Caciques e Índios: Como se deu a distribuição de doações de campanha do PMDB nas eleições de 2014

Análise do fluxo do dinheiro nas eleições passadas indica porque certos políticos são tão poderosos

Bruno Carazza dos Santos

A Operação Lava Jato tem abalado as estruturas do sistema partidário brasileiro, e a cada delação ou operação da Polícia Federal e do Ministério Público Federal o perigo ronda as cabeças coroadas dos principais partidos políticos. Enquanto boa parte da cúpula do PT já caiu (ontem foi a vez de Paulo Bernardo), a delação de Sérgio Machado apontou a metralhadora (ainda não foi a ponto 100!!!) para os caciques do PMDB: José Sarney, Renan Calheiros, Eduardo Cunha, Romero Jucá, Henrique Alves e até o presidente interino Michel Temer foram citados – embora o último ainda não esteja sendo investigado, pelo menos até onde informa a imprensa.

O propósito deste artigo é demonstrar como o sistema de financiamento eleitoral molda a forma de relacionamento entre esses “caciques” partidários e seus correligionários. A ideia central é verificar como os partidos – por meio de seus diretórios e comitês – distribuem, entre seus candidatos, o dinheiro arrecadado junto a pessoas físicas e jurídicas e recebido por meio do Fundo Partidário. Minha hipótese é que a centralidade assumida por determinados líderes partidários advém da sua capacidade de distribuir os recursos de campanha, “comprando” assim lealdade para o exercício desse poder – tanto dentro do partido quanto na cena política nacional.

A escolha do PMDB para realizar este exercício foi intencional: trata-se do maior partido brasileiro, com grande capilaridade no território nacional e ainda um dos principais arrecadadores de doações eleitorais (veja análise que fiz comparando PT, PSDB e PMDB nesse quesito). Alerto de antemão que os dados apresentados a seguir não permitem fazer nenhuma inferência em relação às investigações da Operação Lava Jato – apenas revelam características de nosso sistema político que indicam como o poder é conquistado e consolidado no âmbito dos partidos.

Feitos esses esclarecimentos, vamos aos fatos. Como ponto de partida, eu tomei todos os recursos distribuídos pelos diretórios (nacional, regionais e municipais) e pelos comitês estaduais e de campanha dos candidatos do PMDB nas eleições de 2014 – para democratizar a informação, todos os dados que eu compilei para a minha pesquisa de tese estão disponíveis para qualquer interessado aqui. Como a legislação brasileira permite que (i) os diretórios e os partidos repassem os recursos recebidos de indivíduos, empresas e do Fundo Partidário diretamente para os candidatos e (ii) que os candidatos façam doações entre si, o primeiro trabalho foi verificar quais foram os grandes distribuidores de recursos do PMDB nas eleições passadas. Os resultados estão dispostos no gráfico abaixo:

caciques 1

Para quem quiser visualizar melhor os dados em cada ponto, clique aqui para acessar o software Tableau.

A observação do gráfico acima já evidencia o poder dos grandes caciques partidários. Nas eleições de 2014, a maior parte dos recursos distribuídos pelo PMDB a seus candidatos coube ao Diretório Nacional (então comandado por Michel Temer) e pelos Comitês Estaduais ou Diretórios Regionais do Rio de Janeiro (dominado por Eduardo Cunha), do Rio Grande do Norte (reduto de Henrique Alves), de Alagoas (Renan Calheiros), do Amazonas (Eduardo Braga) e de Roraima (Romero Jucá), assim como pela campanha a governador de Eunício Oliveira (do Ceará). Em outras palavras, os órgãos partidários sujeitos à influência dessas 7 lideranças nacionais do partido movimentaram mais de R$ 550 milhões legalmente arrecadados pelo partido nas últimas eleições!!!

Daí começa a se delinear o poder que esses políticos possuem dentro dos partidos. Como nas eleições brasileiras o dinheiro é cada vez mais determinante do resultado das urnas (diversas postagens deste blog corroboram essa impressão), saber em quais candidatos esse volume de recursos é “investido” pelos partidos é fundamental para saber como a disputa eleitoral é jogada.

Tome-se, por exemplo, a distribuição de recursos pela instância máxima do PMDB, o Diretório Nacional. O gráfico abaixo demonstra que a parcela mais significativa destinou-se às representações regionais do partido (marcados em azul). Dentre os 27 Estados, os destaques continuam sendo os mesmos núcleos dominados pelos caciques Eduardo Cunha, Henrique Alves, Renan Calheiros, Eduardo Braga, Romero Jucá, etc. Uma outra parte significativa foi transferida para os comitês de candidatos a governador pelo partido: Eunício Oliveira (CE), Paulo Skaf (SP), Vital do Rego Filho (PB), João Raimundo Colombo (SC) e Roberto Requião (PR) ficaram com a “parte do leão”.

caciques 2

Quer ver com mais detalhes? Acesse o Tableau aqui.

É interessante notar como a direção nacional do partido escolheu determinados candidatos a deputado federal para receber valores vultosos. Observando os quadradinhos verdes, é possível ver que, por exemplo, Leonardo Quintão (MG) recebeu mais de R$ 1,5 milhão do Diretório Nacional do PMDB para custear sua campanha de reeleição. Suspeito que, ao escolher poucos candidatos a deputado federal para receber grandes somas de dinheiro, o partido escolhe previamente seus futuros líderes e figuras-chave (relatores, membros de comissões, etc.) na próxima legislatura.

Aliás, essa informação delineia um outro fato instigante (mais uma vez, devo esta observação ao cientista político Bruno Wanderley Reis): por meio da distribuição de recursos, os partidos definem uma espécie de “lista fechada” em que um grupo reduzido de candidatos recebem maiores volumes de doações partidárias. Em outras palavras, a ordem de preferência dos candidatos feita pela cúpula do partido não é definida em prévias, mas na distribuição dos recursos arrecadados pelo partido.

Como evidência que corrobora a aceitação dessa hipotese, os gráficos abaixo demonstram o quanto cada candidato a Deputado Federal e Deputado Estadual recebeu em cada Estado nas últimas eleições – quanto maior a distância entre as bolinhas, mais desigual a divisão de recursos do partido entre seus próprios candidatos.

caciques 3

Você pode consultar o montante que cada deputado recebeu do partido em todos os Estados clicando em cada bolinha neste link.

A disparidade na distribuição dos recursos entre os candidatos do PMDB em cada Estado torna evidente que alguns são “escolhidos” pelo partido, em detrimento da imensa maioria que recebe pouco ou nada. Identificar quais são os critérios dessa distribuição – chance de vitória, popularidade, proximidade a grandes doadores de campanha, afinidade a determinados temas econômicos ou sociais – é uma área de pesquisa fundamental para se compreender como se organiza o poder no sistema político brasileiro.

Nesta primeira aproximação, a conclusão a que chego analisando o padrão de distribuição de recursos arrecadados pelos diretórios e comitês do PMDB nas últimas eleições é que os grandes líderes partidários – que assumiram representatividade nacional a partir de sua atuação regional – extraem grande parte de seu poder político da capacidade de comandar a distribuição de recursos eleitorais entre seus correligionários nas campanhas eleitorais.

Dado o poder do dinheiro no resultado das eleições, a liberdade de alocar as doações recebidas pelo partido entre seus candidatos do partido, esses caciques partidários “compram” lealdade de seus correligionários, criando verdadeiras “bancadas” personalistas. Talvez venha daí a dificuldade histórica de deputados e senadores cassarem esses figurões da política quando apanhados em situações de corrupção ou quebra de decoro. Só quando um agente externo (PF, MP ou o STF) entra no jogo e mobiliza a opinião pública por meio da imprensa é que o jogo vira. Eduardo Cunha que o diga.

Texto atualizado às 10:58h do dia 24/06/2016.



 

 

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STF julga inconstitucionais as doações de campanha feitas por empresas, mas Lewandowski alerta: “salvo alteração legislativa significativa”. Em outras palavras: meu trabalho continua!

Por 8 votos a 3, encerrou-se hoje o julgamento da ADI nº 4650, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil (veja). Esse fato poderia fazer de hoje uma data histórica: o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucionais as contribuições de pessoas jurídicas a partidos políticos e campanhas eleitorais.

Para quem, como eu, considera as doações eleitorais de empresas um desvirtuamento do jogo democrático em favor de grupos políticos e econômicos, a decisão é uma grande conquista. No entanto, as palavras do presidente do STF, Min. Lewandowski, ao afirmar que a proibição já vale para as eleições municipais de 2016, “salvo alteração legislativa significativa”, coloca um imenso ponto de interrogação sobre o assunto.

Afinal, há uma grande articulação para que o Congresso Nacional reverta a decisão do STF. “Mas pode isto, Arnaldo”? “Claro que pode, Galvão”! Como o Congresso Nacional exerce o papel de Poder Constituinte derivado, ele pode alterar a Constituição a qualquer momento e tornar as doações de empresas novamente constitucionais. Esta é, segundo a imprensa, a estratégia do Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunho, e do Min. Gilmar Mendes, do STF. A propósito, já escrevi sobre isto aqui e acolá.

Como o futuro sobre as doações de campanha é incerto, continuo com o meu trabalho quixotesco de demonstrar, com dados, como o poder econômico influencia a produção de leis no Brasil – e as doações de campanha são a minha pista para desbravar essa seara.

Na última postagem (aqui), tentei mostrar como a escolha dos membros das Comissões da Câmara dos Deputados é influenciada pelos doadores de campanha. Como disse, as Comissões são o campo onde o jogo é realmente jogado no Parlamento: onde um projeto de lei pode ganhar força ou ser arquivado, onde uma audiência pública pode lançar um assunto na mídia e ganhar a opinião pública, onde um Ministro pode ser convocado para dar informações… por isso, imagino ser bastante estratégico para os grupos de interesse que atuam no Congresso ter uma boa relação com os membros de uma Comissão.

Os dados que apresento a seguir são contundentes sobre essa influência das doações eleitorais de empresas na escolha dos membros das Comissões. Minha ideia foi agrupar os doadores em quatro grupos principais, representando grandes setores da economia (agropecuário, industrial, financeiro e infraestrutura) e ver quantos membros de cada Comissão receberam doações de cada um desses grupos. O resultado está no gráfico abaixo.

Radar

Se você não está acostumado com gráficos, caro leitor, por favor, não desista! Esse daí é bastante legal. É um gráfico de radar, e funciona assim:

1 – Cada linha representa o percentual de membros das Comissões que receberam doações dos quatros grandes setores econômicos: agropecuário (azul), financeiro (branco), industrial (laranja) e infraestrutura (amarelo).

2 – Nos vértices das figuras ficam os percentuais de membros de cada Comissão que receberam doações do setor em questão. Veja, no canto inferior direito, que a Comissão de Defesa do Consumidor tem a maioria dos seus membros financiados pelo setor de infraestrutura e industrial, por exemplo. Em breve vamos ver que isso tem um motivo.

3 – Quanto mais a figura se afasta do centro em determinado ponto, significa que uma parcela maior dos membros daquela Comissão tem suas contas bancadas pelo setor econômico em questão. Veja a escala dos círculos no centro da figura (quanto mais longe do centro, maior o percentual).

Olhando o gráfico acima, são várias as conclusões interessantes:

1 – Os setores de infraestrutura e industrial financiam a maior parte dos membros de quase todas as Comissões; o setor financeiro ocupa uma posição intermediária e o agropecuário é bem mais restrito;

2 – As figuras de todos os setores são “puxadas” para o lado da Comissão de Finanças e Tributação (à direita). Isto tem uma explicação: como todas as matérias tributárias são discutidas nessa Comissão, então ela desperta muito interesse do setor empresarial, independentemente da área de atuação;

3 – Como seria de se esperar, Comissões setoriais exercem uma atração natural sobre os respectivos setores. Por isso o setor agropecuário participa com maior peso na Comissão de Agricultura e Pecuária e na Comissão de Finanças e Tributação acontece o mesmo com o setor financeiro. Pelo mesmo motivo, a Comissão de Desenvolvimento, Indústria e Comércio é dominada por membros que receberam doações do setor industrial e as Comissões de Desenvolvimento Urbano, Minas e Energia e Viação e Transportes pelo setor de infraestrutura.

4 – Os setores econômicos também se preocupam com uma agenda defensiva. Para evitar uma pauta que afete negativamente seus interesses, o setor agropecuário financia uma parcela relativamente maior dos membros da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. O mesmo vale para a “quebrada” dos gráficos na direção da Comissão de Direito do Consumidor: os setores financeiro, industrial e de infraestrutura financiam uma parcela relativamente maior dos membros dessa Comissão. Se você se lembrar das listas de empresas com maiores queixas nos Procons (bancos, eletroeletrônicos e telefônicas), vai entender o porquê de esses setores financiarem com maior intensidade os deputados que optam por atuar na Comissão de Direito do Consumidor.

5 – Há uma tendência nítida do gráfico em direção à Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional para todos os setores. Alguém tem alguma explicação plausível para esse fenômeno? Agradeço sugestões!

O perfil de indicações das Comissões da Câmara expostos no gráfico anterior são reforçados pela tabela abaixo, em que eu demonstro o valor médio das doações feitas por cada setor econômico.

Comissões e Setores (1)

Na primeira linha, eu coloquei o valor médio da doação de cada setor para cada deputado federal eleito nas últimas eleições financiado pelo respectivo setor (no cálculo eu inclui também aqueles que já se licenciaram e os suplentes que entraram em seus lugares). Nesse cálculo eu simplesmente dividi o valor total das doações do setor pelo número de deputados que receberam dinheiro daquele setor.

Nas linhas abaixo, eu realizei o mesmo cálculo para todas as Comissões permanentes da Câmara. A ideia era saber qual foi o valor médio das doações direcionadas pelo setor aos membros da Comissão financiados por eles nas últimas eleições.

As células marcadas em verde representam as Comissões em que os setores “aplicaram” um valor superior à sua média de doações para toda a Câmara. Os resultados reforçam inteiramente os dados mostrados no gráfico de radar acima:

1 – Infraestrutura e indústria são os setores que “investiram” um valor médio maior nos deputados eleitos em 2014;

2 – A Comissão de Finanças e Tributação, pelo seu papel estratégico, exibe médias maiores nos “investimentos” de todos os setores em seus membros;

3 – Nas Comissões setoriais também predominam deputados que receberam maiores doações dos respectivos setores. Além dos já destacados acima, chamo a atenção para o desempenho destacado da Comissão de Viação e Transportes para o setor agrícola (a logística é uma questão chave para o setor) e as Comissões de Agricultura e Pecuária e Minas e Energia para o setor industrial (talvez pelo papel que têm como insumos da indústria). As altas médias do setor financeiro em diversas Comissões setoriais são também elucidativas do quanto este segmento da economia é dependente do bom desempenho do setor produtivo, via mercados de crédito e acionário.

4 – As médias altas também afloram nas Comissões de perfil mais “social”, mas que podem trazem grandes prejuízos para os setores econômicos em questão: é o caso das já citadas Comissões de Defesa do Consumidor (financeiro e infraestrutura), Meio Ambiente (para o setor agropecuário) e de Trabalho, Administração e Serviço Público (todos os setores, exceto infraestrutura).

5 – A Comissão de Constituição e Justiça, por ser a única por onde tramitam necessariamente todos os projetos de lei, também possui médias mais altas dos setores industrial e financeiro;

6 – O mistério da Comissão de Relações Internacionais e Defesa Nacional aparece aqui também: médias mais altas em todos os setores.

Resumindo: percebe-se que há uma clara tendência de que as principais Comissões da Câmara sejam dominadas por parlamentares que receberam maiores doações de setores que têm grande interesse nos assuntos de competência daquela Comissão. Em economia chamamos isto de viés de seleção, e os gráficos acima demonstram que ele é bem forte em Comissões de perfil mais geral, porém de papel estratégico para a economia (Finanças e Controle, Constituição e Justiça), nas Comissões setoriais e também nas Comissões mais “sociais” que podem ter impacto negativo sobre os lucros desses setores.

São resultados como esses que me inspiram a continuar investigando as leis e os números, para identificar como nossas instituições permitem a criação de normas que continuarão a transferir renda da coletividade para grupos específicos.

Como diria o Min. Luís Roberto Barroso, numa bela frase no julgamento da inconstitucionalidade das doações eleitorais feitas por empresas:

“O papel do direito é procurar minimizar o impacto do dinheiro na criação de desigualdade na sociedade e acho que temos uma fórmula que potencializa a desigualdade em vez de neutralizá-la” (Min. Luís Roberto Barroso).



 

Nota: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

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Afinal de contas, Eduardo Cunha é ou não é o nosso Francis Underwood? Considerações sobre a votação da Reforma Política sobre Financiamento de Campanhas

Já se tornou chavão comparar o presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha (PMDB/RJ), com o personagem Francis Underwood, da série da Netflix House of Cards. O próprio deputado brasileiro, quando perguntado a respeito pelo jornal Valor Econômico, saiu-se com essa: “Eu vi essa série. Existem três diferenças clássicas, ali: o cara é um assassino, o cara é um corrupto e o cara ainda é um homossexual. Não dá para eu aceitar essa comparação. É ofensiva”.

Apesar da discordância “pontual” do presidente da Câmara, é fato que o seu estilo na condução das sessões e votações parlamentares tem suscitado comparações com a sede de poder e o comportamento pragmático e maquiavélico do fictício político que galga altos patamares na política norte-americana.

A esse respeito, a TV Câmara acabou de transmitir mais um grande ato do estilo Eduardo Underwood Cunha de ser. Em pauta, na Ordem do Dia, estava a votação de um tópico da tão desejada e nunca efetivada Reforma Política. Aliás, um tópico nevrálgico para a democracia brasileira: o financiamento de campanhas eleitorais.

Para compreendê-lo melhor, é preciso recuar um pouco no tempo para dar uma dimensão de todo o contexto em que ele se insere. Como venho demonstrando neste blog, as doações de campanha provenientes de empresas vêm crescendo em ritmo acelerado eleição após eleição (aqui), com fortes evidências de que estão correlacionadas com favores por parte dos governantes e parlamentares depois de eleitos (aqui).

Ciente dessa situação, a Ordem dos Advogados do Brasil propôs em 2011 uma Ação Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal argumentando que a doação de empresas representaria abuso de poder econômico e, portanto, agrediria o espírito da Constituição Federal (veja mais aqui).

O STF realizou então uma audiência pública com especialistas sobre o assunto (aqui ) e, pressionado pelas manifestações de rua de junho de 2013, iniciou a votação em dezembro de 2013. Até o momento, votaram pela vedação às doações de empresas os ministros Luiz Fux (relator), Luís Roberto Barroso, Dias Toffoli, Joaquim Barbosa (aposentado), Marco Aurélio e Ricardo Lewandowski. O único voto a favor das contribuições privadas foi do ministro Teori Zavascki (veja aqui).

No entanto, desde 02/04/2014 a tramitação da ação encontra-se parada em função de um pedido de vistas do ministro Gilmar Mendes. E aí entra em cena o festejado e odiado Francis Underwood brasileiro.

A longa demora do ministro Gilmar Mendes em votar a ação no STF permitiu que os interessados nas doações privadas se mobilizassem. O raciocínio desse grupo, no qual se incluiria o presidente da Câmara Eduardo Cunha, é bem simples: antes que o STF julgue que as doações privadas são inconstitucionais, vamos colocar na Constituição um dispositivo dizendo que elas são constitucionais!!!! Brilhante, não?

E é isto que está acontecendo nas votações de ontem e hoje na Câmara. No âmbito do projeto de reforma política arquitetado por nosso Francis Underwood brasileiro, a Proposta de Emenda à Constituição – PEC nº 182/2007 (sua tramitação está aqui) foi proposta uma emenda tornando constitucionais as doações de pessoas jurídicas. Tratava-se da Emenda Aglutinativa nº 22, de autoria do deputado Sérgio Souza (PMDB/PR), que acrescentava um parágrafo ao art. 17 da Constituição Federal: veja.

Essa emenda foi levada a votação na madrugada de ontem, e num aparente cochilo do presidente da Câmara (com licença para o jogo de palavras), foi derrubada! Ou seja: os deputados decidiram rejeitar a proposta de tornar constitucionais as doações de empresas para candidatos e partidos. O placar foi de 264 votos a favor das doações privadas (eram necessários 308), 207 contrários e 4 abstenções.

A decisão de impedir a constitucionalização das doações privadas foi comemorada pelo governo (o PT é a favor do financiamento exclusivamente público nas campanhas) e considerada pela imprensa como uma derrotada de Eduardo Underwood Cunha (veja aqui um exemplo da repercussão).

Mas hoje Eduardo Cunha demonstrou que tem mesmo poderes de Francis Underwood para manobrar votações e alcançar os seus objetivos de poder.

Utilizando-se de uma manobra regimental que não passou desapercebida por seus opositores (a polêmica está bem explicada nesta reportagem do site da Câmara), Eduardo Cunha colocou em votação uma nova Emenda Aglutinativa, desta vez a de nº 28, de autoria do Deputado Celso Russomano (PRB/SP), que torna constitucionais as doações de empresas apenas para partidos (e não mais para os candidatos, como acontece hoje).

Numa votação conturbada, onde Eduardo Underwood Cunha foi acusado de manobrar os tempos dos pronunciamentos dos parlamentares para permitir o arrebanhamento de deputados que não estavam no Plenário para votar a favor da proposta, finalmente a Emenda foi a votação e a mudança foi aprovada por 330 votos a favor (eram necessários 308), 141 contrários e uma abstenção. O Francis Underwood brasileiro deu um importante passo para tornar constitucionais as doações de empresas para campanhas eleitorais no Brasil.

É preciso destacar que esta decisão ainda não é definitiva, uma vez que depende de nova votação na Câmara dos Deputados, e mais toda a tramitação no Senado para só então entrar em vigor (para proteger nossa Constituição de mudanças oportunistas, são necessários 3/5 dos votos dos parlamentares em duas votações na Câmara e no Senado para alterar a Carta Magna).

Nem tudo está partido para aqueles, como eu, que consideram que as doações de empresas desequilibram o jogo democrático em favor dos que detêm mais recursos. Porém… ai, porém… A vitória de Eduardo Cunha e seus pares favoráveis às doações privadas têm grandes consequências, a saber:

  • Com essa vitória parcial na Câmara, torna-se bastante improvável que o ministro Gilmar Mendes, que já engavetou o processo da OAB no STF por mais de um ano, decida colocá-lo em votação justo no momento em que o Congresso debate a matéria;
  • Se a PEC que torna constitucionais as doações de pessoas jurídicas for realmente aprovada, certamente os outros ministros do STF vão mudar o seu voto, pois não decidirão contra a vontade daqueles que – queiramos ou não – nos representam;
  • O teor da Emenda aprovada hoje na Câmara piora, a meu ver, a situação atual: se hoje podemos saber quem doou para cada candidato, na nova proposta as doações serão feitas aos partidos, que terão o poder de decidir para quem distribuir o dinheiro. Ou seja, o processo ficará menos transparente e mais difícil, para o cidadão, de acompanhar se o parlamentar ou governante está colocando os interesses de seus doadores acima do interesse público.

Como a Câmara ainda não divulgou oficialmente a lista de quem votou a favor e contra da Emenda no dia de hoje, deixarei para amanhã uma análise sobre a influência das doações privadas nas votações da reforma política.

Por enquanto, fica o lamento por esta vitória do Francis Underwood brasileiro.



 

 

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