônibus novos (peso de 20% no reajuste total), reajustado com base no Índice de Preços por Atacado – IPA desse item calculado pela FGV. Em 2016 esse item subiu 7,01%;
    • O material de rodagem (pneus, câmaras de ar e recauchutagem) tem peso de 5% na variação total, e é também calculado com base IPA da FGV. No último ano esse item subiu 1,50%;
    • Por fim, também com peso de 5% sobre o reajuste total, vem um item chamado de “outras despesas”, que segue o INPC e variou 7,39% no ano passado.

Uma primeira dúvida que eu tenho a respeito dessa fórmula de reajuste diz respeito à mistura de itens que são custos variáveis (mão-de-obra, combustíveis, pneus) com outros de custo fixo (os ônibus). Não sei se faz sentido incluir na conta de aumento anual os preços de ônibus novos, supondo que foram comprados no início do contrato ou, se não o foram, têm uma vida útil de muitos anos, diferentemente dos outros componentes.

Outra questão é a divergência entre o peso de cada item de reajuste e o efetivamente praticado pelas empresas. De acordo com pesquisa realizada pela consultoria Ernst & Young para as próprias empresas de ônibus, o pessoal representa 37,7% do custo total (e não 45%, como prevê a fórmula do contrato), os combustíveis são 19,6% (abaixo dos 25% contratuais) e pneus e demais materiais de rodagem representam 2,3% do custo total (menos da metade dos 5% previstos). Outros componentes relevantes não explicitamente previstos na regra de reajuste são as despesas administrativas (13,9% do custo total), impostos e depreciação (11,4%), peças e acessórios (7,2%) e aluguel de garagens (2,8%), entre outros de menor monta.

  1. Um fato de que eu não tinha ideia e que é preciso reconhecer é que, a despeito dos reajustes nas tarifas, o sistema de transporte público em Belo Horizonte encontra-se em crise. Analisando no gráfico abaixo os números de passageiros e da receita que eles geram para as empresas, vê-se que ambos estão em queda acentuada nos últimos anos.

Passageiros e Receita

Temos, portanto, um sistema com demanda em queda e preços em alta. A explicação para esse paradoxo (aliás, típico de mercados oligopolizados ou regulados) tem nome e sobrenome: Taxa Interna de Retorno, que é garantida pelos contratos em vigor. Comprometida em garantir um retorno anual de 8,95% sobre o valor investido nas outorgas de concessão e no seu fluxo de caixa, a prefeitura tem que rever o contrato periodicamente para cumprir o combinado com as empresas desde 2008, quando licitou as linhas.

Isso explica a revisão quadrienal de 2,97% no preço da tarifa aplicado em dez/2014 e a polêmica decisão do ex-prefeito Márcio Lacerda de conceder uma revisão extraordinária de 10,27% para as empresas, sob a justificativa de manter o equilíbrio econômico-financeiro em função da queda de receita decorrente da implantação do BRT (chamado por aqui de Move), que aumentou o uso de bilhetes de integração entre duas ou mais linhas.

A taxa interna de retorno, portanto, é uma armadilha para o sistema de transporte público em BH. Se a demanda não se recuperar (e ela cai por uma série de fatores, como o próprio preço da passagem, o desemprego, a má qualidade do transporte, o trânsito cada vez pior…), vamos ter que pagar tarifas cada vez mais altas para compensar a perda de receita das empresas e, assim, garantir o rendimento previsto nos contratos.

Qual seriam então as saídas para sair dessa arapuca armada pela modelagem do sistema de concessão idealizado pela BHTrans, que tem gerado tarifas em alta e passageiros em queda?

A proposta dos movimentos sociais e do prefeito é “abrir a caixa preta” das empresas de ônibus, fazendo uma auditoria nos custos. Um maior conhecimento dos dados do setor, e a comprovação da sua veracidade, pode efetivamente resultar numa revisão da fórmula paramétrica de reajuste das tarifas, fazendo com que ela seja mais condizente com a realidade das empresas. No entanto, esse problema não resolve totalmente o problema do transporte público em BH.

Para reverter a tendência de queda de passageiros e a alta das tarifas, não basta “abrir a caixa preta”. Uma solução mais duradoura para o problema envolve medidas mais drásticas que exigirão que o prefeito enfrente grupos organizados e a resistência de boa parte da opinião pública.

A primeira delas refere-se às gratuidades, que de acordo com o relatório mais recente da BHTrans envolve 7,6% do total de viagens realizadas nos ônibus de BH, sendo a imensa maioria delas – 9 em cada 10, em média –realizada por idosos (maiores de 65 anos). O passe livre para idosos no transporte público constitui uma espécie de subsídio cruzado: para que alguns viajem de graça, os demais usuários têm que pagar mais caro para compensar. A grande questão, aqui, é saber se todos os idosos realmente precisam fazer jus a essa vantagem. Por que não só os idosos comprovadamente carentes? Por que não reduzir a gratuidade de idosos e expandir a tarifa de integração, beneficiando as pessoas que moram mais longe (geralmente as mais carentes) e precisam fazer duas ou três baldeações? São escolhas que nós, munícipes, temos que fazer, e com as quais não nos preocupamos.

Outro vespeiro em que o prefeito pode ou não optar por meter a mão, mas que também tem impacto significativo no valor total da tarifa, é o caso dos cobradores, que vão se tornando cada vez mais obsoletos com a adoção da bilhetagem com cartões. Hoje em dia quase 70% das viagens são pagas com o cartão BHBus, o que reduz bastante a utilidade dos cobradores. Os críticos mais mordazes consideram que eles hoje em dia são mera companhia para o motorista, informante do momento mais adequado de fechar as portas (com o prosaico tilintar de uma moeda na barra de metal que fica à sua frente) e “seta humana” (quando se projetam para fora da janela para sinalizar aos outros motoristas que o ônibus fará uma manobra brusca). Brincadeiras à parte, trata-se de uma profissão condenada ao desaparecimento, e diante do fato de que em torno de 40% do custo do serviço vem de despesas com mão-de-obra, a prefeitura poderia implementar um plano de transição para (i) buscar realocar os cobradores em funções administrativas ou de motoristas nas próprias empresas, minimizando os efeitos do desemprego na categoria e (ii) convencer os 30% restantes da população a passar a utilizar o cartão BHBus.

Por fim, o problema da queda do número de passageiros. Não é possível desconsiderar que, para boa parte da população – inclusive a mais pobre –, o ônibus é concorrente, e não um complemento, a carros e motos. Isso quer dizer que, se o sistema de ônibus não funciona bem – tem rotas que não atendem ao usuário, não é pontual e nem confortável – os usuários tenderão a buscar, a todo custo, contar com o transporte individual motorizado. E a expansão da frota de veículos e motocicletas em Belo Horizonte nos últimos anos atesta esse fenômeno:

Frota veículos e motos

Para o belorizontino comum que precisa percorrer grandes distâncias entre a sua residência e o trabalho ou a escola, economizar dezenas de minutos ou até horas por dia no transporte conta muito. E, de acordo com o excelente Balanço da Mobilidade Urbana publicado recentemente pela BHTrans, a baixa velocidade dos ônibus é certamente um fator determinante para as pessoas abandonarem o transporte coletivo em favor de carros e motos.

De acordo com dados da Pesquisa Origem-Destino realizadas em 2002 e 2012, o tempo médio dispendido pelas pessoas nos seus deslocamentos diários em ônibus é o dobro do verificado em carros e motos, chegando a mais de uma hora em média.

Tempo de deslocamento

O fracasso do sistema de transporte coletivo de Belo Horizonte em competir com carros e motos no tempo de deslocamento deve-se, em grande parte, à grande escassez de faixas exclusivas de ônibus nos principais corredores de trânsito da cidade. Apesar do esforço recente em ampliar as essas faixas, essa prática ainda é muito tímida na capital mineira: somando os corredores do BRT/Move e as faixas exclusivas em avenidas como Pedro II e Amazonas, temos apenas 76 km de vias prioritárias para o transporte coletivo, o que representa apenas 5,3% de todas as ruas e avenidas utilizadas pelo transporte coletivo na cidade. Não é surpresa que a velocidade média dos ônibus na cidade seja de apenas 16km/h. E essa situação também se reflete nos indicadores de pontualidade e de tempo esperado de cumprimento das viagens, que estão piorando nos últimos anos segundo levantamento da BHTrans:

Pontualidade

Esse cenário aponta para um outro desafio do nosso Poder Executivo municipal: para atrair mais gente para os ônibus – e, assim, reduzir a pressão sobre o valor da tarifa – é preciso aumentar as faixas exclusivas e os corredores do Move pela cidade. Mas isto significa desagradar uma grande parcela da população que se desloca com carros.

Diante de todo esse contexto, fico me perguntando: será que o Kalil vai comprar essas brigas? E aí, o que você pensa disso tudo?

 

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Boletim Leis & Números 21/06/2016: Notícias sobre Legislação, Projetos em Tramitação e Jurisprudência

Bruno Carazza dos Santos

Retomando um antigo projeto, passo a publicar notícias sobre leis, projetos de lei e decisões da jurisprudência divulgadas nas newsletters da Câmara, Senado, STF e outros órgãos que considero relevantes para as discussões sobre Direito e Economia.

Nova Lei:

Com a nova Lei nº 13.298/2016, a União reincorpora trechos de rodovias federais que haviam sido transferidos aos Estados em 2002: Íntegra.

Na Câmara:

A Comissão de Desenvolvimento Urbano aprovou proposta que obriga a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) a disponibilizar informações, aos usuários de serviços de transporte coletivo urbano de passageiros, sobre os itens que compõem o preço total da passagem: Veja

  • Espero que a Comissão de Direito do Consumidor restitua a seção de penalidades pelo descumprimento da norma e inclua dispositivo para que a divulgação se dê não apenas pela ANTT, mas pela própria concessionária, de forma visível em seus veículos.

A Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei 2451/15, que obriga o juiz a ouvir o réu (rede pública ou planos de saúde) antes de deferir liminar que envolva o fornecimento de remédios ou de dispositivos médicos (órteses e próteses) pelo Sistema Único de Saúde (SUS): Clique aqui

  • Projeto interessante para trazer mais elementos para fundamentar a decisão do juiz a respeito da concessão liminar de medicamentos e próteses pelo SUS e planos de saúde, questão espinhosa para o financiamento do serviço no Brasil.

A Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia da Câmara dos Deputados realiza audiência pública, na próxima quarta-feira (22), para debater sobre as regras do licenciamento ambiental. Duas iniciativas tramitam no Congresso Nacional a respeito do assunto: a PEC 65/12, que pretende impedir a paralisação de obras que tenham estudo de impacto ambiental aprovado, e a MP 727/16, que visa flexibilizar a liberação dos empreendimentos do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI): Aqui

  • Importante discussão sobre a melhor forma de controle das externalidades negativas dos projetos de infraestrutura.

No Supremo Tribunal Federal:

Plenário do STF julgará a forma de remuneração de concessionárias de serviço de coleta de lixo – se por taxa ou por tarifa. O caso foi admitido como tendo caráter de repercussão geral – ou seja, a decisão do STF será estendida a todos os casos similares em análise nas instâncias inferiores da Justiça brasileira: Veja



 

Nota: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com).

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“O diabo na rua, no meio do redemoinho” – Editais de Licitação e o Serviço de Transporte Público em Belo Horizonte

A frase acima é conhecidíssima. Trata-se da epígrafe do clássico de Guimarães Rosa “Grande Sertão: Veredas” (sim, o título original tem os dois pontos!) e me lembrei dele ao analisar o edital de licitação para a concessão do serviço público de ônibus em Belo Horizonte.

Ainda contaminado pelo espírito das manifestações de junho e pela vontade de ter um sistema de transporte público melhor na cidade onde vivo, concluí que deveria “fazer o dever de casa” e, primeiro, estudar como esse sistema funciona. Decidi começar pelo edital que escolheu os quatro consórcios de empresas que operam o sistema atualmente.

Para quem não é da área, o edital contém as regras do jogo que irão vigorar durante uma licitação. Define quem pode jogar, como o jogo será jogado e as penalidades para quem não jogar lealmente.

Após ler o edital, discordei de inúmeras dessas regras que definiram o processo de escolha dos consórcios de empresas que operarão o sistema de ônibus em Belo Horizonte até 2028. Uma delas foi a opção de incentivar as várias empresas a se constituírem em consórcios, reduzindo a potencial concorrência pelas linhas, com impactos na tarifa e no valor pago pela concessão (as outorgas). Também me incomodou a falta de clareza e de critérios objetivos para avaliar a qualidade das propostas técnicas apresentadas pelos candidatos. Isso pode ter dado grande margem de discricionariedade para a comissão de licitação, o que foi agravado pela ponderação que atribuiu 60% dos pontos da nota final à proposta técnica e apenas 40% ao valor da proposta.

Mas eu gostaria de me ater, por ora, a uma regra quase imperceptível, mas que pode ter sido definidora sobre o resultado final da licitação: as exigências de qualificação técnica previstas no edital.

O art. 30 da lei que regula as licitações e os contratos administrativos no Brasil (a famosa Lei nº 8.666/1993) admite a exigência de comprovação de níveis mínimos de qualificação técnica para os licitantes participarem da disputa, inclusive no que se refere à “indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação”.

A intenção desse dispositivo legal é estabelecer um primeiro filtro na licitação. Só os interessados que dispõem de certo grau de exigência mínimo pré-definido estaria apto a disputar a concorrência pública – o que afastaria as empresas de fundo de quintal e os aventureiros de plantão.

Mas acontece que esse propósito de quem fez a lei vem sendo sistematicamente desvirtuado nas licitações públicas. Como nos ensina a sabedoria popular, “de boas intenções o inferno está cheio”. E sob o pretexto de garantir que apenas boas empresas participem da licitação, muitos editais utilizam esses pré-requisitos de qualificação técnica para limitar ou até mesmo eliminar a concorrência numa licitação. Basta para isso colocar exigências (uma especificação, uma característica qualquer) que só podem ser cumpridos por algumas ou até mesmo uma empresa em particular.

Não posso afirmar que era esse o objetivo da referida concorrência pública para a escolha dos consórcios prestadores dos serviços de ônibus em Belo Horizonte. Mas o fato é que uma pequena cláusula do edital acabou limitando consideravelmente o potencial de competitividade dessa licitação.

O item 8.3.5.1 do edital previu uma aparentemente razoável exigência técnica para os potenciais licitantes:

VI – declaração e comprovação da disponibilidade de imóvel destinado à instalação de garagens para execução dos serviços pelo período de vigência do contrato.

Todos sabem o quanto são escassos os terrenos urbanos – e como, por consequência, seus valores são elevados. Exigir que todo interessado em participar da licitação comprovasse possuir terrenos ou contratos de locação de áreas nos padrões exigidos pelo edital (o Anexo III trata das especificações necessárias) eliminou muitas empresas que poderiam ter interesse em participar da licitação.

Imagine um exemplo. Ao saber da publicação do edital de licitação para o serviço em Belo Horizonte, empresas que prestam esse mesmo serviço em qualquer cidade do país poderiam ter se interessado. No entanto, ao se depararem com esse aparentemente inofensivo inciso VI podem ter desistido imediatamente de entrar na disputa.

Afinal de contas, como seria viável em 60 dias (entre a publicação do edital em 27/03/2008 e a sessão de abertura da licitação em 26/05/2008) adquirir, alugar ou pelo menos firmar compromissos de compra e venda de áreas de garagem para uma frota tão grande de ônibus? Parece bastante improvável, não é?

E foi exatamente o que aconteceu. De acordo com a ata da sessão de abertura da licitação concorreram apenas dois consórcios para cada conjunto de linhas.

E os consórcios vencedores são constituídos em sua grande maioria por empresas estabelecidas em Belo Horizonte (cópias de seus contratos podem ser obtidas aqui).

O que esta história toda significa? Que uma simples regra do edital limitou severamente o número de empresas participantes da licitação. Perderam os belo-horizontinos, pois, com menor concorrência, certamente a prefeitura deixou de arrecadar muito mais com a licitação de suas linhas de ônibus, pois as empresas poderiam ter dado lances mais altos pelas linhas. Houve algum vencedor? Não consigo vislumbrar outros além das empresas que já estavam estabelecidas aqui, pois o simples inciso VI do item 8.3.5.1 do edital afugentou potenciais concorrentes de outras regiões do Brasil.

É por essas e outras que o Tribunal de Contas da União vem reiteradamente decidindo que os requisitos de qualificação técnica devem ser exigidos apenas da empresa que venceu a licitação, e devem ser apresentados somente no momento de assinatura do contrato – e não como um requisito para participar da licitação. Trata-se de uma orientação para garantir a concorrência e o melhor preço para a Administração. É o que se pode entender da Súmula nº 272, que dispõe o seguinte: “No edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.”

No caso de Belo Horizonte, exigir, na licitação, a demonstração de propriedade ou contratos de locação de imóveis para as garagens constituiu um custo desnecessário aos licitantes, o que restringiu a competitividade da disputa pública.

Mas a maior lição de tudo isto é que é fundamental um acompanhamento atento das regras dos editais de licitação, pois elas muitas vezes definem, a priori, os vencedores da concorrência. E isso tem repercussões diretas sobre o preço e a qualidade do serviço que será pago por todos nós, usuários ou contribuintes.

Cidadãos, pesquisadores e potenciais concorrentes devem estar atentos para impugnar regras de edital que limitem a concorrência – afinal, “o diabo está nos detalhes”.

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