Finalmente a Tese: Interesses Econômicos, Representação Política e Produção Legislativa no Brasil sob a Ótica do Financiamento de Campanhas Eleitorais

Bruno Carazza dos Santos

Atendendo a pedidos, segue a íntegra da minha tese de doutorado, defendida no dia 08/07/2016 na Faculdade de Direito da UFMG

A tese apresentada abaixo realiza uma análise econômica do sistema de financiamento eleitoral e das normas que regulam o funcionamento do presidencialismo de coalizão brasileiro e constata como eles favorecem a atuação de grupos econômicos na promoção de seus interesses particulares, em detrimento de toda a coletividade – o que é chamado de rent seeking na literatura especializada.

Os dados coletados e apresentados neste trabalho indicam que as eleições brasileiras têm sido afetadas por um volume crescente de doações provenientes de relativamente poucos e grandes doadores – principalmente pessoas jurídicas –, geralmente interessados em benefícios providos pela atuação governamental. Mais do que isso, foi possível colher fortes evidências de que essa influência econômica se reflete no exercício de mandato dos representantes eleitos, aferidos aqui sob cinco dimensões diferentes: i) exercício de liderança partidária; ii) vinculação a Frentes Parlamentares; iii) exercício de mandatos em comissões parlamentares; iv) relatoria e propositura de emendas em medidas provisórias e v) votações nominais. A análise estatística dos dados revela haver fortes indícios de que parlamentares atuam motivados pelas doações de campanha – seja em retribuição às doações passadas ou prospectando doações futuras. Dessa forma, foi possível recolher evidências de que o arcabouço jurídico-institucional que governa as relações entre os Poderes Executivo e Legislativo gera grandes oportunidades para o comportamento no estilo rent seeking de grupos de interesse no processo de concepção das normas e das políticas públicas no Brasil.

Utilizando como pano de fundo o julgamento em que o Supremo Tribunal Federal proibiu a participação de pessoas jurídicas no financiamento eleitoral, esta tese procura demonstrar que essa medida foi ineficiente – ou pelo menos insuficiente. À luz das recomendações da literatura especializada e da experiência internacional, são apresentadas diversas propostas de aperfeiçoamentos legislativos para lidar com a questão de modo mais abrangente, atacando tanto a demanda quanto a oferta de recursos de campanha, assim como combatendo a interferência do poder econômico no sistema político e no processo legislativo brasileiros.

Palavras-chave: Grupos de interesses. Rent seeking. Financiamento eleitoral. Produção legislativa. Presidencialismo de coalizão.

A íntegra da tese pode ser obtida aqui: Bruno Carazza – Tese – Versão Final

Em caso de citação, seguem as coordenadas:

SANTOS, Bruno Carazza dos. Interesses econômicos, representação política e produção legislativa no Brasil sob a ótica do financiamento de campanhas eleitorais. Tese (doutorado) – Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de Direito. 2016.

Nota: Para os interessados, o banco de dados integral construído ao longo da tese encontra-se disponível aqui.

 

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Caciques e Índios: Como se deu a distribuição de doações de campanha do PMDB nas eleições de 2014

Análise do fluxo do dinheiro nas eleições passadas indica porque certos políticos são tão poderosos

Bruno Carazza dos Santos

A Operação Lava Jato tem abalado as estruturas do sistema partidário brasileiro, e a cada delação ou operação da Polícia Federal e do Ministério Público Federal o perigo ronda as cabeças coroadas dos principais partidos políticos. Enquanto boa parte da cúpula do PT já caiu (ontem foi a vez de Paulo Bernardo), a delação de Sérgio Machado apontou a metralhadora (ainda não foi a ponto 100!!!) para os caciques do PMDB: José Sarney, Renan Calheiros, Eduardo Cunha, Romero Jucá, Henrique Alves e até o presidente interino Michel Temer foram citados – embora o último ainda não esteja sendo investigado, pelo menos até onde informa a imprensa.

O propósito deste artigo é demonstrar como o sistema de financiamento eleitoral molda a forma de relacionamento entre esses “caciques” partidários e seus correligionários. A ideia central é verificar como os partidos – por meio de seus diretórios e comitês – distribuem, entre seus candidatos, o dinheiro arrecadado junto a pessoas físicas e jurídicas e recebido por meio do Fundo Partidário. Minha hipótese é que a centralidade assumida por determinados líderes partidários advém da sua capacidade de distribuir os recursos de campanha, “comprando” assim lealdade para o exercício desse poder – tanto dentro do partido quanto na cena política nacional.

A escolha do PMDB para realizar este exercício foi intencional: trata-se do maior partido brasileiro, com grande capilaridade no território nacional e ainda um dos principais arrecadadores de doações eleitorais (veja análise que fiz comparando PT, PSDB e PMDB nesse quesito). Alerto de antemão que os dados apresentados a seguir não permitem fazer nenhuma inferência em relação às investigações da Operação Lava Jato – apenas revelam características de nosso sistema político que indicam como o poder é conquistado e consolidado no âmbito dos partidos.

Feitos esses esclarecimentos, vamos aos fatos. Como ponto de partida, eu tomei todos os recursos distribuídos pelos diretórios (nacional, regionais e municipais) e pelos comitês estaduais e de campanha dos candidatos do PMDB nas eleições de 2014 – para democratizar a informação, todos os dados que eu compilei para a minha pesquisa de tese estão disponíveis para qualquer interessado aqui. Como a legislação brasileira permite que (i) os diretórios e os partidos repassem os recursos recebidos de indivíduos, empresas e do Fundo Partidário diretamente para os candidatos e (ii) que os candidatos façam doações entre si, o primeiro trabalho foi verificar quais foram os grandes distribuidores de recursos do PMDB nas eleições passadas. Os resultados estão dispostos no gráfico abaixo:

caciques 1

Para quem quiser visualizar melhor os dados em cada ponto, clique aqui para acessar o software Tableau.

A observação do gráfico acima já evidencia o poder dos grandes caciques partidários. Nas eleições de 2014, a maior parte dos recursos distribuídos pelo PMDB a seus candidatos coube ao Diretório Nacional (então comandado por Michel Temer) e pelos Comitês Estaduais ou Diretórios Regionais do Rio de Janeiro (dominado por Eduardo Cunha), do Rio Grande do Norte (reduto de Henrique Alves), de Alagoas (Renan Calheiros), do Amazonas (Eduardo Braga) e de Roraima (Romero Jucá), assim como pela campanha a governador de Eunício Oliveira (do Ceará). Em outras palavras, os órgãos partidários sujeitos à influência dessas 7 lideranças nacionais do partido movimentaram mais de R$ 550 milhões legalmente arrecadados pelo partido nas últimas eleições!!!

Daí começa a se delinear o poder que esses políticos possuem dentro dos partidos. Como nas eleições brasileiras o dinheiro é cada vez mais determinante do resultado das urnas (diversas postagens deste blog corroboram essa impressão), saber em quais candidatos esse volume de recursos é “investido” pelos partidos é fundamental para saber como a disputa eleitoral é jogada.

Tome-se, por exemplo, a distribuição de recursos pela instância máxima do PMDB, o Diretório Nacional. O gráfico abaixo demonstra que a parcela mais significativa destinou-se às representações regionais do partido (marcados em azul). Dentre os 27 Estados, os destaques continuam sendo os mesmos núcleos dominados pelos caciques Eduardo Cunha, Henrique Alves, Renan Calheiros, Eduardo Braga, Romero Jucá, etc. Uma outra parte significativa foi transferida para os comitês de candidatos a governador pelo partido: Eunício Oliveira (CE), Paulo Skaf (SP), Vital do Rego Filho (PB), João Raimundo Colombo (SC) e Roberto Requião (PR) ficaram com a “parte do leão”.

caciques 2

Quer ver com mais detalhes? Acesse o Tableau aqui.

É interessante notar como a direção nacional do partido escolheu determinados candidatos a deputado federal para receber valores vultosos. Observando os quadradinhos verdes, é possível ver que, por exemplo, Leonardo Quintão (MG) recebeu mais de R$ 1,5 milhão do Diretório Nacional do PMDB para custear sua campanha de reeleição. Suspeito que, ao escolher poucos candidatos a deputado federal para receber grandes somas de dinheiro, o partido escolhe previamente seus futuros líderes e figuras-chave (relatores, membros de comissões, etc.) na próxima legislatura.

Aliás, essa informação delineia um outro fato instigante (mais uma vez, devo esta observação ao cientista político Bruno Wanderley Reis): por meio da distribuição de recursos, os partidos definem uma espécie de “lista fechada” em que um grupo reduzido de candidatos recebem maiores volumes de doações partidárias. Em outras palavras, a ordem de preferência dos candidatos feita pela cúpula do partido não é definida em prévias, mas na distribuição dos recursos arrecadados pelo partido.

Como evidência que corrobora a aceitação dessa hipotese, os gráficos abaixo demonstram o quanto cada candidato a Deputado Federal e Deputado Estadual recebeu em cada Estado nas últimas eleições – quanto maior a distância entre as bolinhas, mais desigual a divisão de recursos do partido entre seus próprios candidatos.

caciques 3

Você pode consultar o montante que cada deputado recebeu do partido em todos os Estados clicando em cada bolinha neste link.

A disparidade na distribuição dos recursos entre os candidatos do PMDB em cada Estado torna evidente que alguns são “escolhidos” pelo partido, em detrimento da imensa maioria que recebe pouco ou nada. Identificar quais são os critérios dessa distribuição – chance de vitória, popularidade, proximidade a grandes doadores de campanha, afinidade a determinados temas econômicos ou sociais – é uma área de pesquisa fundamental para se compreender como se organiza o poder no sistema político brasileiro.

Nesta primeira aproximação, a conclusão a que chego analisando o padrão de distribuição de recursos arrecadados pelos diretórios e comitês do PMDB nas últimas eleições é que os grandes líderes partidários – que assumiram representatividade nacional a partir de sua atuação regional – extraem grande parte de seu poder político da capacidade de comandar a distribuição de recursos eleitorais entre seus correligionários nas campanhas eleitorais.

Dado o poder do dinheiro no resultado das eleições, a liberdade de alocar as doações recebidas pelo partido entre seus candidatos do partido, esses caciques partidários “compram” lealdade de seus correligionários, criando verdadeiras “bancadas” personalistas. Talvez venha daí a dificuldade histórica de deputados e senadores cassarem esses figurões da política quando apanhados em situações de corrupção ou quebra de decoro. Só quando um agente externo (PF, MP ou o STF) entra no jogo e mobiliza a opinião pública por meio da imprensa é que o jogo vira. Eduardo Cunha que o diga.

Texto atualizado às 10:58h do dia 24/06/2016.



 

 

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O que o Al Capone e os Velhos Computadores MSX têm a ver com Financiamento Eleitoral? Oferta e Demanda Aplicada à Proibição de Doações Empresariais para Campanhas Eleitorais no Brasil

Bruno Carazza dos Santos

Com a proibição das doações de campanhas feitas por pessoas jurídicas, é provável que o caixa dois e a influência econômica vão aumentar nas eleições brasileiras

Em 1920, com o objetivo de diminuir a violência e a vadiagem, os Estados Unidos aprovaram a 18ª emenda à Constituição, proibindo a fabricação, o comércio e o transporte de bebidas alcóolicas. Após um curto período de apoio popular à medida, logo os americanos passaram a conviver com o crescimento da criminalidade e da corrupção das máfias que controlavam o fornecimento clandestino de bebidas para o consumo ilegal. A medida foi revogada por Roosevelt em 1933.

Em 1984, a Lei nº 7.232 instituiu a reserva de mercado de informática, limitando severamente a importação de equipamentos e programas desenvolvidos no exterior, com o fim de estimular a produção nacional. O tiro saiu pela culatra, e quem precisava de um computador naquela época tinha que pagar caro por um produto nacional defasado (alguém aí se lembra do MSX ou dos computadores Cobra?) ou recorrer ao contrabando ou à pirataria.

Toda vez que um ato do governo provoca uma restrição artificial na oferta de determinado produto (de bebidas alcóolicas a computadores), sem qualquer medida para reduzir a demanda, são três os resultados mais prováveis: i) o aumento do preço do produto; ii) o florescimento de um mercado paralelo para continuar ofertando o bem ilegalmente; iii) a busca do consumidor por produtos substitutos, muitas vezes inferiores.

Em novembro de 2015, o Supremo Tribunal Federal decidiu proibir as doações de empresas para campanhas eleitorais e partidos políticos. Trata-se de uma decisão que seca a fonte de 75% do dinheiro movimentado nas últimas eleições. Uma severa restrição à oferta de financiamento eleitoral, portanto.

As eleições são um mercado em alta no Brasil. No gráfico abaixo é possível ver que as arrecadações de campanha praticamente triplicaram sua participação no PIB brasileiro desde 1994, considerando apenas as eleições gerais (para Presidente, Senadores, Deputados Federais, Governadores e Deputados Estaduais/Distritais).

Participação das doações eleitorais de pessoas físicas e jurídicas no PIB brasileiro nas eleições de 1994 a 2014

Sem título

Fonte: Elaboração própria a partir do banco de dados do pesquisador David Samuels (1994 e 1998) e de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE (2002 em diante).

Esse crescimento exponencial no dinheiro envolvido nas eleições deve-se a características estruturais que pressionam a demanda por financiamento. Pelas características do sistema eleitoral brasileiro, as disputas pelo voto são realizadas em distritos eleitorais muito vastos geograficamente ou muito populosos. Para os cargos majoritários (Presidente, Governador e Senador), isso tem exigido gastos crescentes com programas de TV e rádio, conteúdo para internet, telemarketing e pesquisas de opinião – que são serviços muito caros. Para os cargos proporcionais (Deputados Estaduais e Federais), a eleição é cara porque é personalista, pois nossos partidos têm pouca identificação ideológica e a disputa é feita com lista aberta, em que candidatos disputam com os rivais de outras legendas e do seu próprio partido. Logo, para ganhar votos é preciso fazer corpo a corpo para fixar seu nome junto ao eleitorado – e tome santinhos, cavaletes, comícios, carros de som e balançadores de bandeiras nos sinais. O resultado disso é que a demanda por financiamento de campanha é crescente, pois o “preço” do voto eleva-se a cada eleição:

Valores médios arrecadados por voto obtido pelos candidatos vencedores nas eleições de 2002 a 2014

crescimento

Nota: Valores deflacionados pelo IPCA até janeiro de 2016.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informações do Repositório de Dados Eleitorais do TSE.

Ora, se o STF proibiu as doações de empresas e não houve nenhuma mudança significativa para aplacar a demanda por dinheiro para cobrir os gastos de campanhas (a Lei nº 13.165/2015, destinada a esse fim, não faz nem cócegas nos problemas estruturais apontados acima), espera-se que ocorra um cenário bem parecido com o observado na Lei Seca americana ou na reserva de mercado de informática no Brasil dos anos 1980.

Quando se reduz a oferta, mas a demanda é mantida constante, o primeiro efeito é a elevação do preço do produto. No caso do financiamento eleitoral, partidos e candidatos vão aumentar a procura por recursos vindos das fontes legais: Fundo Partidário, doações de pessoas físicas e recursos dos próprios candidatos. No primeiro caso, a dotação orçamentária para distribuição aos partidos vem crescendo em ritmo forte a cada ano (foi de R$ 313,5 milhões em 2014 e estão previstos R$ 819 milhões na Lei Orçamentária deste ano), mas mesmo assim os candidatos terão que beijar a mão dos caciques partidários regionais para ter direito a uma parcela dessa bolada – agravando ainda mais a grande oligarquização que caracteriza os partidos brasileiros.

Quanto às doações de pessoas físicas e aos recursos próprios dos candidatos, já escrevi aqui que a tendência é de uma influência do dinheiro ainda maior nas próximas eleições – pois sendo ele escasso, mais “caro” os doadores e os candidatos milionários vão cobrar pelo seu “apoio”, e isso poderá se refletir em mais corrupção e tráfico de influências.

Além do aumento de preços, uma restrição brusca na oferta de financiamento eleitoral certamente fomentará o caixa dois nas campanhas eleitorais – o equivalente à máfia de Al Capone ou ao contrabando de computados nas décadas de 1980 e 1990. Se até a impoluta senadora Marina Silva está sendo acusada de negociar doações ilegais em sua campanha de 2010 por empreiteiros envolvidos na Lava Jato, o que esperar dos milhares de candidatos e dezenas de partidos que não poderão mais recorrer a doações oficiais de empresas?

É preciso destacar que a decisão do STF de proibir o financiamento empresarial de campanhas não veio acompanhada de qualquer reforço para a investigação e a condenação dos praticantes de caixa dois. No primeiro caso, o Ministério Público Eleitoral não dispõe sequer de estrutura própria – funciona com membros dos Ministérios Público Federal e Estadual designados provisoriamente para exercer a função de intervir no processo eleitoral. A Justiça Eleitoral, por sua vez, tem mais de 50% de sua mão-de-obra composta por servidores requisitados de outros órgãos ou Poderes, terceirizados e estagiários, segundo a última edição do anuário Justiça em Números do Conselho Nacional de Justiça. Diante desse cenário, não é de se admirar que apenas 3.004 ações que tramitaram em 2014 na Justiça Eleitoral tenham versado sobre crimes eleitorais, o que representa meros 0,64% do total desse ramo da Justiça.

Por fim, a restrição na oferta de financiamento eleitoral pode levar os partidos a procurarem substitutos mais baratos – no caso, candidatos que podem trazer grande volume de votos sem necessitar de grandes investimentos em campanha. Assim, outro efeito esperado da proibição de doações empresariais é um protagonismo ainda maior de candidatos com grande exposição midiática, como celebridades, radialistas, apresentadores de TV e líderes religiosos.

As eleições de 2016 serão um grande teste para verificar como o “mercado eleitoral” brasileiro se comportará diante da proibição das contribuições de campanhas feitas por pessoas jurídicas. Porém, sem reformas significativas no sistema eleitoral e no combate ao caixa dois, estou bastante pessimista com o resultado. Ao contrário do que previa o Deputado Federal Tiririca (ele mesmo um subproduto desse sistema), vai ficar pior do que já está.

 

Para saber mais:



 

Nota: Parte das ideias desta postagem estão expostas na minha tese de doutorado, que será defendida no dia 08/07/2016, às 9hs, na Sala da Congregação da Faculdade de Direito da UFMG (Av. João Pinheiro, 100, Centro, BH/MG).

Convido a todos os interessados a participarem, principalmente porque a Banca Examinadora é excepcional, combinando professores de relevo do Direito, da Economia e da Ciência Política:

Profa. Dra. Amanda Flávio de Oliveira (Faculdade de Direito da UFMG – Orientadora);
Prof. Dr. Onofre Alves Batista Júnior (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Leandro Novais e Silva (Faculdade de Direito da UFMG);
Prof. Dr. Bruno Pinheiro Wanderley Reis (Departamento de Ciência Política / Fafich / UFMG);
Prof. Dr. Marcos de Barros Lisboa (Insper); e
Prof. Dr. César Costa Alves de Mattos (Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados).

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Dados sobre financiamento de campanhas eleitorais, produção legislativa e comportamento parlamentar

Bruno Carazza dos Santos

Como contribuição para as pesquisas futuras sobre a influência econômica na representação política e produção legislativa no Brasil, apresento os dados coletados e processados para minha tese de doutorado

Durante décadas, possuir um banco de dados significa poder no meio acadêmico e no setor público. O “dono” dos dados, mesmo que os tenha obtido no exercício de suas funções ou mediante financiamento público, torna-se um pequeno senhor feudal, que cobra taxas de acesso – diversos tipos de favores profissionais ou pessoais – ou impõe relações de suserania e vassalagem – na forma de co-autoria de trabalhos acadêmicos – para disponibilizar aquelas informações a terceiros.

Em tempos de internet, Lei de Acesso à Informação e dados abertos, essa postura, ainda arraigada no Brasil, certamente cairá em desuso. E por entender que mais importante que possuir os dados é saber o que fazer com eles, decidi publicar na internet o imenso conjunto de dados que coletei e organizei para elaborar a minha tese de doutorado. Entendo que essa atitude constitui uma daquelas “contribuições à Ciência” que os regulamentos de pós-graduação exigem dos doutorandos, servindo para que outros pesquisadores levem adiante a pesquisa sobre as relações entre dinheiro, eleições e produção legislativa.

Os dados apresentados nos arquivos abaixo foram coletados por mim em fontes dispersas e não consolidadas nos sítios eletrônicos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, da Presidência da República e da Receita Federal do Brasil, tendo sido necessário, em diversas ocasiões, utilizar a Lei de Acesso à Informação – Lei nº 12.527/2011 – para a obtenção de dados incompletos ou divulgados em formato não amigável.

Como regra geral, todos os dados trabalhados por mim encontram-se destacados em amarelo. Abaixo são indicadas as fontes originais dos dados e a forma de coleta.

Dados sobre doações eleitorais e candidaturas

A fonte original de dados é o Repositório de Dados Eleitorais do TSE (aqui), que apresenta informações sobre os candidatos a partir das eleições de 1945 e sobre as doações de campanhas a partir de 2002. Como o foco da tese eram as eleições gerais a partir de 1994, os dados anteriores foram descartados.

Os dados abaixo contêm as extrações mais recentes até a presente data, mas é importante notar que o TSE tem atualizado frequentemente essas informações. Por esse motivo, destaquei em todas as planilhas a data e a hora em que o dado foi gerado pelo TSE. Os dados estão dispostos em centenas de planilhas, que foram consolidadas por mim. Para torná-las compatíveis, criei uma coluna contendo um código (Ano-Cargo-UF-Nome do Candidato) que torna possível consolidar informações sobre os candidatos e seus doadores de campanha.

Sobre os dados de candidaturas, é preciso alertar que até o momento não estão disponíveis as informações para algumas Unidades da Federação nas eleições de 1994. Os dados das outras eleições encontram-se abaixo:

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 1998

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2002

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2006

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2010

Bruno Carazza – Dados sobre Candidatos 2014

Com relação às doações de campanha, o TSE disponibiliza em formato digital os dados a partir das eleições de 2002. Por meio do cruzamento de informações do CPF e do CNPJ dos doadores com as atividades econômicas presentes no cadastro da Receita Federal (que podem ser extraídos aqui), foi possível classificar os setores de atuação segundo a tabela CNAE do IBGE. As planilhas completas encontram-se aqui:

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2002

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (1a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2006 (2a parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (1ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2010 (2ª Parte)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (1a Parte – Comitês e Partidos)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (2a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (3a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – PA a RS)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (4a Parte – Deputados Estaduais e Distritais – SC a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (5a Parte – Deputados Federais – AC a MT)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (6a Parte – Deputados Federais – PA a TO)

Bruno Carazza – Doações Eleitorais – 2014 (7a Parte – Presidente, Governadores e Senadores)

Para os dados de contribuições de campanha das eleições de 1994 e 1998 – quando não havia o sistema eletrônico de prestação de contas do TSE – os dados foram gentilmente cedidos pelo pesquisador David Samuels (University of Minnesota), que durante a década de 1990 realizou pessoalmente o levantamento dos dados a partir dos registros existentes em papel arquivados no TSE.

Ao trabalhar os dados de Samuels na minha pesquisa de tese, identifiquei alguns problemas, para as quais oferecei as seguintes soluções:

1 – Existência de doações com valor zero (157 ocorrências): deletadas.

2 – Inconsistências nos cargos disputados, estados e números dos candidatos: correções feitas a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

3 – Nomes dos candidatos, nomes de urna, CPF (infelizmente, só disponíveis para 1998) e partido: dados ausentes foram incorporados a partir do cruzamento de informações com base de dados de resultado das eleições do TSE.

4 – Valores doados entre 01/01/1994 e 07/01/1994 estavam em cruzeiros reais: valores foram convertidos para R$ de 07/01/1994 (início de vigência do Plano Real).

5 – Classificação dos doadores: foram revistos todos os nomes dos doadores e classificados em cinco categorias – pessoa física, pessoa jurídica, recursos próprios, partido e não identificado.

6 – Classificação da atividade econômica do doador: como foram identificadas milhares de inconsistências na classificação original, foram revistas todas as classificações dos doadores que doaram mais de R$ 40 mil nas eleições. Na ausência de dados sobre a identidade fiscal dos doadores (CNPJ e CPF), a classificação seguiu a proposta original (pelo nome do doador), sendo acrescentada de pesquisa no Google quando havia dúvida.

Depois de dar ciência ao prof. David Samuels destes procedimentos, obtive dele o aval para publicar o arquivo abaixo, que contém os dados originais e, quando marcadas em amarelo, as alterações realizadas, acompanhadas das respectivas justificativas (na última coluna). Aproveito a oportunidade para declarar que a atitude do prof. Samuels de me disponibilizar os “seus” dados prontamente, sem quaisquer restrições, constituiu uma grande inspiração para que eu também fizesse o mesmo com os outros dados que coletei para a tese.

Bruno Carazza – Dados de Doações Eleitorais de 1994 e 1998 por David Samuels ajustados por Bruno Carazza

Dados sobre produção legislativa e comportamento parlamentar:

Os dados sobre as leis ordinárias brasileiras aprovadas entre 1995 e 2014 foram obtidos em consultas individualizadas feitas na página do Sistema de Informações do Congresso Nacional – Sicon e estão neste arquivo:

Bruno Carazza – Legislação Ordinária Aprovada 1995-2014

A partir da consulta individual nas páginas específicas da Câmara, do Senado e do Portal de Legislação da Presidência da República foi possível obter o seguinte arquivo com a tramitação das medidas provisórias editadas após a Emenda Constitucional nº 32/2001 e até o final de 2014:

Bruno Carazza – Tramitação de Medidas Provisórias após EC 32-2001

Da mesma forma foram coletados manualmente os resultados das votações nominais ocorridas durante a tramitação das referidas medidas provisórias, consolidados no seguinte arquivo:

Bruno Carazza – Votações Nominais de MPs após EC 32-2001

A análise da pertinência temática, dos setores beneficiados e do parecer do Relator das emendas parlamentares propostas às medidas provisórias editadas após a EC nº 32/2001 foram realizadas pessoalmente por mim, com base na leitura das justificativas e dos pareceres emitidos. O resultado desta extensa pesquisa encontra-se no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Emendas Propostas a MPs pós EC 32-2001

Os dados sobre os deputados federais que exerceram mandatos no período de análise da tese foram fornecidos após consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados e estão aqui:

Bruno Carazza – Deputados Federais – Dados Pessoais – 50a a 55a Legislaturas

As informações sobre a composição das Comissões Permanentes e Especiais da Câmara dos Deputados foram obtidas da mesma forma e estão no arquivo seguinte:

Bruno Carazza – Composição das Comissões da Câmara dos Deputados – 1995-2015

Também por meio de consulta via Lei de Acesso à Informação no Fale Conosco da Câmara dos Deputados foram obtidos os dados sobre os líderes partidários e a composição da Mesa Diretora no período de análise:

Bruno Carazza – Mesa Diretora e Líderes Partidários – 50a a 54a Legislaturas

Os dados sobre a composição de algumas Frentes Parlamentares analisadas na tese foram coletadas manualmente da página específica da Câmara dos Deputados e estão compilados no arquivo abaixo:

Bruno Carazza – Composição de Frentes Parlamentares Selecionadas – Só Deputados – 54a e 55a Legislaturas

Caso aqueles que se dispuserem a utilizar os dados apresentados aqui encontrem quaisquer falhas ou inconsistências, solicito que me informem (bruno.carazza@gmail). Também estou à disposição para prestar quaisquer esclarecimentos sobre a forma de coleta e processamento dos dados referidos acima.

Por fim, alerto que não assumirei o encargo de checar periodicamente se os dados apresentados aqui foram atualizados ou revistos pelos seus respectivos produtores. Sendo assim, recomendo aos pesquisadores que recorram às fontes originais de informações, indicadas acima.

Desejo boa sorte àqueles que se dispuserem a pesquisar sobre as relações entre financiamento eleitoral, resultado de eleições, comportamento parlamentar e produção legislativa no Brasil – as possibilidades de pesquisa neste tema são imensas, e têm um grande potencial para interpretar e propor mudanças para o aprimoramento de nossas instituições. Contem comigo para o que precisarem.

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O STF decidiu mal ao proibir as doações de empresas (não, você não leu errado!)

Declaração de inconstitucionalidade de doações de empresas pode, na verdade, beneficiar os candidatos ricos e dar mais poder aos doadores mi(bi)lionários, além de incentivar o “caixa dois”.

O cidadão bem informado, que acompanha as emoções do noticiário brasileiro nos últimos meses, poderia mostrar-se esperançoso com o futuro político do Brasil se seguir o seguinte raciocínio:

Fato 1: A Operação Lava Jato deixou claro que o financiamento privado de campanhas alimentou um esquema de corrupção de grandes proporções, atingindo políticos dos princípios partidos brasileiros. Correto!

Fato 2: O Supremo Tribunal Federal – STF decidiu em setembro/2015 que as doações de empresas são inconstitucionais, e estão proibidas a partir das eleições municipais deste ano. Correto!

Conclusão: Com a vedação às doações de empresas, o STF fechou a principal torneira que irriga os esquemas de corrupção de políticos brasileiros. Errado!!!

A principal razão para que a lógica não impere na ligação dos fatos 1 e 2 à conclusão reside na timidez do STF em regular o financiamento de campanhas no Brasil. Ao contrário do que pediu o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.650 (veja), o STF limitou-se a declarar a inconstitucionalidade das contribuições eleitorais de empresas, não tratando das questões das doações de pessoas físicas e da utilização de recursos dos candidatos no financiamento das suas próprias campanhas.

De acordo com a decisão do STF, as eleições a partir de 2016 serão financiadas, de maneira simplificada, com recursos provenientes de três fontes legais:

1 – Fundo Partidário, alimentado com recursos orçamentários provenientes de tributos pagos por toda a população;

2 – Doações de pessoas físicas, limitadas a 10% de seus rendimentos no ano anterior;

3 – Recursos próprios dos candidatos, independentemente de seus rendimentos, desde que não ultrapassem os limites de gastos a serem estabelecidos pelo Tribunal Superior Eleitoral.

A presente análise concentra-se nos itens 2 e 3 acima, que tratam das doações feitas pelas pessoas físicas, sejam elas candidatas ou não. A discussão sobre o fundo partidário ficará para outra oportunidade.

Analisando os dados, a primeira constatação a que chegamos é que o envolvimento do brasileiro com as eleições, sob a ótica das doações de campanha, é extremamente limitado. Nas últimas eleições, apenas 152.800 pessoas destinaram recursos a campanhas eleitorais, o que representa uma média pouco superior a um doador por 1.000 eleitores – índice que se observa em geral desde 2002 (dado mais antigo disponível no site do TSE).

 

Percentual pf

Essas 152.800 pessoas destinaram quase R$ 1,2 bilhões de reais a partidos e candidatos nas eleições de 2014. Esse montante, porém, esconde uma realidade a meu ver chocante: cerca de 40% desse valor foi doado pelos próprios candidatos para suas campanhas!

Trocando em miúdos: enquanto 142.426 pessoas doaram praticamente R$ 700 milhões para candidatos em 2014 (média de R$ 4.913 por pessoa), 10.374 candidatos aplicaram R$ 462 milhões em suas próprias campanhas (numa média de R$ 44.557 por candidato-doador)!

Essa relevância do autofinanciamento dos candidatos nas eleições brasileiras demonstra como a desigualdade econômica pode se metamorfosear em desigualdade política. Como o gráfico abaixo demonstra, a cada eleição a distribuição do montante aplicado pelos próprios candidatos nas campanhas desloca-se para as faixas de “investimento” mais elevado. O crescimento das colunas à direita a cada ano demonstra que os candidatos estão colocando cada vez mais “bala na agulha” na disputa por um cargo eleitoral.

Autofinanciamento

Ao lado da aplicação de cada vez mais recursos pelos próprios candidatos nas eleições, o binômio desigualdade de renda – desigualdade política também se observa pelo aumento da participação de doadores que aplicam grandes somas de dinheiro nas eleições. Em 2014, além de 51 candidatos-doadores, outras 53 pessoas físicas doaram mais de R$ 1 milhão aos candidatos a presidente, governador, senador e deputado federal e estadual.

Observando-se a lista dessas pessoas físicas, e após uma rápida pesquisa no Google, constata-se que a maioria está ligada a grandes grupos econômicos, como agronegócio (a família Maggi domina a relação), logística, construção civil, calçados, vestuário, etc. O Google também informa que parte considerável dessas doações vem sendo investigada em inúmeras operações do Ministério Público e da Polícia Federal, o que nos faz desconfiar do conteúdo ideológico de tais contribuições.

Milionários

Os dados apresentados acima, portanto, indicam que nas últimas eleições se observam três tendências bem nítidas sobre o financiamento de campanhas por pessoas físicas no Brasil: (i) o baixo envolvimento da população em geral; (ii) o crescente envolvimento de candidatos que aplicam grandes volumes de recursos pessoais nas suas próprias campanhas; e (iii) o crescimento de doações milionárias feitas por pessoas físicas ligadas a grandes grupos empresariais ou envolvidos em suspeitas de esquemas de corrupção.

Esses três movimentos apontam para o centro da discussão sobre a constitucionalidade do financiamento privado no STF: o sistema eleitoral brasileiro é antidemocrático porque favorece a desigualdade política, alimentada pelas doações eleitorais feitas pelos setores mais abastados da população.

Com a decisão do STF de proibir as doações de empresas, porém, é de se esperar que grande parte das doações empresariais migre, nas próximas eleições, não apenas para o caixa 2, mas para doações feitas pelos sócios das empresas e até mesmo para candidaturas próprias.

Embora bem intencionada e aceita pela opinião pública, a decisão do STF teria sido muito mais efetiva se tivesse imposto limites para os gastos da campanha e também para as doações de pessoas físicas e dos próprios candidatos – em termos de valor, e não em percentuais da renda –, tal como pleiteou a OAB.

Ao proibir totalmente as doações empresariais, o STF jogou para a obscuridade o principal indicador sobre as relações entre os setores econômicos e os detentores de cargos públicos no Brasil. Imprensa, movimentos sociais, acadêmicos e cidadãos engajados perderam uma fonte de informações essencial para o exercício do controle social no país – ao passo que certamente os recursos continuarão a ser transferidos das empresas para os políticos, mas agora às escuras, na clandestinidade, via caixa dois.

Tal qual definido pelo STF, é de se esperar que candidatos com maior renda ou com melhores relações com a elite econômica continuem tendo mais chances de serem eleitos por meio de autofinanciamento, doações milionárias de pessoas físicas ou caixa dois.

O combate à corrupção e à desigualdade política passa necessariamente por medidas que barateiem as campanhas, limitem a influência do poder econômico, aumentem o poder dos órgãos de controle e estimulem a participação da população na vida político-partidária. Infelizmente, o STF não teve a coragem suficiente para avançar nesta agenda e preferiu jogar para a torcida.



 

Nota 1: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral.

Nota 2: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

 

 

 

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A Sorte está Lançada: Quem São, Como Votam e Quem Financiou os Membros da Comissão do Impeachment da Presidente Dilma Rousseff

Decisão sobre abertura do processo de impeachment depende de uma série de variáveis partidárias, econômicas, judiciais e até religiosas que decidirão o futuro da Presidente

A Câmara dos Deputados decidiu ontem, 17/03/2016, a composição da Comissão Especial que analisará a denúncia de prática de crime de responsabilidade pela Presidente Dilma Rousseff. Nas próximas semanas, as atenções do governo, da oposição e da população em geral estarão concentradas nesse grupo de 65 deputados, provenientes de 24 partidos (veja a relação nominal aqui).

De acordo com o cronograma inicial, ao final de 15 sessões a Comissão apresentará um relatório propondo ao Plenário da Câmara a instauração ou o arquivamento do processo de impeachment. Pelo seu papel estratégico no processo, a composição da Comissão foi motivo de grandes negociações entre os grupos pró e contra a Presidente da República – e pairam grandes dúvidas sobre quem leva a vantagem nesse primeiro movimento desse xadrez político.

Com o propósito de trazer um pouco mais de informações sobre esse assunto, coletei uma série de informações sobre quem são, como votam e quem financiou as campanhas desses 65 parlamentares. A ideia foi levantar dados sobre diversos aspectos que podem influenciar os votos dos parlamentares para que os interessados possam fazer suas estimativas sobre as chances de sobrevivência da Presidente nesse julgamento político.

Dada a importância desse processo, o primeiro fato que resolvi pesquisar foi o grau de experiência dos membros escolhidos pelos partidos para participar dessa Comissão. Para tanto, coletei dados sobre o tempo de mandato e o desempenho de cargo de líder ou vice-líder partidário na Câmara dos Deputados entre 1994 e 2016. Os dados encontram-se compilados nos gráficos abaixo:

Mandatos

Líderes

Minha primeira percepção sobre a Comissão do impeachment foi o número elevado de deputados novatos – quase um terço dos 65 membros exerce seu primeiro mandato como deputado – e com pouca experiência em liderança partidária – em torno de 45% nunca exerceu postos de comandos em seus partidos. Partindo do pressuposto de quanto mais sênior maior a independência do parlamentar (o ditado popular diz que “antiguidade é posto”), arrisco a dizer que essa combinação de pouca experiência parlamentar com baixa ascensão sobre os quadros do partido indica que os membros da Comissão terão pouca liberdade para conduzir os trabalhos e votar o relatório sem o consentimento dos comandantes de seu partido.

E daí surge a questão do papel dos líderes e da disciplina partidária no Congresso brasileiro. Como discuti aqui, há algum tempo os cientistas políticos têm chamado a atenção para a realidade de que, ao contrário do que a imprensa e o senso comum afirmam, o sistema político brasileiro é marcado pela fidelidade partidária e pela estabilidade das relações entre partidos e o Poder Executivo desde a Constituição de 1988. E para demonstrar como isso pode refletir no processo de impeachment, coletei os resultados de todas as votações nominais relativas a medidas provisórias realizadas na atual legislatura (2015/2018) para ver como partidos e parlamentares se comportam diante da diretriz imaginada pela Presidente Dilma.

Reconheço que meu universo é limitado – uma vez que normalmente são foram realizadas inúmeras outras votações, de diferentes naturezas, na Câmara –, porém acredito que essa amostra é representativa, pois as MPs são a escolha preferencial do Presidente da República para votar assuntos relevantes e, ainda, oferecem a oportunidade de os parlamentares incluírem assuntos que beneficiem grupos de interesse que os apoiem (como esse é o meu tema de pesquisa de tese, venho escrevendo bastante sobre isso nos últimos tempos: um, dois, três, quatro, cinco).

No gráfico abaixo mostrei o número de assentos de cada partido na Comissão do impeachment, seu posicionamento em relação às propostas do governo (há coincidência partido-governo?) e o índice de disciplina partidária obtida nas 81 votações analisadas.

Disciplina

A classificação de cores da tabela acima simula a perspectiva do governo Dilma a respeito do posicionamento esperado dos partidos. Em verde temos a situação mais favorável – partidos com alto grau de sintonia com o governo e nível elevado de fidelidade partidária, em que o risco de defecção é praticamente inexistente (PT, PC do B e PT do B). Em amarelo temos os partidos que tradicionalmente se posicionam de acordo com os interesses do governo, porém sua taxa de fidelidade partidária é mais moderada – nesse grupo encontram-se principalmente PMDB, PP, PSD e PTB e algumas siglas menores. Neste grupo podem surgir algumas baixas para o governo.

Destacados em vermelho estão os partidos que dificilmente oferecerão votos a favor de Dilma, uma vez que sua orientação tem sido contrária ao governo, e combinada com índices mais altos de fidelidade entre seus correligionários. Nesse grupo encontram-se tanto os partidos de oposição declarada ao PT (PSDB, DEM, PPS, PSB e SD), quanto também os partidos que antes se alinhavam ao PT, mas se desiludiram com sua prática política, ou que surgiram de suas dissidências (PSOL, PV e Rede). Os demais partidos (em branco) têm posição indefinida, e deles pode-se esperar qualquer coisa, a partir dos incentivos que lhes forem colocados.

Para tornar o quadro mais completo, computei na tabela abaixo a média de votos de cada parlamentar indicado para a Comissão do impeachment em relação à orientação do líder do governo nas 81 votações de MPs entre 2015 e hoje (18/03/2016).

Posicionamento membros

Como a tabela mostra, cerca de metade dos membros da Comissão apresentam um índice de votação consonante com o governo em mais de 80% dos casos. No extremo oposto, 23 parlamentares têm índices de sintonia inferiores a 50%. No bloco intermediário, 9 deputados votam com o governo entre 50% e 80% dos casos.

Embora o governo leve vantagem segundo esse critério, é preciso dizer que a votação de impeachment tem um peso diferente de votações de medidas provisórias. Pela sua repercussão sobre a situação política atual do país, e os seus reflexos nos planos econômico e social, é necessário analisar a questão sob outros prismas.

No campo econômico, a projeção das cores verde e amarelo com a palavra impeachment em letras garrafais na sede da Fiesp (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo) em plena Avenida Paulista indica a importância que esse processo tem para diversos grupos econômicos. E para mostrar como isso pode se refletir sobre os trabalhos da Comissão, mostrei nos gráficos abaixo que (i) as campanhas eleitorais em 2014 foram bastante caras e (ii) os membros da Comissão dependeram fortemente de doações de empresas para financiá-las. Vê-se, portanto, que a influência econômica terá um peso grande nesse processo.

Total Arrecadado

PJ

Outra dimensão importante a ser analisada são os movimentos sociais, que inegavelmente têm o poder de pressionar os parlamentares. Essa influência chegou ao ponto de, nos últimos anos, serem formalizadas associações supra-partidárias de parlamentares para defender determinados interesses de grupos sociais (ou econômicos). São as chamadas frentes parlamentares – também conhecidas como “bancadas” (evangélica, ambientalista, ruralista, “da bala”, etc.). No gráfico abaixo, apresento a vinculação dos membros da Comissão a diversas frentes parlamentares que têm grande representatividade na Câmara e/ou tratam de temáticas relacionadas ao atual quadro político do país. Pelo resultado, vislumbra-se um processo de negociações que vá além dos partidos tradicionais para angariar apoios a favor ou contra o afastamento da Presidente da República.

Frentes Sociais

Por fim, não podemos perder de vista que a Operação Lava Jato paira sobre a cabeça da maior parte dos deputados, inclusive dos membros da Comissão do impeachment. Nos gráficos abaixo, computo a distribuição dos membros da Comissão em relação aos valores recebidos pelas empresas investigadas pela Polícia Federal e pelo Ministério Público (levei em conta as empresas que constam nos sites das companhias como pertencentes ao mesmo grupo econômico) e ao peso dessas doações no total arrecadado nas suas campanhas em 2014. Embora boa parte dessas doações seja legal, é inegável que há uma relação estreita entre as empresas que estão no olho do furacão do maior escândalo de corrupção no país e grande parte dos membros que apreciarão a denúncia de crime de responsabilidade da presidente Dilma.

Lava jato 1

Lava jato

Como se vê dos dados apresentados acima, é muito difícil fazer qualquer prognóstico sobre o desenrolar do processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff, em função da complexidade de interesses políticos, econômicos, sociais e até judiciais em jogo. Como diriam os romanos, alea jacta est. A sorte está lançada para o futuro do país.

E por falar nisso, no arquivo abaixo apresento todos os dados utilizados nesta postagem, dissecados por parlamentar. Se quiser fazer seus próprios prognósticos, fique à vontade para baixar.

Comissão Impeachment



 

Nota 1: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral e da Câmara dos Deputados.

Nota 2: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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Lava Jato, Zelotes e Trensalão: por trás de cada investigação e delação, uma relação simbiótica entre grandes empresas e políticos

Setores envolvidos nas principais investigações em curso no país realizaram doações de campanha em montante incompatível com sua participação no PIB.

Distribuição de doações milionárias entre PT e PSDB parece refletir as chances de vitória de cada um e o conjunto de benefícios que suas políticas podem oferecer.

As revelações das Operações Lava Jato e Zelotes e as investigações do cartel dos trens e do metrô nos governos estaduais do PSDB desnudam a relação nefasta entre as elites política e econômica no país. A cada delação premiada ou apreensão de computadores e agendas, fica mais nítido como contribuições de campanha, caixa 2 e propinas compram resultados de licitações, benefícios tributários e regulação favorável. Para permanecer no poder, partidos e suas lideranças oferecem vantagens para grandes grupos empresariais. Para obter ganhos extraordinários sem ter que enfrentar a concorrência interna e externa, grandes empresas patrocinam campanhas eleitorais e corrompem políticos e burocratas. No país do rent seeking (Lisboa & Latif), as elites econômica e política criaram uma simbiose extrativista (Acemoglu & Robinson) que impede o desenvolvimento econômico brasileiro.

Ao longo do último ano venho publicando uma série de textos com inúmeras evidências sobre como a representação política e a produção legislativa brasileira estão impregnados por essa lógica. Hoje apresento alguns dados sobre como alguns setores econômicos elegeram o mercado eleitoral como uma de suas estratégias empresariais. A ideia é bastante simples: comparar o percentual de cada setor no total de doações a partidos e candidatos com a sua participação no PIB brasileiro.

Para isto, computei quanto cada setor doou nas últimas eleições (a partir dos dados do TSE e da sua atividade econômica principal extraída do CNPJ dos doadores) com a participação setorial no PIB (segundo o valor adicionado) divulgado pelo IBGE. Ambas as classificações se referem às “seções” (são 20 no total) da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE 2.0. Ou seja, são perfeitamente compatíveis. No gráfico abaixo, comparei o conjunto das doações feitas por empresas na eleição de 2014 com a participação setorial no PIB de cada setor em 2013 (último dado disponível).

 

PIB

O gráfico revela que alguns setores doam proporcionalmente muito mais do que a sua participação no PIB justificaria. São eles: indústria de transformação, construção, setor financeiro (atividades financeiras, de seguros e serviços relacionados), setor de entretenimento (artes, cultura, esporte e recreação) e saneamento básico e tratamento de resíduos (água, esgoto, atividades de gestão de resíduos e descontaminação). Os dados acima não comprovam nada, mas indicam que alguns setores “investem” mais no mercado eleitoral do que outros, e isto pode ter a ver com a política pública produzida, seja por meio de execução orçamentária, regulação ou benefícios tributários. Se analisarmos as operações Lava Jato, Zelotes e do trensalão tucano (para ficar apenas nas mais ruidosas), vemos que representantes desses setores são protagonistas nas investigações por obterem ou tentarem obter de representantes do Estado vantagens relacionadas a alguma dessas dimensões da atuação governamental.

Infelizmente a compatibilidade entre a classificação do CNPJ e do PIB está disponível apenas a partir de 2010, o que impede que façamos uma análise ao longo do tempo para verificar como essa discrepância entre doações eleitorais e participação no PIB ocorreu nas eleições anteriores. Para suprir essa carência, realizei outro experimento.

Em uma postagem antiga (aqui) destaquei como empresas e pessoas físicas têm aportado cada vez mais dinheiro nas campanhas eleitorais, a ponto de as doações acima de R$ 1 milhão por indivíduo ou empresa representarem mais de 70% do total arrecadado nas eleições de 2014. Para demonstrar como essas doações são movidas por interesse, e não por ideologia, calculei o percentual que cada superdoador (empresa que doou mais de R$ 1 milhão em valores atuais) aplicou nas campanhas do PSDB e do PT desde 1994. A ideia foi confrontar a preferência dos grandes doadores em relação aos dois partidos protagonistas no plano federal nas duas últimas décadas. Os dados incluem as doações efetuadas pelas empresas e indivíduos aos candidatos a todos os cargos (deputados estaduais e federais, senadores, governadores e presidentes), assim como as doações feitas diretamente aos partidos e aos comitês eleitorais.

A série de gráficos apresenta em cada ponto o percentual aplicado por cada (cacofonia insuportável, mas necessária) superdoador nas campanhas do PT (eixo horizontal) e do PSDB (eixo vertical) em cada eleição.

1994

1998

20022006

2010

2014

A primeira constatação que salta aos olhos é o aumento do número de pontos ao longo dos gráficos. Isso significa que a quantidade de empresas e pessoas que doam mais de R$ 1 milhão nas eleições (os dados foram deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016) vem crescendo exponencialmente a cada eleição.

Mas o ponto que eu quero destacar, e que exige um pouco de atenção do leitor combinado com uma simples reflexão sobre as chances de cada partido nas eleições das últimas décadas, é como a distribuição dos pontos desloca-se de um gráfico para outro.

Nas eleições de 1994 e 1998, com o sucesso do Plano Real e a postura radical adotada até então pelo PT, as grandes doações concentram-se na proximidade do eixo vertical, indicando uma clara preferência pelo PSDB – o que é totalmente racional, levando em conta que nas duas eleições FHC venceu no primeiro turno e o seu partido dominou os principais Estados e construiu uma bancada respeitável na Câmara e no Senado. Além disso, os tucanos apresentavam um discurso e realmente efetivaram um conjunto de reformas liberalizantes, pró-mercado, na economia brasileira.

Com a saturação do ciclo de reformas de FHC e as inúmeras crises externas e internas enfrentadas, Lula renasceu das cinzas (após três derrotas consecutivas) e despontou repaginado em 2002, com uma versão “paz e amor” e um discurso – materializado na Carta aos Brasileiros – propondo a manutenção dos pilares da política econômica de FHC e um programa ambicioso de redução das desigualdades sociais. A estratégia deu certo não apenas em termos de garantir sua vitória, mas de atrair recursos dos superdoadores. A partir daí, o PT se tornou uma máquina eleitoral, dominando as quatro eleições presidenciais posteriores, governos estaduais em todas as regiões do país e tornando-se uma das maiores forças no Congresso Nacional. Como consequência, desde 2002 as doações das grandes empresas passam a contemplar o PT, que passa a ter um perfil muito parecido com os demais grandes partidos brasileiros, como procurei demonstrar aqui.

O resultado é que a distribuição dos pontos nos gráficos de 2002 a 2014 passa a ficar esparsa entre os eixos vertical (PSDB) e horizontal (PT), com uma clara tendência rumo ao eixo horizontal à medida em que o PT se consolidava numa grande força política de dimensão nacional, avançando sobre territórios e camadas sociais que não constituíam sua base original. A política econômica do ministro Mantega, principalmente após a crise financeira de 2008, embora não possa ser considerada liberalizante, mostrou-se pró-mercado por vias tortas, com concessões indiscriminadas de benefícios fiscais e um impressionante protagonismo do BNDES na concessão de empréstimos subsidiados.

Combinando os períodos FHC e Lula/Dilma, constatamos que a distribuição de recursos dos superdoadores entre os polos tucano e petista demonstra que não há uma preferência ideológica entre os doadores, mas sim a aplicação de recursos conforme as chances de vitória nos planos federal e estadual, e nos Poderes Executivo e Legislativo e o conjunto de medidas econômicas adotadas.

Uma observação importante para finalizar: comparando com atenção a distribuição dos pontos no gráfico de 2010 com o gráfico de 2014, é perceptível um deslocamento da nuvem de pontos em direção ao eixo do PSDB. A explicação é óbvia: depois de muitos anos, o PSDB teve reais chances de assumir o Palácio do Planalto. O dinheiro, obviamente, seguiu para a campanha de Aécio Neves, embora não tenha abandonado o barco de Dilma. O capital, nesse caso, é avesso ao risco, e por via das dúvidas, é melhor fazer um seguro e ficar bem na fita com os dois candidatos. Pra mim, esse movimento elucida bastante como os grandes doadores atuam – e é um grande indício de como nosso sistema político depende dessa relação umbilical com as grandes empresas. A atual crise política tem sua gênese nessa simbiose entre as elites política e econômica.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Devido ao caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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“Siga o líder”: interesses econômicos e liderança partidária na Câmara dos Deputados

Por seu papel estratégico na tramitação de projetos, líderes partidários atraem mais doações de empresas, e isso pode não ser nada bom

Na última postagem, discuti como os líderes partidários exercem um papel fundamental no presidencialismo de coalizão brasileiro, garantindo um índice de fidelidade partidária alto o suficiente para o governo sair vencedor na imensa maioria das votações. Em se tratando de medidas provisórias, os números indicam que o governo vence em 90% dos casos em que há votações nominais. E isto acontece desde 2001!

Os autores costumam analisar esse fato de duas formas diferentes. Uma corrente mais otimista (derivada dos trabalhos iniciais de Limongi & Figueiredo), acredita que, a despeito da ruidosa relação midiática entre Executivo e Legislativo no Brasil, o presidencialismo de coalizão brasileiro funciona de modo suficiente para implementar reformas econômicas e sociais, como aconteceu nos governos FHC e Lula.

Por outro lado, estudiosos como os brasilianistas Scott Mainwaring e Barry Ames acreditam que nosso sistema é bastante suscetível a crises e apresenta um alto custo em termos de concessões feitas pelo Executivo (cargos políticos, emendas parlamentares e até corrupção) para garantir essa governabilidade. As crises vividas por Dilma Rousseff – como também enfrentaram Collor e, em certa medida, também Sarney – seria um exemplo.

Não considero que essas duas visões sejam antagônicas, mas sim complementares para se analisar o sistema político brasileiro. Realmente há grande preponderância do Poder Executivo na definição da agenda legislativa, assim como há um custo social bastante elevado para o governo superar as crises e ameaças de crise em sua base parlamentar.

Considero, porém, que essas análises perdem de vista um elemento muito importante: na minha visão esse arranjo institucional de um Poder Executivo com superpoderes legislativos e líderes partidários com grande ascendência sobre seus correligionários é muito permeável à influência de grandes grupos de interesses, sobretudo econômicos.

Partindo do pressuposto de que o Presidente da República define a agenda e acerta com os líderes dos vários partidos que constituem a base governista o que e quando será levado a votação, é de se esperar que surja daí um problema de ação coletiva. De um lado, reformas que possam beneficiar a maioria silenciosa, mas que trazem prejuízos a grupos organizados (reformas tributária, previdenciária, política, trabalhista, administrativa, etc.), têm baixa probabilidade de serem aprovadas, uma vez que encontrarão resistência de algum dos caciques da coalizão (este ponto foi levantado ainda em 1988 por Sérgio Abranches). Barry Ames, inclusive, questiona a importância creditada à elevada taxa de aprovação dos projetos do Executivo argumentando que esses números não levam em conta os casos em que o governo sequer consegue propor ao Congresso reformas que considera importantes, diante da reação negativa dos líderes partidários.

Por outro lado, grupos de interesses bem organizados conseguem ser ouvidos por ministros, assessores graduados do Presidente da República e pelos líderes partidários, aumentando a chance de ter seus pleitos inseridos na agenda legislativa governista – via MP, de preferência, ou algum projeto de lei com requerimento de urgência.

Se este raciocínio estiver correto, tendem a prosperar no Congresso as propostas que trazem consigo benefícios concentrados e custos diluídos perante a sociedade. Reformas com ganhos difusos e prejuízos concentrados têm poucas chances de ser aprovadas.

Analisando as contribuições de campanha, conseguimos apresentar algumas evidências para esse raciocínio. Afinal, elas são um meio utilizado pelos grupos de interesse para obter acesso privilegiado perante os líderes partidários e representantes do Executivo e, assim, barrar propostas que os prejudiquem e aprovar projetos que melhorem seu status quo. Para testar essa hipótese, calculei o volume médio de doações recebidas pelos líderes partidários provenientes de empresas e o comparei com o dos demais deputados que exerceram mandatos nas últimas legislaturas. O resultado consta no gráfico abaixo:

Líderes e Doações Anteriores

Como visto, com exceção da 52ª Legislatura (2003 a 2006), as doações recebidas pelos líderes são superiores às dos demais deputados. A diferença entre os dois grupos é estatisticamente relevante para a 53ª Legislatura (2007/2010, num nível de significância inferior a 5%) e para a 54ª Legislatura (2010/2014, com nível de significância inferior a 1%). Embora os líderes tenham recebido a mais que os demais deputados na eleição de 2014, a diferença entre os dois grupos não se mostrou estatisticamente relevante.

Alguém poderia argumentar, no entanto, que os doadores de campanha, no momento de decidir o quanto destinar a cada candidato, não têm como prever se aquele candidato vencerá as eleições ou, muito menos, tornar-se um líder partidário. Acontece que os líderes partidários geralmente são políticos mais experientes e “profissionais” do que os demais – a diferenciação entre alto e baixo clero, comum no ambiente parlamentar, não é apenas figura de retórica. Os dados demonstram que líderes partidários tendem a desenvolver carreiras mais longas no Legislativo, como atestam as taxas de reeleição observadas nos últimos anos:

 

Taxa de reeleição

Diante de um cenário em que líderes partidários têm grande ascendência sobre seus correligionários e alcançam visibilidade midiática suficiente para desfrutar de maiores chances de reeleição, é de se esperar, então, que eles atraiam mais doações privadas nas eleições seguintes. E é isso que o gráfico abaixo demonstra: líderes partidários que decidem buscar a reeleição na Câmara dos Deputados recebem mais contribuições de empresas do que seus pares. Nas três últimas eleições, a diferença entre as doações médias dos líderes e dos demais deputados mostrou-se estatisticamente relevante com níveis de significância de 10% (2006), 5% (2010) e 1% (2014).

Líderes e Doações Seguintes

Embora ainda sejam necessários outros dados para comprovar a tese de que o presidencialismo de coalizão brasileiro favorece grupos de interesse e, em última instância, a concentração de renda, os dados acima parecem indicar que a posição chave desempenhada pelos líderes partidários nesse arranjo institucional é explorada pelo setor privado via doações eleitorais. O dinheiro empresarial, nesse caso, “segue o líder” – e é bastante problemático se o comportamento desses líderes, no exercício de suas atribuições, seguir o dinheiro.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados da Câmara dos Deputados e do Tribunal Superior Eleitoral. Devido ao caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

Nota 3: Os valores de doações de campanha encontram-se deflacionados pelo IPCA de janeiro/2016.

 

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Tostines vende mais porque é fresquinho e é fresquinho porque vende mais: Doações influenciam resultado das eleições, mas resultado das eleições também afeta doações

Contribuições para determinados candidatos podem aumentar ou diminuir conforme suas chances de vitória se alteram durante a campanha eleitoral.

Eleição presidencial de 2014 dá vários indícios desse fenômeno.

Na última postagem (aqui) realizei um exercício, sugerido por Marcos Lisboa, comparando as doações de campanha recebidas pelos candidatos que ficaram “na tampa da beirada”, e não conseguiram se eleger por pouco, com as contribuições para aqueles que foram eleitos “raspando” nas eleições para o Senado e a Câmara dos Deputados entre 2002 a 2014. Ao isolar a comparação somente entre os candidatos que ficaram na margem entre serem eleitos ou não, conseguimos ter uma ideia mais clara de como o financiamento de campanha pode afetar o resultado da eleição.

Poucos minutos depois de ter publicado o texto, o colega de pós Rodrigo Badaró me enviou um email me alertando sobre uma falha no meu raciocínio: eu estaria sempre partindo da premissa de que as empresas aplicam seus recursos neste ou naquele candidato independentemente de suas expectativas quanto ao resultado da eleição. Na sua visão, os doadores calculam as chances de vitória dos candidatos e, a partir daí, decidem o quanto contribuirão para cada um. O problema que se coloca, nas palavras do próprio Badaró, é o seguinte: “Afinal de contas, o mercado tem o poder decisivo de eleger este ou aquele candidato? Ou haverá (também?) o sentido inverso: o mercado verifica os candidatos com maior potencial de vitória e investe neles (e, obviamente, cobra essa conta mais tarde)?

Em termos técnicos, a questão colocada é chamada de endogeneidade. Para exemplificar, seria como se, ao realizarmos um teste para solucionar o dilema de Tostines, investigássemos o efeito do frescor dos biscoitos sobre as vendas (testando a hipótese de que Tostines vende mais porque é fresquinho), sem levar em conta que um maior volume de vendas torna os produtos à venda mais frescos e crocantes (afinal, Tostines pode ser mais fresquinho justamente porque vende mais). Em outras palavras, Badaró questiona se o financiamento privado influencia as eleições ou se a expectativa do resultado das eleições influencia no financiamento privado para este ou aquele candidato.

Com relação ao teste realizado na última postagem, acredito que a chance de estar contaminado pela endogeneidade é bastante baixo. Como concentramos o foco apenas nos candidatos que ficaram na zona cinzenta entre ser eleito ou não, é muito pouco provável que as empresas tivessem a percepção das chances de cada um vencer a disputa. Além disso, não temos pesquisas sistemáticas para o Senado e principalmente para a Câmara, assim como o resultado final, no caso da eleição para deputado, depender dos votos angariados pelos partidos e coligações, além do desempenho individual de cada candidato. Sendo assim, acredito que os resultados apresentados no último texto não estão comprometidos pelo problema da endogeneidade.

Mas o legal dessa construção colaborativa da tese, com a publicação dos resultados preliminares neste blog, é que as questões colocadas me instigam a avançar a pesquisa na direção apontada pelos colegas. E então eu resolvi verificar se há indícios dessa endogeneidade numa situação extrema: as eleições presidenciais de 2014. A escolha por essa disputa baseia-se no fato de ter sido a eleição mais concorrida da história, com diversas mudanças de cenário desde o seu início. Além disso, as eleições presidenciais contam com um grande número de pesquisas de intenção de voto, que orientam o mercado para fazer suas escolhas sobre quem financiar nas eleições.

O gráfico abaixo apresenta a evolução das contribuições de campanha recebidos de pessoas jurídicas pelos três principais concorrentes à Presidência no ano passado: Dilma Rousseff (PT), Aécio Neves (PSDB) e Eduardo Campos, substituído por Marina Silva (PSB) após seu falecimento no meio da corrida presidencial.

Endogeneidade 1O gráfico apresenta diversas características que merecem uma discussão mais profunda, mas não me deterei nelas agora: (i) os três principais candidatos receberam, juntos, mais de R$ 830 milhões de empresas na eleição de 2014; (ii) pela primeira vez desde 2002 o Presidente eleito não recebeu mais doações do que o segundo colocado (Aécio arrecadou mais que Dilma); e (iii) os dados do TSE revelam um aumento não desprezível nas doações no mês seguinte às eleições (dívidas de campanha? Informações incorretas prestadas pelos partidos?).

Analisando o gráfico acima, notamos algumas tendências que permitem acreditar no ponto levantado pelo Badaró: a evolução das doações para os três candidatos parece refletir a expectativa que os doadores tiveram sobre quem tinha mais chances de vencer a eleição.

No próximo gráfico isso fica mais claro, na medida em que plotamos a dinâmica das doações de campanha (expressas nas linhas referentes a cada candidato, com magnitude definida no eixo vertical da esquerda) e os resultados das pesquisas eleitorais do Datafolha ao longo do primeiro turno (expressas nas colunas, em que cada cor representa um candidato, com os respectivos percentuais de intenção de voto).

Endogeneidade 2

Analisando o gráfico acima percebemos três momentos bastante distintos no desenrolar da disputa eleitoral, que tiveram reflexo direto no volume de recursos aportado pelas empresas em cada candidato.

O primeiro grande divisor de águas desta eleição foi o trágico acidente que resultou na morte de Eduardo Campos em 10/08/2014. A partir daquele momento, o volume de recursos doados para Dilma Rousseff (em vermelho) e Aécio Neves (azul) se intensifica, aparentemente indicando que a disputa seria polarizada nesses dois concorrentes. Nota-se, inclusive, um crescimento expressivo de Dilma no final de agosto, talvez refletindo uma maior chance de que a eleição fosse resolvida em seu favor ainda no primeiro turno. Nesta fase, as doações para Marina Silva (em cinza), embora também crescentes, apresentam um comportamento bem mais suave.

Essa tendência se altera à medida em que as pesquisas eleitorais revelam um crescimento surpreendente nas intenções de voto para Marina Silva a partir do final de agosto e início de setembro, quando a candidata do PSB chegou a ficar apenas um ponto percentual abaixo de Dilma Rousseff. Neste ponto as doações para Marina Silva começam a crescer num ritmo bem mais intenso, assim como as destinadas a Aécio Neves – refletindo a grande perspectiva de ocorrência de um segundo turno, em que os dois oponentes poderiam eventualmente se unir para tentar derrotar Dilma Rousseff, a candidata da situação.

Em fins de setembro, às vésperas do primeiro turno, temos então o terceiro grande momento da eleição: as pesquisas começam a indicar que Marina Silva perdia força, porém sem um crescimento proporcional de Aécio Neves. Neste cenário incerto da reta final, as doações para todos os candidatos subiram nas duas semanas que antecederam o primeiro turno. Porém, como as perspectivas de existência de um segundo turno começaram a ficar sombrias, as doações para Dilma Rousseff ganharam grande impulso, ultrapassando até mesmo as contribuições privadas para Aécio Neves.

A história em três atos descrita acima reforça a impressão de que o raciocínio do Rodrigo Badaró faz todo o sentido – pelo menos nas eleições presidenciais de 2014. O financiamento das campanhas de Dilma Rousseff, Aécio Neves e Marina Silva parece ser bastante responsivo às perspectivas de vitória e de realização de um segundo turno à medida em que as pesquisas de opinião repercutiam as mudanças de humor do eleitorado durante a disputa eleitoral.

Essa evidência de que não apenas o financiamento privado pode influenciar as eleições, mas o resultado das eleições pode fazer com que o dinheiro das empresas seja direcionado deste para aquele candidato de acordo com suas chances de vitória, revela outro lado negro de nosso sistema “democrático”. Afinal de contas, é de se duvidar que a maioria dessas empresas, ao investirem mais de R$ 830 milhões em três candidatos, o faça apenas por ideologia. As variações no fluxo de doações para os candidatos ao sabor das pesquisas eleitorais indicam que possa haver um interesse concreto em estar do lado do time vencedor – seja ele qual for.



 

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações aqui), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

Nota 2: Todos os dados acima são de elaboração própria a partir de dados do Tribunal Superior Eleitoral. Dado o caráter preliminar da pesquisa, solicita-se não citá-los sem autorização do autor.

 

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Para Além do Lobby do Filho do Lula na MP da Indústria Automobilística: Medidas Provisórias, Contribuições de Campanha e Comportamento dos Deputados

As Medidas Provisórias estimulam o lobby no Poder Executivo e no Congresso. Dados revelam que os deputados retribuem seus doadores de campanha na tramitação das MPs.

O jornal O Estado de São Paulo publicou com estardalhaço ontem a notícia de que montadoras de veículos teriam “comprado” a edição de uma medida provisória que prorrogou benefícios fiscais bilionários para elas em 2009 (aqui). Embora o caso tenha potencial para esquentar a temperatura nos meios políticos – pois o filho do ex-Presidente Lula é acusado de ter feito lobby e se beneficiado com o suposto esquema –, vou me afastar do clima de Fla-Flu das discussões políticas e procurar analisar as questões institucionais que propiciam a ocorrência de casos similares no Brasil.

Independentemente da veracidade das acusações, fico bastante animado que a imprensa e as autoridades competentes tragam à luz a associação entre lobby e medidas provisórias. Afinal de contas, as MPs – que se tornaram uma das espécies de normas mais comuns e importantes no nosso sistema político – são um campo bastante fértil para a atuação dos lobbies.

Pela forma como são disciplinadas, as MPs revelam a essência de como o jogo do poder é jogado no trânsito entre o Palácio do Planalto e o Congresso Nacional – e como ele está sujeito à interferência de grupos de interesses.

Simplificadamente, as medidas provisórias são um tipo muito especial de norma, que são criadas pelo Presidente da República em caso de “urgência e relevância” e entram em vigor imediatamente, antes de serem analisadas pelos deputados e senadores. Mas elas têm um prazo de vida curta: se não forem aprovadas no Congresso em no máximo 120 dias, elas morrem (“perdem a eficácia”, em juridiquês). Se forem aprovadas, viram uma lei como outra qualquer (“ordinária”).

Essa forma como as medidas provisórias são reguladas abre grande margem para todo tipo de negociação política entre os Poderes Executivo e Legislativo.

De um lado, o (a) Presidente da República se vale da imprecisão dos conceitos de relevância e urgência (“conceitos jurídicos indeterminados”) para editar MPs sobre assuntos que deveriam seguir o trâmite legislativo normal no Congresso.

De outro, como as MPs precisam ser aprovadas pela Câmara e pelo Senado em no máximo 120 dias (60 dias prorrogáveis por mais 60), o Poder Executivo é obrigado muitas vezes a ceder aos interesses dos parlamentares em troca da sua aprovação.

Essas características particulares tornam as medidas provisórias muito valiosas para quem quer que tenha interesse em pauta do Poder Executivo ou do Congresso – empresas, ONGs, sindicatos ou qualquer outro grupo social organizado.

O sonho de qualquer grupo que faz lobby nos Poderes Executivo e Legislativo é ter seus interesses incluídos em uma MP. Como os prazos de tramitação de um projeto de lei normal costuma ser muito longo (veja esta minha postagem antiga), as MPs são um grande atalho, pois entram em vigor imediatamente e, historicamente, têm grandes chances de serem referendadas pelo Congresso.

Mas para ter sua desejada alteração legal incluída numa MP, os grupos de interesse precisam realizar lobby em dois âmbitos.

Primeiramente, é preciso sensibilizar o Poder Executivo a incluir aquele assunto em uma MP. Nesse caso, a estratégia de convencimento se concentraria no âmbito dos Ministérios e da Casa Civil, pois o trâmite interno, grosso modo, é este: um Ministro propõe a edição da MP ao (à) Presidente da República, com análise do mérito e da oportunidade política feita na Casa Civil. Logo, para emplacar seu assunto em uma MP, é fundamental ter acesso à estrutura burocrática dos Ministérios, aos altos cargos comissionados e à cúpula dos partidos políticos no poder. E isso se dá não apenas pela importância do tema em discussão ou pela gravidade do problema a ser solucionado: o peso político e econômico do interessado e as contribuições de campanha contam muito também.

Suponha que o grupo de interesse consiga superar essa primeira etapa e a MP seja publicada. Embora o grupo já comece a desfrutar dos efeitos da MP imediatamente, é fundamental que ela seja referendada pelo Congresso para que eles se tornem perenes. Porém, como no Congresso qualquer deputado ou senador pode propor alterações à MP (são as chamadas “emendas”) é fundamental então que o lobby garanta que a MP não sofra alterações que a descaracterizem ou, se possível, amplie os benefícios concedidos pela MP por meio das emendas parlamentares.

Do ponto de vista do lobby, ajuda muito ter um bom contato com o relator da MP no Congresso, além de uma boa base de parlamentares sensíveis à sua causa. Nesse trabalho de ataque (forçar a sua aprovação) e defesa (evitar mudanças significativas), as doações de campanha e as chamadas frentes parlamentares, que discuti nas últimas postagens (aqui e acolá), são de imensa valia.

Resumindo, o trâmite processual das MPs tem ingredientes bastante apreciados por aqueles que vivem de lobby e para os que dependem do lobby para viver:

  • Os frouxos requisitos de “urgência e relevância” dão ampla margem para o (a) Presidente da República legislar sobre quase todos os assuntos;
  • A MP gera benefícios imediatos para os interessados, mesmo sem qualquer manifestação prévia do Congresso;
  • O prazo curto para aprovação deixa os deputados e senadores com a faca e o queijo na mão para barganhar com o Poder Executivo em troca de aprovação da MP – o que envolve, não raro, cargos e emendas orçamentárias;
  • A possibilidade que o Congresso tem de alterar a MP permite a criação de uma outra moeda de troca com o Executivo: a inserção de dispositivos que tratam de assuntos que nada têm a ver com a MP original – esses “contrabandos” ou “jabutis” frequentemente contêm benefícios grupos representados pelos parlamentares;
  • A possibilidade de veto dá uma última possibilidade ao Poder Executivo de ajustar a versão final da lei aos seus interesses, mas reabre a janela de negociações com o Congresso quando da sua votação final.

Esse conjunto de incentivos à negociação e ao lobby tornaram as MPs um jogo interessante para todas as partes envolvidas (Poder Executivo, parlamentares, grupos de interesse), ainda que a um custo social altíssimo. Não é à toa que as MPs assumiram uma relevância tão grande na produção legislativa brasileira.

E para demonstrar como as MPs são uma grande fonte de benefícios, realizei uma extensa pesquisa sobre o trâmite processual das MPs editadas no Brasil. Para verificar como os deputados e senadores comportam-se na tramitação das MPs, realizei um exercício que, apesar de muitíssimo trabalhoso, revelou-se bastante recompensador.

A lógica era a seguinte: na impossibilidade de obter dados sobre as atividades de lobby ou mesmo de corrupção pura e simples, utilizei as doações oficiais de campanha para verificar se os deputados, no exercício de suas atribuições, são fiéis àqueles que financiaram seus gastos eleitorais. Para isso, realizei dois exercícios: um relacionado à relatoria das MPs e outro referente à propositura de emendas destinadas a alterar o texto das medidas.

No primeiro exercício, o objetivo foi verificar se os deputados escolhidos para serem relatores da MP receberam doações de empresas afetadas pela MP. Para isso, identifiquei no texto das MPs e nas suas justificativas (“Exposições de Motivos”) os setores econômicos que foram afetados por elas. Em seguida, pesquisei na base de dados do Tribunal Superior Eleitoral se o deputado relator havia recebido doações daquele setor na eleição anterior. O resultado está na tabela abaixo.

 

 

Os dados acima revelam que, na média, quase 54% de todas as 180 medidas provisórias editadas entre 2003 e 2014 que tinham o objetivo de beneficiar explicitamente determinado setor foram relatadas por deputados que receberam doações do mesmo setor nas eleições anteriores. Nota-se que esse comportamento atingiu seu ápice no segundo mandato do Presidente Lula, mas manteve-se em patamares bem altos (acima de 60%) nos primeiros quatro anos sob a presidência de Dilma Rousseff.

Esses números indicam que a relatoria de MPs pode ser uma maneira que alguns deputados utilizam para “retribuir” as doações recebidas em suas campanhas. Afinal, do ponto de vista das empresas doadoras, ter um deputado financiado por elas na relatoria de uma MP é um acesso privilegiadíssimo para fazer com que a MP seja aprovada nas condições desejadas pelo setor.

Esse indício de que os deputados trabalham em retribuição aos seus doadores de campanha também pode ser observado quando analisamos as emendas propostas pelos parlamentares nas MPs em tramitação. Neste segundo exercício, durante várias semanas eu analisei individualmente as 30.675 emendas propostas pelos deputados e senadores às 666 medidas provisórias editadas entre setembro de 2001 e dezembro de 2014. Neste trabalho insano, eu coletei muitas informações relevantes, entre elas a identificação dos setores explicitamente mencionados pelos autores das emendas no texto de suas justificativas.

Para o presente teste, eu selecionei somente as emendas propostas por deputados nas MPs analisadas entre 2003 e 2014 (as anteriores a 2003 foram descartadas porque o TSE não disponibiliza os dados de contribuições de campanha nas eleições anteriores a 2002). Daí o procedimento foi o mesmo: verificar se o deputado autor da emenda recebeu doações do setor beneficiado pela emenda na eleição anterior. Seguem os resultados:

Painstaking Emendas

A tabela acima conta a mesma história da anterior: em torno de 55% das emendas que explicitamente beneficiam algum setor foram propostas por deputados que receberam dinheiro de empresas desse setor nas eleições anteriores – com um pico de quase 61% no segundo mandato de Lula e a manutenção desse patamar elevado, embora com um ligeiro decréscimo, no primeiro governo de Dilma.

Uma nota adicional sobre a tabela acima: a quantidade de emendas setoriais propostas no primeiro mandato de Dilma é mais do que o dobro da observada nos dois mandatos anteriores. Esse número pode estar relacionado com a estratégia do ex-Ministro da Fazenda Guido Mantega de conceder inúmeros benefícios tributários a setores específicos da economia – um dos pilares da sua política chamada de “nova matriz econômica”. Como muitas dessas medidas foram concebidas via MP, o acréscimo no número de emendas propostas pode estar relacionado ao interesse das empresas em estender esses benefícios mediante emendas aprovadas durante a sua tramitação no Congresso.

Para terminar, uma ressalva importante: muito provavelmente os dados acima subestimam o comportamento dos deputados em beneficiar seus doadores de campanha. Um dos motivos para esse sentimento está no fato de que meus testes só captam as doações diretas feitas pelas empresas aos deputados. Como no Brasil são permitidas as chamadas “doações ocultas” – em que a empresa doa para o partido e esse repassa posteriormente esse dinheiro a determinado candidato – pode ser que deputados identificados como não tendo recebido recursos do setor beneficiado pela MP ou pelas emendas tenha efetivamente recebido via doações ocultas ao partido.

Outra hipótese para desconfiar que os resultados apresentados são inferiores à realidade está no fato de que os testes tenham considerados apenas os setores expressamente indicados no texto da MP ou das emendas, sem levar em conta os encadeamentos dos setores na economia. Para ficar mais claro, pegue por exemplo uma MP que beneficie o setor agropecuário. Pode ser que o seu relator não tenha recebido doações de empresas agrícolas, mas sim de empresas do setor de alimentos (que se beneficiarão de uma eventual redução da carga tributária sobre os produtos agrícolas, que são insumos importantes da indústria alimentícia). Nesse caso, no meu teste constou que o deputado não agiu em retribuição aos doadores do setor diretamente beneficiados pela MP (o setor agropecuário), quando na realidade ele trabalhou em favor de doadores indiretamente contemplados pela medida (o setor alimentício).

No entanto, embora os dados apresentados acima subestimem a realidade, os resultados reforçam o senso comum de que os políticos, ao exercerem seus mandatos, atuam em retribuição àqueles que financiaram suas campanhas. Trabalhar para reduzir os efeitos de um arcabouço institucional que facilita a influência desproporcional de alguns setores econômicos em detrimento de toda a coletividade deveria ser um objetivo de um amplo programa de reforma do Estado brasileiro.

Melhor esperar sentado.

Nota 1: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

 

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