Artimanhas de Jafar: medidas provisórias, tributos, benefícios fiscais, emendas parlamentares e privilégios

O Poder Executivo usa predominantemente de medidas provisórias quando quer legislar sobre tributação e benefícios fiscais.

MPs tributárias recebem, em média, mais emendas parlamentares e têm uma tramitação mais longa do que as demais, o que pode ser um indício de que a negociação no Congresso é mais pesada: espaço propício para grupos de interesses, barganhas e privilégios.

“Situações urgentes exigem medidas urgentes”, disse Jafar, o grão-vizir, ao tentar hipnotizar o Sultão para, assim, obter dele a assinatura de um decreto que lhe concederia a mão da princesa Jasmine. Ao assistir com meu filho a essa passagem do clássico Aladdin da Disney (1992), lembrei-me imediatamente da discussão sobre medidas provisórias que retomei na postagem anterior.

Jafar pretendia obter do sultão a edição de uma lei que o concederia um direito muito especial – no caso, o direito de se casar com a filha do sultão e, assim, assumir o trono no caso de falecimento do seu titular. O sultão argumentava que a assinatura do decreto não seria urgente; afinal, eram tantos príncipes pretendentes que, mais cedo ou mais tarde, a princesa acabaria escolhendo algum para se casar. Acontece que, como disse no post anterior, “urgência” é um conceito jurídico indeterminado. E Jafar utilizou de todos os recursos a seu dispor para tentar obter do sultão a legislação que lhe interessava.

Na realidade brasileira acontece mais ou menos a mesma coisa com as medidas provisórias – embora sem a magia, a música e o final feliz dos desenhos da Disney. A percepção de que há um abuso do Poder Executivo na edição de MPs e que essas geram um ambiente propício para a atuação de grupos de interesse é reforçada quando investigamos quais são os assuntos mais regulados por meio desse instrumento na produção legislativa brasileira entre 1995 e 2014.

Levando em consideração somente as leis ordinárias decorrentes de iniciativa do Poder Executivo aprovadas no período, e as classificando segundo os assuntos tratados em seu texto, chegamos a números bastante interessantes:

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Utilização de medidas provisórias e projetos de lei nas leis federais de autoria do Poder Executivo por assuntos (1995 a 2014)

Analisando os dados agregados (última linha), verificamos que 28,3% das 2.794 de leis ordinárias que nasceram de propostas do Poder Executivo entre 1995 e 2014, 28,3% nasceram de medidas provisórias. Esse resultado, no entanto, é bastante díspar conforme o assunto tratado pela lei em questão. Quando o interesse da Presidência da República é alterar a legislação tributária ou criar ou modificar algum benefício fiscal, em 84,6% das vezes o Poder Executivo decide valer-se de uma medida provisória, e não de um projeto de lei comum. E mais: essa preferência pelas medidas provisórias para regular assuntos tributários e envolvendo benefícios fiscais é praticamente uma constante ao longo dos anos e dos sucessivos mandatos presidenciais.

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Participação das medidas provisórias no total de leis ordinárias tratando de legislação tributária e benefícios fiscais de autoria do Poder Executivo (1995/2014)

É importante notar que a opção do Presidente da República em editar majoritariamente medidas provisórias para disciplinar matérias envolvendo tramitação e benefícios fiscais pode efetivamente decorrer da urgência que o caso requer – como perdas de arrecadação ou a necessidade de dar pronta resposta a crises em determinado setor econômico. O ponto central aqui, porém, é que essa decisão em privilegiar as MPs em detrimento da via comum dos projetos de lei tem repercussões sobre a qualidade do debate quanto ao mérito da proposta – uma vez que a tramitação das MPs é bem mais rápida do que a dos PLs – e também sobre a possibilidade de atuação dos grupos de interesse.

Como discutimos no texto anterior, uma das estratégias de grupos de pressão em introduzir dispositivos do seu interesse no ordenamento jurídico brasileiro é a tentativa de emplacá-los por meio de alguma emenda parlamentar durante a tramitação de uma medida provisória. Como a aprovação de matérias que envolvam a legislação tributária (seja por meio de aumento da carga tributária ou pela concessão de benefícios fiscais) tem em geral grande importância para o Poder Executivo, este torna-se refém dos parlamentares, que tentam inserir emendas ao texto original em troca de seu apoio para a conversão da MP em lei.

Seguindo esse raciocínio, é de se esperar que o número de emendas propostas pelos parlamentares na tramitação das MPs que tratem de assuntos tributários e de benefícios fiscais seja em média superior ao das demais medidas provisórias editadas. E foi exatamente este exercício que realizei, tomando o conjunto das MPs editadas entre setembro de 2001 (após a data de promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, que alterou o trâmite das MPs) e o final de 2014. Os números do teste de hipótese encontram-se na tabela abaixo:

Jafar 3

Teste-z de hipótese de igualdade da média de emendas propostas em medidas provisórias que tratam de tributação e benefícios tributários e a média de emendas das demais MPs editadas entre setembro/2001 e dezembro/2014 (grau de certeza: 90%).

O resultado do teste estatístico transcrito acima revela que, com um grau de certeza de 95%, a média das emendas propostas pelos parlamentares em MPs tributárias (69,75) é significativamente superior à média das emendas apresentadas às demais MPs (41,57). Tal resultado é um outro indicador de que as emendas parlamentares são uma moeda de troca utilizada por deputados e senadores para tentar emplacar dispositivos durante o processo de conversão da MP em lei. E entre esses dispositivos, é possível que sejam incluídos alguns relativos ao atendimento de demandas de seus doadores de campanha, como demonstramos na postagem anterior.

Outra evidência de que as medidas provisórias de cunho tributário podem ser veículos mais propensos à tentativa de inclusão de dispositivos afetos a parlamentares que defendem os interesses de seus doadores de campanha poderia ser obtida a partir do cômputo de seus prazos de tramitação. A hipótese base, neste caso, é que MPs sobre tributação e benefícios fiscais, por serem mais caras ao Poder Executivo, aumentam o poder de barganha dos parlamentares e, assim, diante de um processo de negociação mais intenso, o prazo de tramitação torna-se maior.

Após computar o prazo transcorrido entre a edição de todas as MPs e a publicação das leis nas quais elas foram convertidas no período entre setembro/2001 e dezembro/2014, realizamos o mesmo teste de hipótese. Note-se que, neste caso, foram descartadas as MPs que não tiveram sua conversão concluída, seja por rejeição do Congresso, transcurso do prazo, veto, revogação ou declaração de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal.

Jafar 4

Teste-z de hipótese de igualdade do prazo médio de tramitação de medidas provisórias que tratam de tributação e benefícios tributários e o prazo médio das demais MPs editadas entre setembro/2001 e dezembro/2014 (grau de certeza: 90%).

Os dados obtidos com esse exercício demonstram que a média de tramitação das MPs tributárias é realmente superior ao das medidas que tratam de outros assuntos – 135,21 dias no primeiro grupo e 123,95 dias para o segundo. No entanto, estaticamente esse resultado só é significativo com um grau de certeza de 90% (e não de 95%, como no caso anterior). Isso quer dizer que a robustez deste resultado é um pouco inferior ao anterior, mas o resultado também corrobora a hipótese central de que as MPs tributárias têm uma tramitação mais longa, o que pode estar associado a um processo de negociação mais complicado no âmbito do Poder Legislativo.

Muitas medidas provisórias, muitas delas tratando de tributos e benefícios tributários, mais emendas parlamentares: essa combinação de atropelos ao processo legislativo resulta em leis piores e que, na maioria das vezes, traz grandes benefícios para alguns em detrimentos de outros. Tal qual Jafar tentando arrancar do sultão uma lei que lhe garantiria privilégios sobre os demais.

“Privilégio”, aliás, é uma palavra bem interessante para os propósitos desta pesquisa de tese: etimologicamente, significada “lei privada”; ou seja, feita especialmente para alguns.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e da Presidência da República. Dado o caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com ).

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Para Além do Lobby do Filho do Lula na MP da Indústria Automobilística: Medidas Provisórias, Contribuições de Campanha e Comportamento dos Deputados

As Medidas Provisórias estimulam o lobby no Poder Executivo e no Congresso. Dados revelam que os deputados retribuem seus doadores de campanha na tramitação das MPs.

O jornal O Estado de São Paulo publicou com estardalhaço ontem a notícia de que montadoras de veículos teriam “comprado” a edição de uma medida provisória que prorrogou benefícios fiscais bilionários para elas em 2009 (aqui). Embora o caso tenha potencial para esquentar a temperatura nos meios políticos – pois o filho do ex-Presidente Lula é acusado de ter feito lobby e se beneficiado com o suposto esquema –, vou me afastar do clima de Fla-Flu das discussões políticas e procurar analisar as questões institucionais que propiciam a ocorrência de casos similares no Brasil.

Independentemente da veracidade das acusações, fico bastante animado que a imprensa e as autoridades competentes tragam à luz a associação entre lobby e medidas provisórias. Afinal de contas, as MPs – que se tornaram uma das espécies de normas mais comuns e importantes no nosso sistema político – são um campo bastante fértil para a atuação dos lobbies.

Pela forma como são disciplinadas, as MPs revelam a essência de como o jogo do poder é jogado no trânsito entre o Palácio do Planalto e o Congresso Nacional – e como ele está sujeito à interferência de grupos de interesses.

Simplificadamente, as medidas provisórias são um tipo muito especial de norma, que são criadas pelo Presidente da República em caso de “urgência e relevância” e entram em vigor imediatamente, antes de serem analisadas pelos deputados e senadores. Mas elas têm um prazo de vida curta: se não forem aprovadas no Congresso em no máximo 120 dias, elas morrem (“perdem a eficácia”, em juridiquês). Se forem aprovadas, viram uma lei como outra qualquer (“ordinária”).

Essa forma como as medidas provisórias são reguladas abre grande margem para todo tipo de negociação política entre os Poderes Executivo e Legislativo.

De um lado, o (a) Presidente da República se vale da imprecisão dos conceitos de relevância e urgência (“conceitos jurídicos indeterminados”) para editar MPs sobre assuntos que deveriam seguir o trâmite legislativo normal no Congresso.

De outro, como as MPs precisam ser aprovadas pela Câmara e pelo Senado em no máximo 120 dias (60 dias prorrogáveis por mais 60), o Poder Executivo é obrigado muitas vezes a ceder aos interesses dos parlamentares em troca da sua aprovação.

Essas características particulares tornam as medidas provisórias muito valiosas para quem quer que tenha interesse em pauta do Poder Executivo ou do Congresso – empresas, ONGs, sindicatos ou qualquer outro grupo social organizado.

O sonho de qualquer grupo que faz lobby nos Poderes Executivo e Legislativo é ter seus interesses incluídos em uma MP. Como os prazos de tramitação de um projeto de lei normal costuma ser muito longo (veja esta minha postagem antiga), as MPs são um grande atalho, pois entram em vigor imediatamente e, historicamente, têm grandes chances de serem referendadas pelo Congresso.

Mas para ter sua desejada alteração legal incluída numa MP, os grupos de interesse precisam realizar lobby em dois âmbitos.

Primeiramente, é preciso sensibilizar o Poder Executivo a incluir aquele assunto em uma MP. Nesse caso, a estratégia de convencimento se concentraria no âmbito dos Ministérios e da Casa Civil, pois o trâmite interno, grosso modo, é este: um Ministro propõe a edição da MP ao (à) Presidente da República, com análise do mérito e da oportunidade política feita na Casa Civil. Logo, para emplacar seu assunto em uma MP, é fundamental ter acesso à estrutura burocrática dos Ministérios, aos altos cargos comissionados e à cúpula dos partidos políticos no poder. E isso se dá não apenas pela importância do tema em discussão ou pela gravidade do problema a ser solucionado: o peso político e econômico do interessado e as contribuições de campanha contam muito também.

Suponha que o grupo de interesse consiga superar essa primeira etapa e a MP seja publicada. Embora o grupo já comece a desfrutar dos efeitos da MP imediatamente, é fundamental que ela seja referendada pelo Congresso para que eles se tornem perenes. Porém, como no Congresso qualquer deputado ou senador pode propor alterações à MP (são as chamadas “emendas”) é fundamental então que o lobby garanta que a MP não sofra alterações que a descaracterizem ou, se possível, amplie os benefícios concedidos pela MP por meio das emendas parlamentares.

Do ponto de vista do lobby, ajuda muito ter um bom contato com o relator da MP no Congresso, além de uma boa base de parlamentares sensíveis à sua causa. Nesse trabalho de ataque (forçar a sua aprovação) e defesa (evitar mudanças significativas), as doações de campanha e as chamadas frentes parlamentares, que discuti nas últimas postagens (aqui e acolá), são de imensa valia.

Resumindo, o trâmite processual das MPs tem ingredientes bastante apreciados por aqueles que vivem de lobby e para os que dependem do lobby para viver:

  • Os frouxos requisitos de “urgência e relevância” dão ampla margem para o (a) Presidente da República legislar sobre quase todos os assuntos;
  • A MP gera benefícios imediatos para os interessados, mesmo sem qualquer manifestação prévia do Congresso;
  • O prazo curto para aprovação deixa os deputados e senadores com a faca e o queijo na mão para barganhar com o Poder Executivo em troca de aprovação da MP – o que envolve, não raro, cargos e emendas orçamentárias;
  • A possibilidade que o Congresso tem de alterar a MP permite a criação de uma outra moeda de troca com o Executivo: a inserção de dispositivos que tratam de assuntos que nada têm a ver com a MP original – esses “contrabandos” ou “jabutis” frequentemente contêm benefícios grupos representados pelos parlamentares;
  • A possibilidade de veto dá uma última possibilidade ao Poder Executivo de ajustar a versão final da lei aos seus interesses, mas reabre a janela de negociações com o Congresso quando da sua votação final.

Esse conjunto de incentivos à negociação e ao lobby tornaram as MPs um jogo interessante para todas as partes envolvidas (Poder Executivo, parlamentares, grupos de interesse), ainda que a um custo social altíssimo. Não é à toa que as MPs assumiram uma relevância tão grande na produção legislativa brasileira.

E para demonstrar como as MPs são uma grande fonte de benefícios, realizei uma extensa pesquisa sobre o trâmite processual das MPs editadas no Brasil. Para verificar como os deputados e senadores comportam-se na tramitação das MPs, realizei um exercício que, apesar de muitíssimo trabalhoso, revelou-se bastante recompensador.

A lógica era a seguinte: na impossibilidade de obter dados sobre as atividades de lobby ou mesmo de corrupção pura e simples, utilizei as doações oficiais de campanha para verificar se os deputados, no exercício de suas atribuições, são fiéis àqueles que financiaram seus gastos eleitorais. Para isso, realizei dois exercícios: um relacionado à relatoria das MPs e outro referente à propositura de emendas destinadas a alterar o texto das medidas.

No primeiro exercício, o objetivo foi verificar se os deputados escolhidos para serem relatores da MP receberam doações de empresas afetadas pela MP. Para isso, identifiquei no texto das MPs e nas suas justificativas (“Exposições de Motivos”) os setores econômicos que foram afetados por elas. Em seguida, pesquisei na base de dados do Tribunal Superior Eleitoral se o deputado relator havia recebido doações daquele setor na eleição anterior. O resultado está na tabela abaixo.

 

 

Os dados acima revelam que, na média, quase 54% de todas as 180 medidas provisórias editadas entre 2003 e 2014 que tinham o objetivo de beneficiar explicitamente determinado setor foram relatadas por deputados que receberam doações do mesmo setor nas eleições anteriores. Nota-se que esse comportamento atingiu seu ápice no segundo mandato do Presidente Lula, mas manteve-se em patamares bem altos (acima de 60%) nos primeiros quatro anos sob a presidência de Dilma Rousseff.

Esses números indicam que a relatoria de MPs pode ser uma maneira que alguns deputados utilizam para “retribuir” as doações recebidas em suas campanhas. Afinal, do ponto de vista das empresas doadoras, ter um deputado financiado por elas na relatoria de uma MP é um acesso privilegiadíssimo para fazer com que a MP seja aprovada nas condições desejadas pelo setor.

Esse indício de que os deputados trabalham em retribuição aos seus doadores de campanha também pode ser observado quando analisamos as emendas propostas pelos parlamentares nas MPs em tramitação. Neste segundo exercício, durante várias semanas eu analisei individualmente as 30.675 emendas propostas pelos deputados e senadores às 666 medidas provisórias editadas entre setembro de 2001 e dezembro de 2014. Neste trabalho insano, eu coletei muitas informações relevantes, entre elas a identificação dos setores explicitamente mencionados pelos autores das emendas no texto de suas justificativas.

Para o presente teste, eu selecionei somente as emendas propostas por deputados nas MPs analisadas entre 2003 e 2014 (as anteriores a 2003 foram descartadas porque o TSE não disponibiliza os dados de contribuições de campanha nas eleições anteriores a 2002). Daí o procedimento foi o mesmo: verificar se o deputado autor da emenda recebeu doações do setor beneficiado pela emenda na eleição anterior. Seguem os resultados:

Painstaking Emendas

A tabela acima conta a mesma história da anterior: em torno de 55% das emendas que explicitamente beneficiam algum setor foram propostas por deputados que receberam dinheiro de empresas desse setor nas eleições anteriores – com um pico de quase 61% no segundo mandato de Lula e a manutenção desse patamar elevado, embora com um ligeiro decréscimo, no primeiro governo de Dilma.

Uma nota adicional sobre a tabela acima: a quantidade de emendas setoriais propostas no primeiro mandato de Dilma é mais do que o dobro da observada nos dois mandatos anteriores. Esse número pode estar relacionado com a estratégia do ex-Ministro da Fazenda Guido Mantega de conceder inúmeros benefícios tributários a setores específicos da economia – um dos pilares da sua política chamada de “nova matriz econômica”. Como muitas dessas medidas foram concebidas via MP, o acréscimo no número de emendas propostas pode estar relacionado ao interesse das empresas em estender esses benefícios mediante emendas aprovadas durante a sua tramitação no Congresso.

Para terminar, uma ressalva importante: muito provavelmente os dados acima subestimam o comportamento dos deputados em beneficiar seus doadores de campanha. Um dos motivos para esse sentimento está no fato de que meus testes só captam as doações diretas feitas pelas empresas aos deputados. Como no Brasil são permitidas as chamadas “doações ocultas” – em que a empresa doa para o partido e esse repassa posteriormente esse dinheiro a determinado candidato – pode ser que deputados identificados como não tendo recebido recursos do setor beneficiado pela MP ou pelas emendas tenha efetivamente recebido via doações ocultas ao partido.

Outra hipótese para desconfiar que os resultados apresentados são inferiores à realidade está no fato de que os testes tenham considerados apenas os setores expressamente indicados no texto da MP ou das emendas, sem levar em conta os encadeamentos dos setores na economia. Para ficar mais claro, pegue por exemplo uma MP que beneficie o setor agropecuário. Pode ser que o seu relator não tenha recebido doações de empresas agrícolas, mas sim de empresas do setor de alimentos (que se beneficiarão de uma eventual redução da carga tributária sobre os produtos agrícolas, que são insumos importantes da indústria alimentícia). Nesse caso, no meu teste constou que o deputado não agiu em retribuição aos doadores do setor diretamente beneficiados pela MP (o setor agropecuário), quando na realidade ele trabalhou em favor de doadores indiretamente contemplados pela medida (o setor alimentício).

No entanto, embora os dados apresentados acima subestimem a realidade, os resultados reforçam o senso comum de que os políticos, ao exercerem seus mandatos, atuam em retribuição àqueles que financiaram suas campanhas. Trabalhar para reduzir os efeitos de um arcabouço institucional que facilita a influência desproporcional de alguns setores econômicos em detrimento de toda a coletividade deveria ser um objetivo de um amplo programa de reforma do Estado brasileiro.

Melhor esperar sentado.

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: As imagens que ilustram o blog são criações de André Burian (http://www.andreburian.com.br e http://www.andreburian.com ).

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