Investigando a fundo o crime do projeto que pretende acabar com a Uber: um pequeno manual de análise legislativa

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

Não basta publicar a lista de quem votou contra e quem votou a favor do Projeto de Lei contra os aplicativos de transporte. Para entender o que está em jogo, é preciso método investigativo. Segue aqui um manual prático para saber quais interesses afetam a tramitação de um projeto legislativo como o que pode proibir a Uber e a Cabify de circular.

 

Meu propósito com o Leis e Números é tentar discutir questões atuais da legislação, da economia e da política brasileira com um pouco mais de profundidade. Menos opinião, mais dados. Menos posicionamento ideológico, mais análise.

O preço a se pagar, no entanto, é que os textos ficam longos demais, e nem todo mundo tem paciência de ler até o fim.

Com a aprovação do polêmico Projeto de Lei que regula o Uber e os outros aplicativos de transporte urbano (Cabify e cia) não foi diferente. Afinal, fiquei com muitas dúvidas quando vi o PL ser colocado em pauta e rapidamente ser aprovado: quais são os interesses por trás dessa regulação? Como eles se articularam? Como se posicionaram os partidos? Houve uma distinção ideológica na votação? A quem o projeto beneficia e de que forma?

Pra tentar responder a cada uma delas, aí vai mais um textão. Se tiver interesse, como diria o Rá-Tim-Bum, “senta que lá vem a história”!

 De onde surgiu esse projeto?

Desde que chegou ao Brasil – e é assim em todo lugar do mundo – a Uber enfrenta grande resistência não apenas dos taxistas, mas também de políticos que defendem a sua causa. Ações judicias e projetos de lei são utilizados para tentar eliminar ou pelo menos diminuir a concorrência dos aplicativos de transporte que seguem o modelo da Uber (como a Cabify, por exemplo).

O PL nº 5.587/2016 é, até o momento, o maior desafio enfrentado por esses aplicativos na sua guerra contra os taxistas e os políticos brasileiros. Mas de onde ele surgiu, e como ele conseguiu ser aprovado tão rápido? Para responder a essa pergunta, criei um passo-a-passo que mostrará como a tramitação desse projeto, no seu percurso entre a apresentação e a aprovação, está permeado da influência dos taxistas enquanto grupo de interesses.

O texto abaixo também serve como um pequeno manual para qualquer cidadão ou pesquisador interessado em seguir o fio da meada e identificar como o processo legislativo é vulnerável à influência de grupos e corporações.

Passo nº 1 – Descubra quem é o autor do projeto, qual é o seu partido e de que região ele vem: Se você quiser saber como se articulam os interesses em torno de qualquer projeto de lei, um bom começo é se perguntar quem o propôs. No caso do PL contra Uber, Cabify e cia, trata-se de um projeto com muitos autores: Carlos Zarattini (PT/SP), Luiz Carlos Ramos (PTN/RJ), o hoje Ministro da Justiça Osmar Serraglio (PMDB/PR), Laudivio Carvalho (SD/MG) e Rôney Nemer (PP/DF).

Você prestou atenção nas siglas? Pois é, os 5 autores do PL pertencem a 5 partidos e 5 Estados diferentes. Trata-se, portanto, de um projeto suprapartidário, que envolve inclusive os agora rivais PT e PMDB, e capitaneado por representantes de algumas das mais ricas e populosas regiões do Brasil. Temos aí, portanto, a primeira pista de que esse projeto não foi aprovado tão rápido por obra do acaso.

 Passo nº 2 – Leia a justificativa: Todo projeto de lei vem acompanhado de uma justificativa, que deve expor seus objetivos e sua relevância para a sociedade. Nessa exposição de motivos é possível identificar, no meio de palavras bonitas e frases de efeito (“o papel aceita tudo”, diz o dito popular), quais são suas verdadeiras intenções. No caso do PL nº 5.587/2016, não foi nem tão difícil assim descobrir a quem ele interessa de verdade. Está em letras claras na justificativa dos autores:

“[…] é imperiosa correção do texto para sepultar as dúvidas e manter incólume a regulamentação dos serviços de transporte público individual de passageiros nos Municípios brasileiros, haja vista que o crescimento do transporte clandestino, inclusive por meios tecnológicos, está impactando negativamente na gestão pública, além de desconstruir o mercado de táxi, invadir o campo restrito ao profissional taxista e causar insegurança aos consumidores”.

Lendo a justificativa, portanto, temos claro que o PL apresentado tinha dois objetivos claros: i) proteger os taxistas e ii) assegurar o poder estatal de regular os aplicativos e sua relação com os consumidores. Guarde isso em mente, que vamos retomar esse fio da meada em breve.

Passo nº 3 – Procure encontrar o vínculo entre os políticos e os grupos de interesses: Demonstrar que a representação política está a serviço de determinados atores ou grupos, e não do indefinível “interesse público”, nem sempre é uma tarefa fácil. Na minha Tese de Doutorado eu usei o vínculo entre doações de campanha e o comportamento dos parlamentares para demonstrar essa relação umbilical entre interesses econômicos e a produção de leis no Brasil.

No caso específico da batalha entre taxistas e Uber/Cabify, essa estratégia é mais difícil, pois não há uma base de dados com informações sobre todos os taxistas no Brasil que eu pudesse utilizar para ver se eles doaram recursos para os deputados que propuseram o PL nº 5.587/2016. Mesmo se houvesse, acho que não traria nenhum resultado relevante, pois o financiamento de campanhas no Brasil é dominado por grandes empresas – vide as notícias da Operação Lava Jato.

Por sorte existem outros caminhos. Um deles é pesquisar a composição das Frentes Parlamentares, que são associações suprapartidárias de deputados e senadores para defender uma determinada causa. O vínculo de um deputado ou senador a uma dessas “bancadas” pode indicar não apenas o seu apoio, mas a sua disposição em efetivamente defender com unhas e dentes aquele grupo de interesse.

Não foi surpresa nenhuma, portanto, descobrir que há no Congresso Nacional uma Frente Parlamentar em Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas. Pesquisando sua composição, descobre-se que: i) o Presidente da bancada dos taxistas é ninguém mais, ninguém menos, que Carlos Zarattini (PT/SP), o principal autor do PL nº 5.587/2016; e ii) com exceção do Ministro Osmar Serraglio, todos os outros autores do projeto são membros dessa frente parlamentar que defende os taxistas. Bingo!

Passo nº 4 – Pesquise a tramitação do Projeto de Lei: A tramitação de um projeto de lei no Congresso Nacional pode ser comparada a um daqueles jogos de tabuleiro de trilha, cheios de surpresas do tipo “volte 3 casas”, “perca a vez”, “avance 5 casas”. A grande diferença é que nos tabuleiros esses eventos são definidos na sorte, pelo rolar dos dados, enquanto no Parlamento ele é definido pelos acordos de líderes dos partidos [a propósito, clique aqui para ler uma análise que fiz sobre como os líderes partidários atraem mais doações de grandes empresas]. Sendo assim, um projeto pode ter uma tramitação super-rápida ou dormir por décadas em uma gaveta, a depender dos interesses na mesa (ou, no mais vezes, debaixo dos panos).

O PL nº 5.587/2016 foi proposto em 15/06/2016, e em menos de 10 meses já foi aprovado pela Câmara. Esse ritmo de tramitação é muito acelerado em relação aos demais projetos de autoria de deputados aprovados nos últimos anos, que levaram em média 1.700 dias para virar lei. Para você interessado em investigar os interesses que afetam a elaboração das leis brasileiras, #ficaadica: tramitação rápida em geral é sinal de treta.

Analisando a tramitação do PL nº 5.587/2016, foi possível ver algumas coisas bem suspeitas. A primeira delas diz respeito à “apensação” – procedimento em que um novo projeto é anexado para tramitar em conjunto com outro mais antigo que já está em análise na Casa. Trata-se de um procedimento previsto no Regimento Interno para tornar mais eficiente e racional a análise de dois ou mais projetos que tratam de um mesmo assunto. No caso do PL nº 5.587/2016, ele foi apensado ao PL nº 2.632/2015, de autoria do Dep. Alberto Fraga (DEM/DF).

Acontece que esse PL nº 2.632/2015 era bem mais liberal e declaradamente favorável à Uber, conforme pode ser lido na sua justificativa. E aí surgiu a primeira manobra na tramitação do PL nº 5.587/2016: em 24/10/2016 ele foi “desapensado” por ato da Presidência da Câmara. Assim, passou a ter vida própria, ficando livre para seguir sua tramitação em carreira solo pelas comissões da Câmara.

Por falar em comissões, pouco tempo depois, em 14/12/2016, o PL contra os aplicativos ganhou mais um empurrão do Presidente da Câmara, Dep. Rodrigo Maia: em vez de tramitar pelas comissões de Constituição e Justiça (CCJC), Viação e Transportes (CVT) e Transporte, Administração e Serviço Público (CTASP), o presidente determinou que ele também fosse analisado pela Comissão de Desenvolvimento Urbano (CDU).

Parece razoável, não? Um projeto complexo demanda que seus vários aspectos sejam analisados pelas óticas de comissões diferentes. Só que não (#sqn). Há um dispositivo no Regime Interno que determina que, quando um projeto é destinado a mais de 3 comissões permanentes, pode ser criada uma comissão especial para tratar exclusivamente dele. Assim, um projeto que precisaria passar por 3 comissões – com debates, apresentação de relatórios e votação em cada uma delas –, passa agora a depender de apenas uma análise para ir à votação em Plenário.

Um detalhe relevantíssimo: o autor dessas duas manobras regimentais, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM/RJ), também é membro da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas – a “bancada dos taxistas”. Não precisa dizer mais nada, né?

A partir daí a tramitação do PL nº 5.587/2016 seguiu ladeira abaixo: em 04/04/2017 foi aprovado um requerimento de urgência para sua apreciação em plenário (de autoria do Dep. Carlos Zarattini, autor do projeto e presidente da bancada dos taxistas, off course) e no mesmo dia nomeou-se um relator, Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE), que, de pronto, apresentou um relatório e um substitutivo ao projeto original e partiu-se para a votação. Tudo isto na mesma tarde!

Detalhe: não houve qualquer audiência pública ou debate sobre uma regulação de um tema que suscita grandes paixões na sociedade como esse embate entre Uber/Cabify e taxistas. Além disso, tão logo foi nomeado, o relator já apresentou seu parecer (fraquíssimo, por sinal) e com um projeto substitutivo pronto para votação – fortes indícios de que tudo foi arquitetado nos bastidores, num acordo entre líderes dos partidos. Como eu disse há pouco, desconfie de projetos com tramitação expressa.

Passo nº 5 – Analise o que foi colocado em votação: Tão importante quanto destrinchar todas as manobras que ocorreram durante a tramitação de um projeto, é saber o que efetivamente foi colocado em votação. Um projeto de lei pode chegar ao Plenário totalmente desconfigurado por emendas propostas pelos demais parlamentares ou pelos relatores. No caso do PL nº 5.587/2016, um novo projeto, chamado de substitutivo, foi o que efetivamente foi colocado em votação.

O projeto inicial, proposto pelo Dep. Carlos Zarattini e seus colegas da “bancada dos taxistas”, procurava matar os aplicativos como Uber e Cabify na raiz: fazer transporte individual urbano seria atribuição exclusiva de taxista, sendo vedada a utilização de veículo particular e a sua regulação seria exclusiva em cada município. Ou seja, voltaríamos à estaca zero, aos tempos pré-Uber, sendo admitidos no máximo aplicativos de táxis, como 99Táxis e afins.

Já o substitutivo apresentado pelo Dep. Daniel Coelho (PSDB/PE) era um pouco mais flexível, admitindo a atuação dos motoristas de aplicativos como Uber e Cabify como autônomos, e não como taxistas, mas mantendo nos municípios a capacidade de regular sua atuação. As ideias centrais do substitutivo eram i) atender a um antigo pleito dos taxistas, aumentando as exigências dos motoristas dos aplicativos em termos do pagamento de tributos municipais, seguro e contribuição ao INSS e ii) dar poder aos Municípios para regular a atividade dos aplicativos. Em outras palavras, se o projeto inicial matava o Uber, Cabify e afins, o substitutivo os feria de morte.

 Passo nº 6 – Nem tudo o que é aprovado é votado: Você sabia que a maioria do que é aprovado no Congresso não é literalmente votado? É que existem dois modos principais de aprovação de uma proposição. A mais inteligível para a população é a ostensiva, que exige a manifestação, oral ou eletrônica, de cada parlamentar, em termos de “sim”, “não” ou “abstenção”. No entanto, a forma mais comum é a simbólica, aquela do tipo “aqueles que forem favoráveis permaneçam como estão”.

Embora a votação simbólica agilize os trabalhos legislativos, ela é pouquíssimo transparente e pode levar à aprovação sorrateira de projetos que teriam forte resistência da opinião pública. Recentemente quase que a anistia ao caixa dois foi aprovada dessa forma! Sendo assim, desconfie sempre de votações simbólicas! Aliás, em tempos em que a informática está onipresente em nossas vidas, não faz mais sentido falar em votação simbólica para agilizar votações. Não estamos mais na era do voto em papel! Nós temos o direito de saber como nossos representantes votaram em todos os assuntos!

No caso do PL contra os aplicativos tipo Uber, a votação do substitutivo aconteceu de forma simbólica (alguma surpresa?). Isso significa que houve um acordo prévio entre os líderes dos partidos para aprovar o texto proposto pelo relator. Essa percepção é reforçada pela total ausência de debates sobre o tema no momento da votação. Ou seja, chegou-se com um texto pronto, apenas para ser ratificado em Plenário.

Neste momento podemos juntar várias pontas soltas até agora. Aprovou-se um texto que atende em boa parte os interesses da bancada dos taxistas (pois o substitutivo cria várias barreiras à atuação dos aplicativos), com nenhuma discordância entre os partidos (lembre-se que o texto original foi proposto por representantes de vários partidos) e uma sintonia inclusive entre legendas em polos opostos do espectro ideológico atualmente, como PT e PMDB (autores da proposta original) e também o PSDB (partido do relator).

Eu tenho para mim que essa votação é fruto do momento político em que vivemos. Minha hipótese, que precisa ser testada em outras votações recentes, é que o Congresso brasileiro está se tornando ainda mais paroquial e corporativo nestes tempos de grande descrédito dos políticos e partidos tradicionais. Meu argumento é que, temendo não se reeleger (e, em muitos casos, perder o foro privilegiado) em 2018, muitos deputados e senadores vão procurar cada vez mais atender a pleitos individuais para ficar bem diante de determinados grupos e, assim, conseguir seu apoio nas próximas eleições. Assim, é de se esperar que projetos com interesses bem demarcados, atendendo grupos ou regiões específicos, tenderão a ter mais receptividade no Congresso. Nossos políticos procurarão entregar bondades individuais, ainda mais diante das maldades coletivas que estão ou estiveram em pauta (teto de gastos, reformas previdenciária e trabalhista, etc.).

O caso em questão enquadra-se perfeitamente nesse roteiro: é só lembrar que taxistas são grandes formadores de opinião e entregar mais poder aos Municípios pode render alguns votos a mais (afinal, políticos locais terão o imenso poder de regular o Uber na sua cidade!). E o medo da opinião pública, dos fervorosos fãs de Uber e Cabify? Para esses, os políticos já estão bastante queimados de uma maneira ou de outra. Faz sentido, não faz?

Passo nº 7 – Fique de olho na votação dos destaques: Lembra da máxima de que “o jogo só acaba quando termina”? Na tramitação de projetos de lei é assim que acontece. Depois da votação do texto principal (no nosso caso, o substitutivo), os partidos podem pedir a votação de trechos em separado – conhecidos tecnicamente como “destaques”, da expressão “destaque para voto em separado” (DVS). É um recurso que o Regimento Interno confere para que, mediante algumas condições, determinado partido tente alterar a redação de pontos específicos numa votação independente.

No caso do PL nº 5.587/2016, o incansável líder da bancada dos taxistas, Dep. Carlos Zarattini, mediante seu partido (PT), solicitou a votação de dois destaques: o DVS nº 02 (que retirava a classificação da atividade dos aplicativos como de natureza privada e exigia que os veículos utilizados fossem de aluguel, e não particulares) e o DVS nº 04 (que exigia que os motoristas de Uber e Cabify fossem autorizados a trabalhar pela autoridade municipal, e são apenas ser cadastrados no aplicativo). As duas matérias colocadas em votação, portanto, pretendiam voltar à concepção do projeto inicial, gestado no âmbito da Frente Parlamentar de Defesa dos Interesses da Classe dos Taxistas: inviabilizar o Uber inserindo cada Município na relação entre seus motoristas e o aplicativo. Como diria o grande “filósofo” Edward_A._Murphy_Jr. (aquele que criou a lei que leva seu nome): “nada é tão ruim que não possa piorar”.

Passo nº 8 – Analise como cada partido se posicionou: Tão ou mais importante do que saber como cada deputado ou senador votou num projeto de lei, é analisar como cada partido se posicionou diante da votação. Se você pretende entender os caminhos que levaram à aprovação ou ao arquivamento de uma proposta legislativa, tenha sempre em mente que os parlamentares não votam apenas com base em suas convicções pessoais ou pensando no seu eleitorado. No Brasil, em geral, o cacique manda e o índio obedece.

A política nacional tem uma lógica própria, que constitui um campo de pesquisa bastante fértil na Ciência Política, batizada pelo professor Sérgio Abranches em 1988 de “presidencialismo de coalizão”. Tratam-se dos arranjos entre os Poderes Executivo e Legislativo para garantir a governabilidade e a aprovação de leis e políticas públicas diante de dezenas de partidos com representação no Congresso. Nesse contexto, os cientistas políticos Fernando Limongi e Argelina Cheibub demonstram há muitos anos que esse arranjo é estável, graças principalmente aos instrumentos de que dispõe o Presidente da República (nomeações, liberação de emendas orçamentárias, etc.) e os líderes partidários (indicação para comissões e relatorias, distribuição de espaço para proferir discursos em plenário e até de dinheiro do partido em época de eleição) para garantir uma grande disciplina entre os membros da base governista. Sendo assim, o posicionamento dos partidos nas votações nominais oferece um bom panorama para saber o que está em jogo naquela votação.

No caso dos destaques ao PL nº 5.587/2016, houve uma nítida diferença ideológica nas orientações dos partidos em relação aos destaques propostos pelo PT:

Na  Votação do DVS nº 02, perfilaram-se a favor de transformar os aplicativos como Uber e Cabify em atividade de natureza pública, sujeita a regulação municipal: PT, PCdoB, PSOL e PMB. Do lado contrário ficaram PMDB, PSDB, PR, PSD, PSB, DEM, PP, PTN, PHS, PT do B, PSC, PPS e PV. Como isentões estiveram PTB, PROS, PSL, PRB, PDT, SD, Rede e PEN.

Já na  Votação do DVS nº 04, que exige que o motorista que presta serviço pelos aplicativos seja previamente autorizado a trabalhar pelo órgão de trânsito do município, e não simplesmente ser cadastrado junto à empresa, o posicionamento foi muito parecido. PT, PCdoB e PSOL a favor e PMDB, PSDB, PR, PSD, DEM, PP, PTN, PHS, PTdoB e PV. Ficaram em cima do muro e liberaram seus membros a votar como quisessem o PSB, PRB, PDT e SD.

Para você que não está muito familiarizado com a sopa de letrinhas dos partidos brasileiros, vou simplificar a história. Os partidos ideologicamente mais à esquerda (PT, PC do B e PSOL) votaram a favor de atribuir aos municípios o poder de regular as atividades da Uber, Cabify e cia. Já os partidos mais à direita, apesar de terem aprovado uma maior equiparação entre motoristas dos aplicativos e os taxistas no texto principal, foram contra conceder mais poder ainda aos municípios. Assim votaram PMDB, PSDB, DEM, PP, PR e as siglas aliadas.

Daí eu concluo que, do ponto de vista dos partidos, a votação do PL contra o Uber, apesar de no geral fazer uma concessão grande aos interesses dos taxistas, no que diz respeito ao “empoderamento” (a palavrinha da moda!!!) dos municípios houve uma nítida clivagem ideológica. Não sei se por estarem mais ligados aos sindicatos de taxistas ou por acreditarem na eficiência do Estado em regular em detalhe todas as atividades econômicas, os partidos de esquerda (PT, PC do B e PSOL) foram mais além na limitação das atividades dos aplicativos como a Uber no Brasil.

Passo nº 9 – As traições dizem muita coisa: Embora a disciplina partidária seja um fato incontestável no presidencialismo de coalizão brasileiro, as coisas não funcionam assim “como uma Brastemp”. Na hora do voto é muito comum haver traições à orientação do partido, dependendo principalmente do partido e do assunto em pauta.

No caso do PL nº 5.887/2016, houve um grau considerável de indisciplina, principalmente entre os partidos conservadores que eram contra os destaques propostos pelo PT. O gráfico abaixo mostra que, de um lado, os partidos da esquerda votaram em massa a favor do destaque, registrando apenas uma deserção na votação do DVS nº 4. Fique sabendo que essa é uma tônica entre os partidos de esquerda no Brasil: são militarmente disciplinados, e a decisão da liderança do partido é seguida como uma ordem. Raras são as deserções em votações do PT, do PC do B e do PSOL. Aliás, alguns membros já foram expulsos desses partidos por esse motivo.

Entre os partidos de direita que orientaram seus membros a votar “não” contra os dois destaques, a indisciplina foi bastante expressiva, passando de 50% no caso do PMDB, PSD, PR e PSB. Essas traições foram fundamentais para que os destaques propostos pelo Dep. Carlos Zarattini (PT/SP) fossem aprovados, tornando praticamente inviável a operação dos aplicativos de transporte no país se o projeto for sancionado tal qual a redação que foi enviada para o Senado. Se não fossem esses parlamentares indisciplinados, os partidos de esquerda não teriam conseguido o mínimo de 50% dos votos para aprovar as alterações. [Para melhor visualizar o gráfico, arraste as barras e clique em “Tela Cheia” no canto inferior direito ou veja aqui]

Um fato relevante, que também está na minha Tese de Doutorado, é que esse desvio em relação à tendência normal de disciplina partidária no presidencialismo de coalizão brasileiro tende a ocorrer com mais frequência quando há um interesse de algum grupo específico em jogo no projeto em votação. Explico melhor: parlamentares tendem a desrespeitar a orientação de seu partido quando algum grupo de interesses lhes influencia a votar assim. Assim, entre a orientação do partido e a do grupo que pode lhe render apoio político ou, quem sabe?, financeiro, os parlamentares tendem a ficar com a segunda alternativa.

Voltando ao PL nº 5.587/2016, parece que aconteceu exatamente isso. Mais da metade dos votos indisciplinados partiu de parlamentares que eram membros da “bancada dos taxistas”. Ou seja, entre votar segundo a orientação de seu partido ou agradar os taxistas, os parlamentares que tinham um vínculo com esse grupo de interesses não pensaram duas vezes antes de trair sua legenda.

No gráfico abaixo você pode ver de onde vieram os votos dos indisciplinados entre os partidos de direita (a marcação verde indica o número de parlamentares que votou contra a orientação do partido e era membro da frente parlamentar em defesa dos taxistas). [Não está vendo direito? Tente clicar em “Tela Cheia” ou veja aqui].

Última dica do dia: se você está à caça de evidências da influência de grupos de interesse na tramitação de algum projeto, investigue os parlamentares que se posicionaram contra a orientação do seu partido.

Conclusão:

Este longo texto conta a história não apenas de como o projeto que pretende “regular” (a ponto de quase inviabilizar) os aplicativos de transporte municipal como a Uber e o Cabify. Quanto a esse aspecto, fica claro que é uma regulação pró-taxistas, gestada por uma visão oportunista dos líderes de todos os partidos e agravada pela obsoleta crença – principalmente dos partidos de esquerda, mas não só – de que o Estado deve a tudo regular nos mínimos detalhes.

Mas o mais importante, para mim, foi demonstrar mais uma vez como os interesses econômicos e corporativos infiltram-se pelos meandros da atividade parlamentar, influenciando manobras regimentais, propositura de emendas, apresentação de substitutivos, votações simbólicas e apresentação de destaques.

Desde que conclui minha Tese eu tenho cada vez mais convicção do quanto é fundamental entender como esses mecanismos funcionam. E do quanto isso é complicado para o cidadão comum e mesmo para a imprensa acompanhar essa trama – o que só demonstra como o interesse da coletividade está desamparado no jogo político brasileiro.

Eu sinceramente não sei o que poderia ser feito para nivelar o campo de batalha (“to level the playing field”, como dizem os ingleses) entre grupos de interesse e a sociedade em geral. Melhorar a representação política é uma saída, assim como melhorar os instrumentos de transparência e participação popular.

Mas o caminho é beeem longo. E, pelo jeito, teremos que ir de táxi.

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O teto, os furos e a lei do mais forte: considerações sobre a PEC nº 55/2016 (ou 241/2016, se você preferir)

Texto e gráficos de Bruno Carazza dos Santos

A proposta de colocar um teto para as despesas públicas é necessária e urgente, mas seus dispositivos revelam muito sobre a incrível incapacidade dos governos brasileiros de dizer “não” aos grupos de interesses

A PEC do Teto (PEC nº 55/2016, em tramitação no Senado, antiga PEC nº 241/2016, quando estava na Câmara) é a bola da vez a dividir os brasileiros. Depois das eleições de 2014 e do impeachment de Dilma Rousseff, agora a tentativa do governo de estabelecer um limite anual para as despesas públicas está levando as pessoas às ruas, abalando amizades e azedando reuniões familiares.

Meu ponto de partida para analisar a PEC é que responsabilidade fiscal não deveria ser algo para as pessoas se posicionarem contra ou a favor. Não gastar mais do que se arrecada deveria ser um valor a ser exigido de todos os governantes e partidos políticos, e não um tema a dividir quem é de esquerda e quem é de direita.

Nesse sentido, considero bastante louvável a iniciativa do governo de estabelecer um limite de gastos numa perspectiva de médio e longo prazo. Afinal de contas, nosso quadro fiscal se deteriorou gravemente nos últimos anos: a arrecadação caiu, as despesas cresceram muito e, como consequência, a dívida pública vem subindo perigosamente. Quanto mais déficit, mais dívida, mais juros, menos crescimento e mais tendência à inflação.

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Primeiro Ato – O teto

[Para acompanhar a análise abaixo, sugiro baixar o texto da PEC]

Para tentar conter esse quadro de derrocada econômica, o governo atual propôs mudar a Constituição para estabelecer um Novo Regime Fiscal, que terá vigência de 20 anos (art. 101) e estabelecerá limites individualizados para as despesas primárias (ou seja, não inclui despesas de juros) dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público e da Defensoria Pública (art. 102, caput). Observe que a PEC não se aplica a Estados e Municípios, apenas para a União.

Mas como será calculado esse teto? Em 2017, o teto será o gasto efetivo de 2016, mais um reajuste de 7,2%. A partir de 2018, será o limite do ano anterior, mais a inflação acumulada em 12 meses observada até junho (art. 102, § 1º). Isso significa que os gastos poderão seguir crescendo nos próximos anos, mas no máximo corrigidos pela inflação – como os economistas gostam de dizer, o gasto será congelado em termos reais.

Na prática, esta é a mecânica da PEC para realizar o ajuste fiscal de longo prazo: os limites calculados segundo a PEC devem ser respeitados por cada Poder (art. 102, § 2º); a Proposta de Lei Orçamentária anual deve ser compatível com o teto (art. 102, § 3º); o Poder Legislativo não poderá ampliar o limite durante a tramitação do Orçamento (art. 102, § 4º) e durante o ano não poderão ser autorizados créditos extras que ultrapassem o teto (art. 102, § 5º).

Meu problema com a PEC não está no teto em si. A estratégia proposta pelo governo é gradualista (sem cortes bruscos de imediato, o que torna a sua aprovação mais fácil), abrangente (divide o ônus do ajuste entre todos os Poderes) e tem um horizonte temporal longo, mas flexível – de acordo com o art. 103, depois de 10 anos o reajuste do teto poderá ser revisto em cada mandato presidencial.

Após analisar o texto da PEC e ler várias críticas contra e a favor, aí vão as minhas principais críticas.

Segundo Ato: As claraboias no teto

Meu primeiro problema com a PEC está nos furos do teto. No art. 102, § 6º estão presentes as exceções ao limite de despesas. O inciso I trata das transferências constitucionais para Estados e Municípios, que eu reconheço ser um aspecto difícil de lidar neste momento – assim, faz sentido entrar como uma exceção. Os incisos seguintes, no entanto, são grandes claraboias abertas no teto, que podem inviabilizar o ajuste necessário para reintroduzir a responsabilidade fiscal no governo.

O primeiro grande furo (art. 102, § 6º, II) trata dos créditos extraordinários, que são autorizações para gastos extras em situações “imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública” (CF, art. 167, § 3º). Você pode não saber, mas ao longo deste ano já foram autorizados gastos extras que superam R$ 45 bilhões para as mais variadas finalidades, com justificativas na maior parte das vezes forçadas, que nem de longe se enquadram em situações de “guerra, comoção interna ou calamidade pública”. Com a adoção da PEC, é muito provável que essa válvula de escape será utilizada cada vez mais pelos governos – e da pior forma possível, via medidas provisórias, com pouco debate parlamentar e quase nenhuma discussão pública. Para fechar essa brecha, e se pretendem que a PEC seja realmente séria, deveriam aproveitar a mudança constitucional e reformular a redação do art. 167, § 3º, para algo neste sentido:

Art. 167, § 3º. A abertura de crédito extraordinário somente será admitida em caso de guerra ou para lidar diretamente com situações de decretação de calamidade pública.

Ao eliminar o “como” da redação atual e retirar um conceito vago como “comoção interna”, eliminaríamos quase todo o conteúdo impreciso do dispositivo constitucional. Dessa forma, seria mais difícil fazer malabarismo retórico para permitir a execução de despesas corriqueiras não previstas originalmente no Orçamento. Somente assim teríamos uma justificativa para abrir essa exceção ao teto. Caso contrário, acredito que os governos terão uma larga avenida para burlar o limite da PEC.

A outra claraboia no teto da PEC é uma pegadinha do malandro. Segundo o art. 102, § 6º, III, não estão sujeitas ao limite “as despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições”. Uma medida bem-intencionada, não? #sqn (“só que não”, traduzindo para os mais velhos, rsrsrs). Você sabe o que está incluído no orçamento da Justiça Eleitoral? Sim, o Fundo Partidário. E você sabe que estão articulando a criação de um Fundo Eleitoral para financiar as despesas dos candidatos nas eleições? Pois bem, então você pode imaginar a quem essa exceção está direcionada. Sim, aos partidos políticos e a seus candidatos, que poderão receber mais recursos de dois em dois anos, enquanto as demais despesas do governo estarão congeladas! O exemplo, neste caso, não está partindo de cima – e por isto essa exceção deveria ser suprimida sumariamente.

A terceira janela para as estrelas da PEC está no inciso IV do mesmo dispositivo das exceções. De acordo com sua redação, não estão submetidas ao teto as “despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes”. Confesso que para saber do que se tratavam tive que recorrer ao Google, que prontamente me levou a uma página do Ministério do Planejamento com a lista das empresas estatais não dependentes de recursos do Tesouro para realizar seus investimentos. E quem eu encontrei lá? As suspeitas de sempre, as estatais que estiveram no noticiário policial nos últimos anos como canais de corrupção, clientelismo e contabilidade criativa: Petrobrás, Eletrobrás, Caixa Econômica, BNDES, Banco do Brasil, Docas, Infraero, Correios e cia. Logo, de acordo com o texto da PEC, o dinheiro continuará indo para o ralo nesses órgãos, enquanto os demais órgãos terão suas torneiras fechadas. Deixando essa brecha aberta, a tendência é que voltemos a ter orçamentos paralelos cada vez mais robustos daqui pra frente.

Por fim, o art. 102 da PEC traz ainda dois presentes para Legislativo, Judiciário, MP e Defensoria Pública. De acordo com os parágrafos 7º e 8º, nos três primeiros anos o Poder Executivo assumirá eventuais descumprimentos ao teto por parte desses “Poderes” (limitado a 0,25% do limite do Executivo). Não considero justo que os programas de governo e políticas públicas executados pelo Poder Executivo paguem o pato pelos excessos desses outros órgãos, cujas despesas estão concentradas principalmente em pessoal. Além disso, o parágrafo 9º permite que a cada ano esses Poderes possam compensar os limites individualizados entre seus órgãos. Assim, eventuais ultrapassagens ao teto pela Justiça do Trabalho, por exemplo, poderão ser compensadas por maiores apertos na Justiça Federal – o que não deixa de ser um desvirtuamento do espírito de comprometimento geral presente na PEC.

 

Terceiro Ato: O Teto e a Lei do Mais Forte, ou Grupos de interesse versus Políticas Sociais

Uma das maiores virtudes da PEC é tornar o processo orçamentário uma coisa real no Brasil. Há séculos o orçamento brasileiro é chamado de peça de ficção, pois durante sua elaboração a receita é superestimada e a despesa subestimada – e, assim, com um pouco de jeitinho, nossos políticos conseguem colocar na Lei Orçamentária quase todos os seus sonhos e aspirações. Mas como um antigo poeta baiano já dizia, “a vida é real e de viés” e ao longo do ano o dinheiro fica curto e o governo tem que rebolar para fechar a conta: faz contingenciamentos na boca do caixa, inventa uma contabilidade criativa, joga o que não der para o futuro (os famosos “restos a pagar”), emite dívida ou moeda – cada Presidente nos últimos anos fez suas opções nesse amplo cardápio de irresponsabilidade fiscal.

Mas é justamente na sua maior virtude – forçar o governo a elaborar um orçamento realista – que reside o maior problema da PEC na minha visão. Com a imposição do teto, o governo terá que fazer escolhas, priorizar, decidir onde realmente alocará os recursos escassos que administra. O processo orçamentário, portanto, tornar-se-á a cada ano um conflito orçamentário. E nesse conflito, levará vantagem quem tiver mais condições de convencer o governo de que sua proposta de política pública é mais urgente, necessária e merecedora de recursos. E nesse processo levarão vantagem, como sempre, os amigos do Rei ou quem está mais próximo dele: grandes doadores de campanha (via caixa 1 ou caixa 2), ilustres representantes do PIB nacional, grupos de interesses bem organizados em seus lobbies, corporações de servidores públicos, entre outros. A coletividade, detentora difusa do interesse público, entra em grande desvantagem nesse jogo orçamentário reorganizado pela PEC.

Em seus dispositivos, a PEC oferece quase nada para “igualar as armas” entre os grupos de interesse – bem organizados, com mais recursos e com maior acesso a quem decide sobre o orçamento – e a coletividade – com dificuldades de mobilização e de liderança. Nesse sentido, vislumbro apenas o art. 108, que exige estimativa de impacto financeiro dos projetos de lei que criem despesa ou renúncia de despesas, e o art. 109, que suspende a tramitação das proposições para avaliar seu impacto sobre o cumprimento do teto. Muito pouco, quase nada.

Ao contrário, a PEC esvazia o principal instrumento de proteção ao interesse público presente no atual sistema orçamentário brasileiro: as vinculações de recursos para despesas obrigatórias. A literatura considera as vinculações uma péssima medida de finanças públicas: engessam o poder do gestor de estabelecer prioridades, cristalizam despesas ao longo do tempo, impedem que o orçamento acompanhe as mudanças de cenário. Eu concordo com todas essas críticas – se aplicadas ao Reino Unido, à Dinamarca ou à Alemanha. Num país com tantas desigualdades sociais como o Brasil, as vinculações de recursos para áreas de interesse público como saúde e educação, que privilegiam a coletividade, são um mal necessário: protegem essas áreas contra a sanha dos grupos de interesses na repartição do bolo orçamentário. E a PEC, é preciso reconhecer, enfraquece as vinculações.

Ainda que os técnicos do governo argumentem que a PEC não diminuirá os recursos para saúde e educação, a leitura do art. 105 é clara. Os percentuais mínimos de aplicação de 15% da receita corrente líquida para a saúde (CF, art. 198, § 2º, I) e de 18% dos impostos em educação (CF, art. 212) passam a estar sujeitos ao teto. Nesse caso, teríamos o seguinte cenário: i) nos anos em que a arrecadação de impostos crescer menos que a inflação, o governo terá mais espaço para cumprir os percentuais mínimos previstos na Constituição; mas ii) nos anos em que a receita subir mais do que a inflação, o teto impedirá que os gastos em educação e saúde cresçam em termos reais, e assim os percentuais de 15% e de 18% não serão cumpridos. Em outras palavras, essa mecânica presente na PEC faz com que o governo “cumpra tabela” com educação e saúde nos momentos de crise, liberando recursos para gastos em outras áreas quando a receita estiver abaixo da inflação, e impede que o governo expanda as despesas em saúde e educação nos anos de bonança, quando a arrecadação superar a inflação. Por mais apreço que eu tenha pela responsabilidade fiscal, acho esse mecanismo bastante perverso do ponto de vista social.

É preciso dar um desconto para o governo porque, no art. 102, § 6º, I da PEC (aquele das exceções para as transferências constitucionais), ficou isenta do teto a complementação que a União faz para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – o Fundeb. O problema é que a vigência do Fundeb se encerra em 2020, e a partir daí a União fica desobrigada a fazer essa transferência para o ensino básico em Estados e Municípios. Logo, depois disso imperará o teto também nessa importante área social.

Ao esvaziar a vinculação de recursos para as áreas sociais, a PEC desequilibra o jogo em favor dos grupos de interesses no processo orçamentário. Ou você imagina que teremos ocupações de escolas, passeatas e greves todo ano para garantir mais recursos para saúde e educação enquanto o orçamento está sendo elaborado? Quem você acha que terá mais sucesso em ser ouvido pelo governo na definição do Orçamento: empresários com lobby organizado pela CNI pleiteando novos subsídios para a indústria nacional, empreiteiras que continuam abastecendo campanhas eleitorais via caixa 2, ruralistas com sua bancada lutando por novas renegociações de dívidas junto ao Banco do Brasil, servidores da elite do funcionalismo público querendo reajuste salarial ou você e eu que queremos uma educação básica melhor no Brasil?

Também li por aí que a PEC levará a uma maior cobrança dos eleitores, exigindo dos deputados e senadores que atribuam mais recursos para a saúde e a educação. Isso poderia fazer sentido se tivéssemos um sistema eleitoral com lista fechada ou voto distrital, em que haveria maior identificação entre o eleitor e o partido ou candidato eleito. No sistema atual, em que votamos em uma pessoa e elegemos outra, com coligações de partidos que não dizem nada para ninguém, imaginar que temos este tipo de accountability entre os políticos e seus eleitores no Brasil é até ingênuo. A menos que a voz rouca das ruas se levante, como aconteceu em junho de 2013 – mas é difícil esperar que isto aconteça anualmente.

Por todos esses motivos, acho que a PEC, apesar de ter a vantagem de tornar real o conflito orçamentário, acabará estabelecendo a lei do mais forte nas finanças públicas brasileiras. E a corda, como sempre, arrebentará no lado mais forte – a grande massa de brasileiros desprotegidos de um sistema de saúde e educação decentes.

Sem um Gran Finale: O governo vai jogar o problema para o futuro?

Para finalizar minha análise sobre os dispositivos da PEC, resta tratar das medidas previstas pelo governo para restabelecer o equilíbrio fiscal em caso de descumprimento do teto.

De acordo com o art. 104, se o limite for desrespeitado, os Poderes da União estarão proibidos de conceder vantagens remuneratórias de qualquer natureza para seus servidores, criar cargos, alterar estruturas de carreiras, contratar pessoal, realizar concursos públicos e criar ou conceder reajustes de despesas obrigatórias acima da inflação. Além disso, o Poder Executivo não poderá criar ou expandir subsídios, subvenções, incentivos ou benefícios tributários até que o teto seja reestabelecido (art. 104, § 2º).

Essas medidas são todas importantes e condizentes com o espírito da Lei de Responsabilidade Fiscal – essa desconhecida. No entanto, ao ler esses dispositivos, me veio à mente novamente a questão dos grupos de interesses.

Ora, vivemos um quadro fiscal muito agudo, causado justamente pela prodigalidade dos governos anteriores em conceder benesses a grupos muito específicos  como empresários que se refastelaram com toda sorte de financiamentos subsidiados e regimes tributários especiais e servidores públicos de carreiras de elite dos três Poderes que passaram a ganhar acima de R$ 20 mil ou R$ 30 mil sem qualquer avaliação séria de produtividade. Também tivemos uma série de políticas públicas mal desenhadas, que drafam recursos públicos com baixo retorno social.

Olhando as medidas corretivas previstas na PEC, vejo que elas se destinam justamente a esses grupos que foram os mais beneficiados pelo descontrole fiscal dos últimos anos. Se a situação atual já é grave, fico me perguntando por que motivo o governo não toma medidas contundentes para lidar com esse problema agora. Por que não adotar um pacote suspendendo os reajustes de salários concedidos a determinadas carreiras do Executivo, Legislativo, Judiciário e MP ao longo deste ano e lançar um cronograma de desativação (phasing out) da ampla rede de benefícios tributários e creditícios concedidos para o empresariado brasileiro nos últimos anos, ainda mais agora que a OMC os condenou?

A resposta está na relação umbilical entre as elites políticas e econômicas no Brasil. Em vez de dizer “não” e conceber as medidas corretas para restabelecer o equilíbrio fiscal, o governo prefere empurrar com a barriga e entregar a bomba para o governo seguinte, que terá que lidar com o estouro dos tetos a partir de 2019. E isso porque não quer arcar com o custo de piorar o status daqueles que, no final das contas, sustentam o governo. E aqui a ambiguidade do verbo “sustentar” é proposital.

Eu realmente gostaria de terminar essa análise da PEC otimista, como comecei no primeiro ato. O desfecho, no entanto, é melancólico: devido a decisões superiores expressas em pequenos detalhes, a PEC pode falhar no seu intuito de restabelecer o equilíbrio das contas públicas e ainda fragiliza o atendimento da coletividade diante de interesses privados muito bem organizados.

É lamentável ver uma medida tão importante para o país ter seus objetivos desvirtuados pelo desinteresse do governo em atacar de frente as causas de nosso descontrole fiscal.

Fechem as cortinas.

Post scriptum do dia 16/11/2016, às 8:44h: Com a base que o governo tem no Congresso, é inevitável que a PEC seja aprovada tal qual ele está redigida. No entanto, o governo não pode se iludir com essa vitória. Há uma extensa agenda de reformas que precisa ser aprovada e o governo não pode subestimar a resistência popular causada pela adoção da PEC do teto.

Não ficarei surpreso se tivermos uma nova onda de manifestações tal qual tivemos em junho de 2013 quando essas novas propostas, que por natureza são impopulares, forem discutidas ao longo de 2017. Se tivemos tanta repercussão negativa com a PEC do teto e a MP do ensino médio, imagine quando for enviada para o Congresso a reforma da Previdência.

Se quisesse aplacar a insatisfação social crescente, o governo deveria sinalizar para a população que sua preocupação com o ajuste fiscal está acima de interesses particulares. Para isso, deveria rever as exceções presentes na PEC e implementar um pacote de cortes de despesas que atinja o “bolsa empresário” e reveja os reajustes do Judiciário, Legislativo e das carreiras da elite do Poder Executivo. Só assim ele poderia demonstrar para o cidadão em geral que seu compromisso é com a austeridade nas contas públicas, e não com o desmantelamento das políticas sociais.

 

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