“O diabo na rua, no meio do redemoinho” – Editais de Licitação e o Serviço de Transporte Público em Belo Horizonte

A frase acima é conhecidíssima. Trata-se da epígrafe do clássico de Guimarães Rosa “Grande Sertão: Veredas” (sim, o título original tem os dois pontos!) e me lembrei dele ao analisar o edital de licitação para a concessão do serviço público de ônibus em Belo Horizonte.

Ainda contaminado pelo espírito das manifestações de junho e pela vontade de ter um sistema de transporte público melhor na cidade onde vivo, concluí que deveria “fazer o dever de casa” e, primeiro, estudar como esse sistema funciona. Decidi começar pelo edital que escolheu os quatro consórcios de empresas que operam o sistema atualmente.

Para quem não é da área, o edital contém as regras do jogo que irão vigorar durante uma licitação. Define quem pode jogar, como o jogo será jogado e as penalidades para quem não jogar lealmente.

Após ler o edital, discordei de inúmeras dessas regras que definiram o processo de escolha dos consórcios de empresas que operarão o sistema de ônibus em Belo Horizonte até 2028. Uma delas foi a opção de incentivar as várias empresas a se constituírem em consórcios, reduzindo a potencial concorrência pelas linhas, com impactos na tarifa e no valor pago pela concessão (as outorgas). Também me incomodou a falta de clareza e de critérios objetivos para avaliar a qualidade das propostas técnicas apresentadas pelos candidatos. Isso pode ter dado grande margem de discricionariedade para a comissão de licitação, o que foi agravado pela ponderação que atribuiu 60% dos pontos da nota final à proposta técnica e apenas 40% ao valor da proposta.

Mas eu gostaria de me ater, por ora, a uma regra quase imperceptível, mas que pode ter sido definidora sobre o resultado final da licitação: as exigências de qualificação técnica previstas no edital.

O art. 30 da lei que regula as licitações e os contratos administrativos no Brasil (a famosa Lei nº 8.666/1993) admite a exigência de comprovação de níveis mínimos de qualificação técnica para os licitantes participarem da disputa, inclusive no que se refere à “indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação”.

A intenção desse dispositivo legal é estabelecer um primeiro filtro na licitação. Só os interessados que dispõem de certo grau de exigência mínimo pré-definido estaria apto a disputar a concorrência pública – o que afastaria as empresas de fundo de quintal e os aventureiros de plantão.

Mas acontece que esse propósito de quem fez a lei vem sendo sistematicamente desvirtuado nas licitações públicas. Como nos ensina a sabedoria popular, “de boas intenções o inferno está cheio”. E sob o pretexto de garantir que apenas boas empresas participem da licitação, muitos editais utilizam esses pré-requisitos de qualificação técnica para limitar ou até mesmo eliminar a concorrência numa licitação. Basta para isso colocar exigências (uma especificação, uma característica qualquer) que só podem ser cumpridos por algumas ou até mesmo uma empresa em particular.

Não posso afirmar que era esse o objetivo da referida concorrência pública para a escolha dos consórcios prestadores dos serviços de ônibus em Belo Horizonte. Mas o fato é que uma pequena cláusula do edital acabou limitando consideravelmente o potencial de competitividade dessa licitação.

O item 8.3.5.1 do edital previu uma aparentemente razoável exigência técnica para os potenciais licitantes:

VI – declaração e comprovação da disponibilidade de imóvel destinado à instalação de garagens para execução dos serviços pelo período de vigência do contrato.

Todos sabem o quanto são escassos os terrenos urbanos – e como, por consequência, seus valores são elevados. Exigir que todo interessado em participar da licitação comprovasse possuir terrenos ou contratos de locação de áreas nos padrões exigidos pelo edital (o Anexo III trata das especificações necessárias) eliminou muitas empresas que poderiam ter interesse em participar da licitação.

Imagine um exemplo. Ao saber da publicação do edital de licitação para o serviço em Belo Horizonte, empresas que prestam esse mesmo serviço em qualquer cidade do país poderiam ter se interessado. No entanto, ao se depararem com esse aparentemente inofensivo inciso VI podem ter desistido imediatamente de entrar na disputa.

Afinal de contas, como seria viável em 60 dias (entre a publicação do edital em 27/03/2008 e a sessão de abertura da licitação em 26/05/2008) adquirir, alugar ou pelo menos firmar compromissos de compra e venda de áreas de garagem para uma frota tão grande de ônibus? Parece bastante improvável, não é?

E foi exatamente o que aconteceu. De acordo com a ata da sessão de abertura da licitação concorreram apenas dois consórcios para cada conjunto de linhas.

E os consórcios vencedores são constituídos em sua grande maioria por empresas estabelecidas em Belo Horizonte (cópias de seus contratos podem ser obtidas aqui).

O que esta história toda significa? Que uma simples regra do edital limitou severamente o número de empresas participantes da licitação. Perderam os belo-horizontinos, pois, com menor concorrência, certamente a prefeitura deixou de arrecadar muito mais com a licitação de suas linhas de ônibus, pois as empresas poderiam ter dado lances mais altos pelas linhas. Houve algum vencedor? Não consigo vislumbrar outros além das empresas que já estavam estabelecidas aqui, pois o simples inciso VI do item 8.3.5.1 do edital afugentou potenciais concorrentes de outras regiões do Brasil.

É por essas e outras que o Tribunal de Contas da União vem reiteradamente decidindo que os requisitos de qualificação técnica devem ser exigidos apenas da empresa que venceu a licitação, e devem ser apresentados somente no momento de assinatura do contrato – e não como um requisito para participar da licitação. Trata-se de uma orientação para garantir a concorrência e o melhor preço para a Administração. É o que se pode entender da Súmula nº 272, que dispõe o seguinte: “No edital de licitação, é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento os licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato.”

No caso de Belo Horizonte, exigir, na licitação, a demonstração de propriedade ou contratos de locação de imóveis para as garagens constituiu um custo desnecessário aos licitantes, o que restringiu a competitividade da disputa pública.

Mas a maior lição de tudo isto é que é fundamental um acompanhamento atento das regras dos editais de licitação, pois elas muitas vezes definem, a priori, os vencedores da concorrência. E isso tem repercussões diretas sobre o preço e a qualidade do serviço que será pago por todos nós, usuários ou contribuintes.

Cidadãos, pesquisadores e potenciais concorrentes devem estar atentos para impugnar regras de edital que limitem a concorrência – afinal, “o diabo está nos detalhes”.

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Publicado por

Bruno Carazza

Doutor em Direito (UFMG), Mestre em Economia (UnB) e Bacharel em Direito e Economia (UFMG). Tem interesse nas áreas de Estado, Governo, Instituições, Políticas Públicas e Política Econômica.

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