STF julga inconstitucionais as doações de campanha feitas por empresas, mas Lewandowski alerta: “salvo alteração legislativa significativa”. Em outras palavras: meu trabalho continua!

Por 8 votos a 3, encerrou-se hoje o julgamento da ADI nº 4650, proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil (veja). Esse fato poderia fazer de hoje uma data histórica: o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucionais as contribuições de pessoas jurídicas a partidos políticos e campanhas eleitorais.

Para quem, como eu, considera as doações eleitorais de empresas um desvirtuamento do jogo democrático em favor de grupos políticos e econômicos, a decisão é uma grande conquista. No entanto, as palavras do presidente do STF, Min. Lewandowski, ao afirmar que a proibição já vale para as eleições municipais de 2016, “salvo alteração legislativa significativa”, coloca um imenso ponto de interrogação sobre o assunto.

Afinal, há uma grande articulação para que o Congresso Nacional reverta a decisão do STF. “Mas pode isto, Arnaldo”? “Claro que pode, Galvão”! Como o Congresso Nacional exerce o papel de Poder Constituinte derivado, ele pode alterar a Constituição a qualquer momento e tornar as doações de empresas novamente constitucionais. Esta é, segundo a imprensa, a estratégia do Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunho, e do Min. Gilmar Mendes, do STF. A propósito, já escrevi sobre isto aqui e acolá.

Como o futuro sobre as doações de campanha é incerto, continuo com o meu trabalho quixotesco de demonstrar, com dados, como o poder econômico influencia a produção de leis no Brasil – e as doações de campanha são a minha pista para desbravar essa seara.

Na última postagem (aqui), tentei mostrar como a escolha dos membros das Comissões da Câmara dos Deputados é influenciada pelos doadores de campanha. Como disse, as Comissões são o campo onde o jogo é realmente jogado no Parlamento: onde um projeto de lei pode ganhar força ou ser arquivado, onde uma audiência pública pode lançar um assunto na mídia e ganhar a opinião pública, onde um Ministro pode ser convocado para dar informações… por isso, imagino ser bastante estratégico para os grupos de interesse que atuam no Congresso ter uma boa relação com os membros de uma Comissão.

Os dados que apresento a seguir são contundentes sobre essa influência das doações eleitorais de empresas na escolha dos membros das Comissões. Minha ideia foi agrupar os doadores em quatro grupos principais, representando grandes setores da economia (agropecuário, industrial, financeiro e infraestrutura) e ver quantos membros de cada Comissão receberam doações de cada um desses grupos. O resultado está no gráfico abaixo.

Radar

Se você não está acostumado com gráficos, caro leitor, por favor, não desista! Esse daí é bastante legal. É um gráfico de radar, e funciona assim:

1 – Cada linha representa o percentual de membros das Comissões que receberam doações dos quatros grandes setores econômicos: agropecuário (azul), financeiro (branco), industrial (laranja) e infraestrutura (amarelo).

2 – Nos vértices das figuras ficam os percentuais de membros de cada Comissão que receberam doações do setor em questão. Veja, no canto inferior direito, que a Comissão de Defesa do Consumidor tem a maioria dos seus membros financiados pelo setor de infraestrutura e industrial, por exemplo. Em breve vamos ver que isso tem um motivo.

3 – Quanto mais a figura se afasta do centro em determinado ponto, significa que uma parcela maior dos membros daquela Comissão tem suas contas bancadas pelo setor econômico em questão. Veja a escala dos círculos no centro da figura (quanto mais longe do centro, maior o percentual).

Olhando o gráfico acima, são várias as conclusões interessantes:

1 – Os setores de infraestrutura e industrial financiam a maior parte dos membros de quase todas as Comissões; o setor financeiro ocupa uma posição intermediária e o agropecuário é bem mais restrito;

2 – As figuras de todos os setores são “puxadas” para o lado da Comissão de Finanças e Tributação (à direita). Isto tem uma explicação: como todas as matérias tributárias são discutidas nessa Comissão, então ela desperta muito interesse do setor empresarial, independentemente da área de atuação;

3 – Como seria de se esperar, Comissões setoriais exercem uma atração natural sobre os respectivos setores. Por isso o setor agropecuário participa com maior peso na Comissão de Agricultura e Pecuária e na Comissão de Finanças e Tributação acontece o mesmo com o setor financeiro. Pelo mesmo motivo, a Comissão de Desenvolvimento, Indústria e Comércio é dominada por membros que receberam doações do setor industrial e as Comissões de Desenvolvimento Urbano, Minas e Energia e Viação e Transportes pelo setor de infraestrutura.

4 – Os setores econômicos também se preocupam com uma agenda defensiva. Para evitar uma pauta que afete negativamente seus interesses, o setor agropecuário financia uma parcela relativamente maior dos membros da Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. O mesmo vale para a “quebrada” dos gráficos na direção da Comissão de Direito do Consumidor: os setores financeiro, industrial e de infraestrutura financiam uma parcela relativamente maior dos membros dessa Comissão. Se você se lembrar das listas de empresas com maiores queixas nos Procons (bancos, eletroeletrônicos e telefônicas), vai entender o porquê de esses setores financiarem com maior intensidade os deputados que optam por atuar na Comissão de Direito do Consumidor.

5 – Há uma tendência nítida do gráfico em direção à Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional para todos os setores. Alguém tem alguma explicação plausível para esse fenômeno? Agradeço sugestões!

O perfil de indicações das Comissões da Câmara expostos no gráfico anterior são reforçados pela tabela abaixo, em que eu demonstro o valor médio das doações feitas por cada setor econômico.

Comissões e Setores (1)

Na primeira linha, eu coloquei o valor médio da doação de cada setor para cada deputado federal eleito nas últimas eleições financiado pelo respectivo setor (no cálculo eu inclui também aqueles que já se licenciaram e os suplentes que entraram em seus lugares). Nesse cálculo eu simplesmente dividi o valor total das doações do setor pelo número de deputados que receberam dinheiro daquele setor.

Nas linhas abaixo, eu realizei o mesmo cálculo para todas as Comissões permanentes da Câmara. A ideia era saber qual foi o valor médio das doações direcionadas pelo setor aos membros da Comissão financiados por eles nas últimas eleições.

As células marcadas em verde representam as Comissões em que os setores “aplicaram” um valor superior à sua média de doações para toda a Câmara. Os resultados reforçam inteiramente os dados mostrados no gráfico de radar acima:

1 – Infraestrutura e indústria são os setores que “investiram” um valor médio maior nos deputados eleitos em 2014;

2 – A Comissão de Finanças e Tributação, pelo seu papel estratégico, exibe médias maiores nos “investimentos” de todos os setores em seus membros;

3 – Nas Comissões setoriais também predominam deputados que receberam maiores doações dos respectivos setores. Além dos já destacados acima, chamo a atenção para o desempenho destacado da Comissão de Viação e Transportes para o setor agrícola (a logística é uma questão chave para o setor) e as Comissões de Agricultura e Pecuária e Minas e Energia para o setor industrial (talvez pelo papel que têm como insumos da indústria). As altas médias do setor financeiro em diversas Comissões setoriais são também elucidativas do quanto este segmento da economia é dependente do bom desempenho do setor produtivo, via mercados de crédito e acionário.

4 – As médias altas também afloram nas Comissões de perfil mais “social”, mas que podem trazem grandes prejuízos para os setores econômicos em questão: é o caso das já citadas Comissões de Defesa do Consumidor (financeiro e infraestrutura), Meio Ambiente (para o setor agropecuário) e de Trabalho, Administração e Serviço Público (todos os setores, exceto infraestrutura).

5 – A Comissão de Constituição e Justiça, por ser a única por onde tramitam necessariamente todos os projetos de lei, também possui médias mais altas dos setores industrial e financeiro;

6 – O mistério da Comissão de Relações Internacionais e Defesa Nacional aparece aqui também: médias mais altas em todos os setores.

Resumindo: percebe-se que há uma clara tendência de que as principais Comissões da Câmara sejam dominadas por parlamentares que receberam maiores doações de setores que têm grande interesse nos assuntos de competência daquela Comissão. Em economia chamamos isto de viés de seleção, e os gráficos acima demonstram que ele é bem forte em Comissões de perfil mais geral, porém de papel estratégico para a economia (Finanças e Controle, Constituição e Justiça), nas Comissões setoriais e também nas Comissões mais “sociais” que podem ter impacto negativo sobre os lucros desses setores.

São resultados como esses que me inspiram a continuar investigando as leis e os números, para identificar como nossas instituições permitem a criação de normas que continuarão a transferir renda da coletividade para grupos específicos.

Como diria o Min. Luís Roberto Barroso, numa bela frase no julgamento da inconstitucionalidade das doações eleitorais feitas por empresas:

“O papel do direito é procurar minimizar o impacto do dinheiro na criação de desigualdade na sociedade e acho que temos uma fórmula que potencializa a desigualdade em vez de neutralizá-la” (Min. Luís Roberto Barroso).



 

Nota: Como essas análises são reflexões ainda preliminares sobre achados da pesquisa de tese (veja as explicações em http://leisenumeros.blogspot.com.br/2015/03/rumo-tese-de-doutorado.html), seus comentários, críticas e sugestões são muito bem vindos, pois certamente vão contribuir para melhorar a qualidade da pesquisa.

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Quem Controla Quem na Elaboração das Leis Brasileiras?

É incontrolável. A cada episódio que eu assisto de House of Cards, acompanhando as peripécias de Francis Underwood em sua busca pelo poder, pululam ideias, paralelos e comparações com o meu tema de tese. Afinal de contas, como ele bem disse, no seu característico tom de confissão para o telespectador: “Dinheiro é uma mansão em Sarasota [uma cidade balneária da Flórida], que começa a desmoronar após dez anos. Poder é o velho edifício de pedra, que se mantém de pé por séculos. Não respeito quem não sabe distinguir os dois” [www.youtube.com/watch?v=LYnnm3L12fA].

House of Cards trata do poder em todos os seus capítulos, mas especialmente na primeira e na terceira temporadas afloram os conflitos entre o Executivo e o Legislativo na negociação de projetos de lei e programas governamentais. Tanto na elaboração e votação do projeto de reforma educacional (primeira temporada), quanto no polêmico programa de geração de empregos AmWorks (terceira temporada), as relações entre o Presidente da República e deputados e senadores são postas à prova – permeadas por interesses eleitorais, corporativos e corporativistas que tentam influenciar o processo.

E isso tem muito a ver com minha tese, que analisa como a legislação brasileira é concebida, tentando identificar evidências de como nossas instituições favorecem a aprovação de normas que favorecem grupos específicos, que valem-se dos meandros da política para passar projetos que os beneficiem – em detrimento do restante da sociedade, que não dispõe dos mesmos meios.

Na primeira postagem dessa nova fase do Leis e Números [https://leisenumeros.wordpress.com/2015/03/13/house-of-cards-e-a-autoria-das-leis-no-brasil/], demonstrei como o Poder Executivo é um agente importante na definição da pauta legislativa no Brasil – e como esse protagonismo deve ser levado em conta ao analisar nossa produção legislativa.

O amigo Leandro Novais, professor de Direito Econômico da UFMG e grande interlocutor nos assuntos da minha tese, depois de analisar os dados que apresentei, me enviou um email chamando a atenção para a incrível prevalência de assuntos relacionados ao funcionamento do Estado na produção legislativa brasileira, como demonstra o gráfico:

Gráfico assuntos

Como bem apontou o Leandro, as categorias “tributos e benefícios fiscais”, “estrutura administrativa, criação de cargos e remuneração de servidores” e “leis orçamentárias” – todas de certa forma relacionadas ao funcionamento do Estado – representam mais de 60% de todas as leis aprovadas nos últimos 20 anos no Brasil. Desprezando-se as leis simbólicas, sobraria apenas a categoria “Outros” para tratar da regulação social. Questões de direito civil, direito trabalhista, direito penal, direito econômico, etc., que tratam de direitos e deveres dos cidadãos e empresas, seriam responsáveis por apenas 26,3% das leis aprovadas no Brasil nas duas últimas décadas – um número bastante reduzido frente à quantidade de conflitos a pacificar numa sociedade complexa e desigual como a brasileira.

Instigado por essa observação, decidi então descer a fundo na análise e verificar sobre o que trata essa categoria “Outros Assuntos”. E a conclusão, infelizmente, é que nela ainda estão presentes muito assuntos próprios do funcionamento do Estado.

Como demonstra a tabela abaixo, normas de Direito Administrativo, Finanças Públicas, Programas Governamentais, inclusão de rodovias no Plano Nacional de Viação e ações humanitárias para outros países – que são típicas do funcionamento estatal – têm presença acentuada nessa categoria “Outros Assuntos”.

Tabela Outros Assuntos

Eliminando esses assuntos, portanto, temos que menos de 20% das leis aprovadas no Brasil nos governos de FHC a Dilma trataram de assuntos diretamente relacionados ao dia a dia de pessoas e empresas.

Essa constatação lança luz sobre um aspecto relevante para compreender como as leis são elaboradas no Brasil: com uma massacrante predominância de assuntos relacionados ao funcionamento do Estado, sobra pouco espaço para o Poder Legislativo, enquanto suposto canalizador das demandas da sociedade, emplacar projetos que impactem a vida de seus representados.

Procurando aprofundar a análise, decidi então coletar dados sobre o tempo de tramitação dos projetos de lei e medidas provisórias que se enquadravam nessa categoria “Outros Assuntos”, para a qual o Leandro chamou a atenção.

Depois de computar o tempo entre a data de apresentação do projeto no Congresso e a data em que efetivamente virou lei para todas as 1.082 leis ordinárias classificadas como “Outros Assuntos”, cheguei ao seguinte gráfico que calculou o tempo médio de tramitação segundo o autor da proposição:

Gráfico tempo médio

Como seria de se esperar, as MPs têm uma tramitação expressa: em média, em 228 dias elas foram aprovadas pelo Congresso. Já os projetos de lei ordinários têm uma gradação em relação ao seu prazo de tramitação: se propostos pelo Poder Executivo, são mais bem rápidos (906 dias) do que os projetos de autoria de deputados (1.702 dias) ou de senadores (1.966 dias).

Resumindo a história: nos últimos 20 anos, (i) a pauta de votações do Congresso foi dominada por projetos propostos pelo Presidente da República; (ii) a maior parte dos projetos aprovados tinha como objeto assuntos próprios da estrutura e do funcionamento do Estado; e (iii) projetos de lei propostos pelo Presidente da República têm uma tramitação significativamente mais rápida do que aqueles de autoria de deputados e senadores.

Essas conclusões são bastante interessantes para entender os incentivos colocados para os grupos de interesses na concepção das leis no Brasil.

A primeira delas é que parece evidente que, do ponto de vista de determinado grupo de interesse (um setor industrial, um sindicato de trabalhadores, um grupo de ONGs), atuar junto ao Poder Executivo parece ser o caminho mais proveitoso, pois é ele quem dita o ritmo da agenda no Legislativo, tanto em termos de número de projetos aprovados, quanto pelo menor tempo de tramitação.

No entanto, como vimos, o Poder Executivo depende sobremaneira do Congresso Nacional para aprovar leis que o autorizem a “rodar a máquina” estatal: para alterar o orçamento anual, para criar órgãos e cargos públicos, para reajustar a remuneração de servidores, para alterar tributos, etc. Sendo assim, deputados e senadores têm a faca e o queijo na mão para barganhar a aprovação desses inúmeros projetos. E nessa negociação os grupos de interesse podem fazer valer sua influência sobre os parlamentares e conseguir pendurar no projeto em questão alguma emenda que atenda a seu interesse.

Em outras palavras, o Poder Executivo dita a agenda, mas torna-se refém do Parlamento porque depende de sua anuência para fazer a máquina rodar. E é nesse contexto que os grupos de interesse atuam para a aumentar a probabilidade de ver seu pleito atendido.

É diante dessa premissa que estou mergulhando na coleta de dados sobre a tramitação de projetos de lei, medidas provisórias e decretos nos últimos meses. A ideia é extrair elementos que caracterizem melhor esse jogo entre Executivo e Legislativo na elaboração das leis no Brasil, procurando identificar como os grupos de interesse se beneficiem de uma estrutura institucional em que vicejam os Francis Underwoods do Planalto Central.



 

Obs 1: Saíram na imprensa duas análises que complementam minha visão, exposta na postagem anterior, sobre a fraqueza do atual governo na condução legislativa: http://www.valor.com.br/cultura/3965324/regimes-politicos-e-impeachment e http://brasil.elpais.com/brasil/2015/03/20/politica/1426892297_467191.html. Obrigado, Leandro Novais e Nilson Figueiredo!

Obs 2: Como disse nas postagens anteriores, esta é uma análise preliminar dos resultados da minha pesquisa de tese. Suas críticas, comentários e sugestões serão muito úteis para aprimorar meu trabalho.

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